羅曉燕，溫宗勇，陳品祥，劉 鵬，王雅捷

(北京市測繪設(shè)計研究院地理信息中心，北京100038)

北京市建設(shè)用地資源綜合決策分析平臺的研究與應(yīng)用

羅曉燕，溫宗勇，陳品祥，劉 鵬，王雅捷

(北京市測繪設(shè)計研究院地理信息中心，北京100038)

闡述北京市建設(shè)用地綜合決策分析平臺建設(shè)的總體目標(biāo)和系統(tǒng)架構(gòu)。該平臺通過對建設(shè)用地資源的數(shù)據(jù)整合，建立起北京市建設(shè)用地綜合管理信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全市建設(shè)用地綜合信息的及時、動態(tài)監(jiān)管和更新，并以此為基礎(chǔ)進行可利用建設(shè)用地資源篩選的模型研究和自動篩選程序開發(fā)，實現(xiàn)了建設(shè)用地資源的綜合決策分析。

建設(shè)用地;綜合決策;建設(shè)項目選址;土地儲備

一、前 言

隨著經(jīng)濟全球化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程的日益加快，土地與市場經(jīng)濟、資源環(huán)境愈來愈緊密地結(jié)合在一起。因此，更好地對北京市城市建設(shè)進行合理規(guī)劃及管理對改善首都城市生態(tài)環(huán)境和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，而對城市建設(shè)發(fā)展的管理最終也將落實到對城市建設(shè)用地的管理。

近年來，為了應(yīng)對國際金融和經(jīng)濟危機，完成“擴內(nèi)需、保增長、促發(fā)展”的工作目標(biāo)，北京市政府加大了投資力度，包括道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策性住房以及土地儲備等項目。2009年“擴內(nèi)需、保增長、促發(fā)展”的1 000億元土地儲備開發(fā)任務(wù)、“十一五”期間我市保障性住房約3 000萬m2的建設(shè)工作，都對建設(shè)用地資源總量、布局和結(jié)構(gòu)、空間和時序等與城市總體發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了較高要求。如何在較短時間內(nèi)合理安排這些項目的布局和結(jié)構(gòu)、空間和時序，使其與城市總體發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時減少項目本身的征地、拆遷成本，最大限度地帶動周邊地區(qū)發(fā)展，這都需要對全市建設(shè)用地資源的情況有較深入的把握，包括其規(guī)劃、現(xiàn)狀、權(quán)屬、地價、利用程度等。

面對大量的城市建設(shè)用地管理工作，以及紛繁復(fù)雜的現(xiàn)狀和規(guī)劃情況，僅僅依靠人腦來整合信息的傳統(tǒng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)城市發(fā)展建設(shè)新形勢。為了應(yīng)對城市發(fā)展的新要求，提高城市規(guī)劃和建設(shè)方面決策的科學(xué)性、合理性和可操作性，亟須建立一套能整合土地利用和建設(shè)用地資源信息，并能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)集成化的數(shù)據(jù)管理，且具有決策分析功能的綜合信息平臺。以實現(xiàn)對北京市建設(shè)用地資源現(xiàn)狀的梳理，摸清建設(shè)用地家底，尤其是可開發(fā)用地的狀況，并以此為基礎(chǔ)統(tǒng)計分析城市建設(shè)用地擴展的分布和類別結(jié)構(gòu)情況，動態(tài)監(jiān)督管理可利用建設(shè)用地資源。

二、平臺的建設(shè)目標(biāo)和總體架構(gòu)

北京市建設(shè)用地綜合利用決策分析平臺的目標(biāo)是建立北京市土地資源綜合管理信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全市土地資源綜合信息的集成化管理和動態(tài)更新，以及時、全面地掌握全市范圍內(nèi)建設(shè)用地資源的利用現(xiàn)狀、總量、結(jié)構(gòu)類型、空間分布等;建立可利用建設(shè)用地篩選評價分析模型，實現(xiàn)全市可利用建設(shè)用地的自動篩選和動態(tài)更新維護;開發(fā)建設(shè)用地綜合決策分析系統(tǒng)，包括數(shù)據(jù)梳理、信息瀏覽、綜合查詢、統(tǒng)計分析等功能，實現(xiàn)及時、動態(tài)的可建設(shè)用地監(jiān)管，促進城市建設(shè)用地管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化和智能化。從而為建設(shè)項目選址、用地審批、土地儲備與開發(fā)提供形象直觀的決策支持服務(wù)，并為市領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃委領(lǐng)導(dǎo)在城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展管理過程中提供輔助決策，也為社會提供信息服務(wù)和公眾參與的平臺。

因此，基于平臺的這些應(yīng)用目標(biāo)和效率高、信息量大的特點，并從平臺的安全性、穩(wěn)定性和用戶使用的方便性考慮，筆者提出如圖1所示的平臺總體框架結(jié)構(gòu)圖。

圖1 平臺總體框架結(jié)構(gòu)圖

該平臺是集數(shù)據(jù)采集、處理、管理以及分析、建模和應(yīng)用于一體的大型綜合系統(tǒng)，主要由網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施、信息安全保密體系、數(shù)據(jù)系統(tǒng)、應(yīng)用支撐體系、應(yīng)用系統(tǒng)、用戶操作平臺以及相關(guān)的法律、法規(guī)依據(jù)和政策保障等構(gòu)成。其中:

1)數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺是對基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)、規(guī)劃信息數(shù)據(jù)、土地資源專題數(shù)據(jù)、地理編碼數(shù)據(jù)等進行采集、處理和統(tǒng)一的存儲管理，并為應(yīng)用支撐體系提供服務(wù)。

2)應(yīng)用支撐體系是系統(tǒng)資源的管理者，也是服務(wù)的提供者和業(yè)務(wù)應(yīng)用的重要支撐部分，并結(jié)合用戶需求，對相應(yīng)功能進行分解，采用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的形式，構(gòu)建應(yīng)用支撐體系。

3)應(yīng)用系統(tǒng)平臺是面向城市建設(shè)用地規(guī)劃管理各類用戶提供基礎(chǔ)地理信息服務(wù)、數(shù)據(jù)更新與維護、專題信息瀏覽查詢、可利用建設(shè)用地篩選、綜合統(tǒng)計分析、項目選址決策等功能的主要應(yīng)用系統(tǒng)集合。平臺主要由一個基于B/S架構(gòu)的建設(shè)用地綜合利用服務(wù)與決策系統(tǒng)和一個基于C/S架構(gòu)的建設(shè)用地綜合信息管理維護系統(tǒng)構(gòu)成。

三、建設(shè)用地資源數(shù)據(jù)整合與動態(tài)更新維護

北京市建設(shè)用地綜合利用決策分析平臺要為建設(shè)項目選址、用地審批、土地儲備與開發(fā)提供決策支持服務(wù)，必須全面掌握全市范圍內(nèi)建設(shè)用地資源的現(xiàn)狀信息，包括建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀、總量、結(jié)構(gòu)類型、空間分布等。首先需要基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的支撐，其次還需要融合規(guī)劃、國土各個層面的數(shù)據(jù)。同時，也要根據(jù)規(guī)劃行政許可審批業(yè)務(wù)經(jīng)辦系統(tǒng)的最新已批地塊數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃、地籍等信息進行用地的篩選，與庫中可儲備土地資源數(shù)據(jù)之間進行運算，進行地塊的利用狀態(tài)信息的更新，這就需要各部門的數(shù)據(jù)共享和及時交換。如市規(guī)劃委的規(guī)劃行政許可審批數(shù)據(jù)、市規(guī)劃院動態(tài)更新的規(guī)劃編制數(shù)據(jù)、市國土局的國土管理信息數(shù)據(jù)以及市測繪院的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)。但這些數(shù)據(jù)分別隸屬于不同委辦局及各個不同部門，數(shù)據(jù)格式不盡相同，需要進行大量的數(shù)據(jù)整合及處理工作。

平臺通過對全市范圍內(nèi)土地利用和建設(shè)情況的調(diào)研，對所收集到的各類數(shù)據(jù)資源，包括全市范圍內(nèi)用地的規(guī)劃編制、規(guī)劃行政審批、土地儲備與供應(yīng)、可利用土地資源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、限制性要素、土地利用現(xiàn)狀、地籍以及基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、柵格影像圖等數(shù)據(jù)進行匯總、分析和整合，建立起土地資源綜合信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全市土地資源綜合信息的集成化管理。同時，平臺的建設(shè)要充分協(xié)調(diào)好這些不同部門之間的關(guān)系，提供便捷有效的數(shù)據(jù)交換輸入、輸出接口，建立起安全高效的數(shù)據(jù)共享與交換機制，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的及時動態(tài)更新，確保數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性和準(zhǔn)確性。

四、可利用建設(shè)用地資源篩選的模型研究與實現(xiàn)

1.篩選總體思路

電網(wǎng)工程推行通用造價方案具有以下意義：（1）有助于進一步提升項目建設(shè)效率。通用造價融入了模塊化的設(shè)計理念，經(jīng)由基礎(chǔ)方案、基礎(chǔ)模塊、子模塊的相互協(xié)調(diào)，能夠明確實際工程相對應(yīng)的通用造價水平，為實際工程造價的可行性分析提供可靠依據(jù)。（2）有助于成本控制。通用造價能夠?qū)こ碳夹g(shù)指標(biāo)水平做出評估，可將此作為基礎(chǔ)對項目投資給予控制，促使建設(shè)成本降低。（3）有助于強化工程造價管理水平。通用造價的應(yīng)用滿足統(tǒng)一管理要求，同時也能夠有效控制人為管理因素的影響，促使整體造價管理水平得以提升[4]。

建設(shè)用地管理綜合決策要求全面及時地掌握全市范圍內(nèi)建設(shè)用地資源的現(xiàn)狀信息，包括總量、結(jié)構(gòu)類型、空間分布等。這就需要綜合考慮建設(shè)用地的現(xiàn)狀、規(guī)劃等條件，篩選出包括存量和新增建設(shè)用地在內(nèi)的全部可利用建設(shè)用地資源，具體包括未利用的規(guī)劃建設(shè)用地，以及可能調(diào)整改造的國有和集體的存量建設(shè)用地。

對可利用建設(shè)用地資源的篩選要根據(jù)規(guī)劃管理工作和政府宏觀決策的工作要求，以政府批復(fù)的北京城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，在限建要素的基本約束下，整合多種數(shù)據(jù)資源，融合規(guī)劃編制、規(guī)劃行政許可審批、土地使用現(xiàn)狀及國土等各類信息，進行復(fù)雜的空間分析，對土地資源進行判斷篩選，生成可利用建設(shè)用地資源數(shù)據(jù)庫，并對全市建設(shè)用地的利用狀態(tài)信息進行動態(tài)更新維護。此外，對可利用建設(shè)用地的更新改造可行性進行評價，對建設(shè)時序進行統(tǒng)籌，并輔助規(guī)劃選址工作。

通常篩選的做法是由規(guī)劃人員依據(jù)一定階段內(nèi)的各種相關(guān)信息資源進行人工的分析判斷，但工作量非常大，且不能做到實時的變化更新。這就需要將分析判斷篩選的過程都歸納總結(jié)為計算機可識別的篩選模型和規(guī)則，充分利用GIS的空間分析功能，并開發(fā)出自動篩選更新程序，實現(xiàn)計算機的實時動態(tài)自動更新，以提高可利用建設(shè)用地數(shù)據(jù)的分析篩選效率。

因此，平臺將可利用建設(shè)用地資源篩選的過程制定出詳細、標(biāo)準(zhǔn)、完善的規(guī)則，研究土地資源評價體系和建設(shè)用地篩選模型，實現(xiàn)輔以人工干預(yù)的計算機自動分析篩選功能。

2.篩選模型方案

可利用建設(shè)用地資源篩選分為初步篩選、優(yōu)化分析兩個步驟。以現(xiàn)有的數(shù)據(jù)為依托，考慮用地的規(guī)劃、現(xiàn)狀建設(shè)情況，利用程度等進行初步篩選。然后參考周邊市政交通的完備程度、環(huán)境影響評價以及經(jīng)濟可行性分析，確定近期優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)。

具體方案是先將地塊的規(guī)劃與現(xiàn)狀用地性質(zhì)進行比較，發(fā)生改變的作為可利用土地，沒改變用地性質(zhì)的再根據(jù)用地性質(zhì)分別判斷。公益性用地直接判斷為不可利用土地，非公益性用地首先判斷是否非新建，如建設(shè)年代較老，判斷為可利用土地;如建設(shè)年代較新，再進行是否充分利用的判斷，如果已經(jīng)充分利用，則作為不可利用土地，如果尚未充分利用，則作為可利用土地?？衫媒ㄔO(shè)用地篩選模型如圖2所示。

圖2 可利用建設(shè)用地篩選模型

3.篩選程序的實現(xiàn)與結(jié)果對比

1)該區(qū)域內(nèi)人工篩選的可利用地地塊總數(shù)為2 431塊，總面積4 758.7 hm2。

2)利用篩選模型機器篩選可利用地地塊總數(shù)2 390塊，篩選地塊總面積5 234.18 hm2。

3)利用篩選模型篩選地塊與人工篩選地塊互相重疊的地塊總數(shù)為1 936塊，重疊部分的總面積為4 032.9 hm2。

4)重疊地塊個數(shù)重疊率為79.64%，重疊地塊面積重疊率為84.75%。

該對比分析結(jié)果充分驗證了系統(tǒng)自動篩選功能的準(zhǔn)確率和可行性。在此篩選結(jié)果的基礎(chǔ)上，再由人工輔助進行分析梳理，即可形成較為準(zhǔn)確可靠的可利用建設(shè)用地資源數(shù)據(jù)。

圖3 可利用建設(shè)用地篩選功能界面

圖4 人工篩選與機器篩選的可利用建設(shè)用地資源數(shù)據(jù)的疊加對比

五、建設(shè)用地資源的綜合決策分析應(yīng)用

1.綜合信息查詢

平臺提供對建設(shè)用地資源進行綜合條件的查詢，可設(shè)置空間范圍條件(如行政區(qū)劃范圍、規(guī)劃范圍或緩沖區(qū)范圍)、用地規(guī)劃條件(如地塊面積、規(guī)劃用地性質(zhì))、現(xiàn)狀條件(如現(xiàn)狀用地性質(zhì)、建筑量、建筑質(zhì)量)、權(quán)屬條件等。包括微觀層面的用地現(xiàn)狀、規(guī)劃、權(quán)屬、規(guī)劃審批許可、土地儲備與供應(yīng)等用地信息查詢，中觀層面的限建要素、文物保護、市政交通及環(huán)境保護等各類專題規(guī)劃查詢。綜合信息查詢功能如圖5所示。

圖5 綜合信息查詢功能界面

2.建設(shè)項目選址決策

平臺可為公益性項目、全市重點項目(如重要公共項目、產(chǎn)業(yè)項目等)，以及中央單位、部隊等建設(shè)項目進行規(guī)劃選址。根據(jù)建設(shè)項目對區(qū)位、用地規(guī)模、周邊交通市政條件、城市空間形態(tài)以及建設(shè)成本等的要求，從可利用建設(shè)用地資源中篩選出符合選址要求的用地，為建設(shè)項目的選址提供備選方案，促進這些項目的落地和實施。也可以對備選方案進行評價，提出不同方案的優(yōu)勢和劣勢。從而使建設(shè)項目選址決策工作更為便捷和高效。建設(shè)項目選址功能界面如圖6所示。

圖6 建設(shè)項目選址功能界面

3.綜合統(tǒng)計分析

平臺能夠按行政區(qū)域、軌道周邊、環(huán)路范圍、規(guī)劃界區(qū)等不同區(qū)域?qū)θ薪ㄔO(shè)用地資源進行綜合統(tǒng)計分析，包括土地供應(yīng)情況統(tǒng)計、土地儲備情況統(tǒng)計、可利用土地資源統(tǒng)計、不同地區(qū)土地利用和建設(shè)信息的比較以及不同時期的變化情況等。根據(jù)統(tǒng)計分析的結(jié)果，還可生成相應(yīng)的地圖文件以及柱狀圖、餅狀圖或表格的形式的圖表文件等。綜合統(tǒng)計分析功能框架和區(qū)縣統(tǒng)計結(jié)果示例如圖7、圖8所示。

圖7 綜合統(tǒng)計功能框架

圖8 統(tǒng)計結(jié)果示例

六、結(jié)束語

北京市建設(shè)用地綜合利用決策分析平臺立足北京市城市規(guī)劃管理工作的開展現(xiàn)狀，旨在建立一套能夠?qū)θ懈黝愅恋刭Y源信息進行整合共享、綜合管理、統(tǒng)計分析、科學(xué)決策的綜合信息平臺，實現(xiàn)及時動態(tài)的可建設(shè)用地監(jiān)管。同時，平臺整合了建設(shè)用地相關(guān)的現(xiàn)狀、規(guī)劃、地籍、地價等各方面的信息，并對建設(shè)用地發(fā)展情況、未來發(fā)展?jié)摿M行判斷和深入分析，是建設(shè)用地管理走向科學(xué)化、系統(tǒng)化的重要基礎(chǔ)工作，也是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行建設(shè)項目選址、土地儲備和開發(fā)計劃的制訂、城市和地區(qū)重點項目布局和時序安排等決策的重要參考依據(jù)。

總之，北京市建設(shè)用地綜合利用決策分析平臺將為建設(shè)用地規(guī)劃管理部門的日常工作提供強有力的支撐，從而提高各部門工作效率，最終在微觀操作層面、宏觀管理層面上提高政府決策的民主性和科學(xué)性，以推動城市經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。另外，該平臺的建立將為北京市建設(shè)用地管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面的數(shù)字化管理起到關(guān)鍵的推動作用，填補我市規(guī)劃領(lǐng)域建設(shè)用地宏觀管理系統(tǒng)的空白，積極探索我國城市建設(shè)管理模式下，城市土地資源綜合利用平臺建設(shè)的經(jīng)驗和方法，在規(guī)劃、國土等相關(guān)領(lǐng)域具有較強的推廣價值，對今后在全國其他省市的城市建設(shè)管理開發(fā)工作具有理論和實證的雙重指導(dǎo)意義。

［1］ 韓璐，謝俊奇.基于多維尺度分析的土地科學(xué)決策支持系統(tǒng)研究現(xiàn)狀分析［J］.中國土地科學(xué)，2009，23(7):37-42.

［2］ 竇華成，鄧世軍，王力，等.構(gòu)建城市建設(shè)用地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)［J］.北京測繪，2007(2):32-35.

Integrated Decision Analysis Platform for Construction Land Resources of Beijing:Research and Application

LUO Xiaoyan，WEN Zongyong，CHEN Pinxiang，LIU Peng，WANG Yajie

0494-0911(2011)11-0077-04

P208

B

2010-10-18

羅曉燕(1972—)，女，四川德陽人，高級工程師，主要從事空間數(shù)據(jù)庫應(yīng)用開發(fā)工作。