盧芳野

全面加強海洋管理促進大連海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展

盧芳野

21世紀是海洋的世紀，海洋是我國國土的重要構(gòu)成，是國家資源的重要載體，是經(jīng)濟發(fā)展的重要支點，也是沿海人民生活的重要依托。大連市地處黃渤海兩海之間，海域遼闊，具有豐富的港址資源、灘涂資源和海洋生物資源等，海洋產(chǎn)業(yè)門類齊全；海岸線長2211千米，居全國沿海地級市首位，島嶼251個；管理的海域面積為2.9萬平方千米，相當于陸地面積的2倍。

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，在國家海洋局和遼寧省海洋與漁業(yè)廳的正確領(lǐng)導和大力支持下，大連市海洋與漁業(yè)局緊緊抓住遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放這一重要機遇，切實提高行政效能，提升海洋綜合管理水平，積極推行海域使用管理“三項制度”，全力做好用海服務(wù)和保障工作，海洋綜合管理取得顯著成效，海洋開發(fā)利用秩序已呈現(xiàn)有序、有度、有償新局面，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，海洋經(jīng)濟保持著持續(xù)快速增長，海洋已經(jīng)成為實施建設(shè)美麗富庶文明大連、全域城市化戰(zhàn)略和實現(xiàn)率先振興東北老工業(yè)基地的重要依托，海洋經(jīng)濟已成為大連市經(jīng)濟新的增長點。

法律法規(guī)的宣傳力度不斷加大

《中華人民共和國海域使用管理法》頒布后，我們采取多種措施，加大對這部海洋管理基本法律和《大連市海域使用管理條例》等法律法規(guī)的宣傳力度。

一是通過新聞媒體、舉辦大型活動、廣場咨詢、發(fā)放宣傳單等形式進行廣泛宣傳。每年在全市沿海區(qū)市縣開展“涉海企業(yè)關(guān)愛海洋”的宣傳活動，印發(fā)宣傳材料，召集用海企業(yè)座談，為他們解讀海洋法律法規(guī)，宣傳國家、省、市制定的具體規(guī)定和法律解釋，全社會及用海企業(yè)依法用海、關(guān)愛海洋的意識逐年提高。

二是抓住有利契機大力宣傳。2010年6月8日，在長海縣設(shè)立主會場并在其他沿海市縣設(shè)立分會場，開展了大連“世界海洋日暨全國海洋宣傳日”活動，通過各種形式有效增強了公眾海洋國土意識，牢固樹立保護海洋、科學規(guī)劃、合理利用、依法管理海洋資源的理念。2011年2月，國家海洋局確定在大連市舉辦“2011世界海洋日暨全國海洋宣傳日”相關(guān)活動，大連市海洋與漁業(yè)局積極準備、認真籌劃、精心安排，制作了以“辛亥百年，海洋振興”為主題的大型海洋國土宣傳電視片，編排了以海洋文化為主題的大型文藝晚會，有效擴大了關(guān)愛海洋的宣傳面，引起了很好的社會反響；6月8日當天，全國人大副委員長周鐵農(nóng)、國家海洋局局長劉賜貴到會致辭，市委、市政府主要領(lǐng)導出席會議和晚會，祝賀這一大型活動取得圓滿成功。此次活動得到了國家海洋局的高度肯定，營造了良好的珍愛海洋、保護海洋的社會輿論氛圍。

三是進一步有針對性地開展法律法規(guī)宣傳培訓。重點對各區(qū)、市、縣主管海洋管理領(lǐng)導、海洋行政管理和執(zhí)法人員、沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村干部、廣大用海業(yè)戶進行宣傳培訓，通過市、縣聯(lián)動，有計劃、有針對性地進行拉網(wǎng)式宣傳培訓，不留死角，形成了管海者懂法、用海者學法、全社會知法的良好局面，建立了海域?qū)賴宜?、用海需依法取得的觀念，努力營造了“依法科學管海、依法有償用海”的社會氛圍。

海洋管理法律體系建設(shè)進一步加強

海洋已經(jīng)成為實施建設(shè)美麗富庶文明大連、全域城市化戰(zhàn)略和實現(xiàn)率先振興東北老工業(yè)基地的重要依托，海洋經(jīng)濟已成為大連市經(jīng)濟新的增長點。

為全面貫徹落實《中華人民共和國海域使用管理法》，結(jié)合國家、省相關(guān)規(guī)定，不斷建立和健全大連市海域有償使用制度和海域權(quán)屬管理制度相關(guān)配套政策。

一是大連市制定和出臺了《大連市海域使用管理條例》，并于2007年8月1日正式頒布實施，對解決市民和游客親海、理順承包合同等實際問題和規(guī)范海域使用管理秩序產(chǎn)生很好效果。二是2007年大連市海洋與漁業(yè)局、市財政局和中國人民銀行大連市支行聯(lián)合出臺了《大連市貫徹〈財政部 國家海洋局關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知〉的實施意見》，該意見出臺后，進一步明確和細化了大連市海域使用金征收標準，對進一步加強和規(guī)范海域使用金征收管理起到了積極作用。三是2007年大連市政府下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整南部海域養(yǎng)殖用海海域使用金標準的通知》，用經(jīng)濟杠桿的手段促進南部海域功能的調(diào)整，取得了明顯成效。四是規(guī)范養(yǎng)殖用海海域使用金減免行為，切實減輕漁民生產(chǎn)生活負擔。2009年10月，市財政局和市海洋與漁業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于養(yǎng)殖用海海域使用金減免管理有關(guān)事項的通知》，對養(yǎng)殖漁民進行了界定，解決了養(yǎng)殖漁民用海海域使用金減免可操作性問題。五是進一步規(guī)范審批程序。2009年，按照《國家海洋局關(guān)于進一步規(guī)范海域使用項目審批工作的意見》，大連市海洋與漁業(yè)局成立了海域使用項目審核委員會，同時還印發(fā)《大連市海域使用申請審批程序補充規(guī)定》，縮短了審批時限，提高了辦事效率。六是2011年3月大連市海洋與漁業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于進一步加強對圍堰養(yǎng)殖用海審批管理的通知》, 4月下發(fā)了《關(guān)于對圍填海項目進行自查的緊急通知》, 嚴格控制圍填?；顒樱袑嵄Ｗo岸線資源；5月下發(fā)了《關(guān)于加強圍填海計劃指標管理有關(guān)事宜的通知》，保證重點建設(shè)項目用海指標的需求。七是各縣市區(qū)結(jié)合實際，相繼出臺了一系列相關(guān)配套政策。

海域管理“三項制度”得到全面貫徹落實

組織編制實施《大連市海洋功能區(qū)劃》。為解決海洋產(chǎn)業(yè)間用海矛盾突出的問題，實現(xiàn)規(guī)范有序的海洋開發(fā)利用秩序，開展編制《大連市海洋功能區(qū)劃》。按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，確定海域功能，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海。海洋功能區(qū)劃大連管轄海域共劃分了562個功能區(qū)，其中港口航運區(qū)159個、漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護區(qū)180個、工程用海區(qū)58個、旅游區(qū)51個，在合理布局各海洋產(chǎn)業(yè)的同時，重點保證東北亞重要國際航運中心和“兩區(qū)一帶”建設(shè)用海需要，并為旅游產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)等用海留出足夠發(fā)展空間。2006年4月，《大連市海洋功能區(qū)劃》獲得遼寧省政府批準實施，這為依法管海、科學用海提供了重要依據(jù)。一是嚴格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃制度，用海項目審批必須符合海洋功能區(qū)劃，對不符合海洋功能區(qū)劃的用海項目一律不予審批；二是對歷史上已形成的、不符合海洋功能區(qū)劃的用海項目，限期進行海域功能調(diào)整。自2006年以來，大連市政府依據(jù)遼寧省政府批準的《大連市海洋功能區(qū)劃》，連續(xù)四年組織開展了南部海域一、二、三、四期養(yǎng)殖物清理整治工作，海洋功能區(qū)劃的法律地位和作用發(fā)揮得尤為突出。在開展大連市南部海域養(yǎng)殖物清理整治中，市、區(qū)兩級財政先后投入資金近13億元，清理養(yǎng)殖面積約16萬畝，有效化解組織編制實施重點區(qū)域用海規(guī)劃。為貫徹落實國家海洋局《關(guān)于加強區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》，大連市開展了7個區(qū)、市、縣13個重點區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制實施工作。劃》。為進一步深化海洋功能區(qū)劃制度，2008年6月，大連市率先啟動并利用兩年時間完成了《遼寧沿海經(jīng)濟帶大連區(qū)域用海規(guī)劃（2008～2020年）》編報工作，為沿海經(jīng)濟帶建設(shè)提供科學用海依據(jù)。按照國家海洋局關(guān)于“科學、集約、節(jié)約用海”的要求，大連市海洋與漁業(yè)局本著“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的原則，重點在優(yōu)化海域使用結(jié)構(gòu)、保障城市發(fā)展用海需求、保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、增強海洋公益服務(wù)等方面做出了科學謀劃，創(chuàng)新地提出了自然海岸線、海岸建筑后退線、填海造地線、圍海工程線“四線”控制措施，首次確定了大連市海洋開發(fā)和環(huán)境保護的“生命線”。2010年2月，《遼寧沿海經(jīng)濟帶大連區(qū)域用海規(guī)劃（2008-2020年）》經(jīng)市政府十四屆二十八次常務(wù)會議審議并通過,經(jīng)修改完善后，2011年9月由市政府辦公廳下發(fā)，區(qū)市縣政府和各有關(guān)單位貫徹落實。

組織編制實施重點區(qū)域用海規(guī)劃。為貫徹落實國家海洋局《關(guān)于加強區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》，大連市開展了7個區(qū)、市、縣13個重點區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制實施工作。其中：長興島一期、花園口經(jīng)濟區(qū)城市建設(shè)區(qū)域用海規(guī)劃（一期）經(jīng)國家海洋局批準實施；新機場臨空產(chǎn)業(yè)園、長興島二期區(qū)域用海規(guī)劃通過國家海洋局組織的專家評審；大連國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)、莊河臨港工業(yè)園區(qū)、金州七頂山、普蘭店灣新區(qū)4個區(qū)域用海規(guī)劃已上報待批；正在指導縣區(qū)和相關(guān)單位組織編報金州新區(qū)登沙河和杏樹、金渤海岸、瓦房店太平灣臨港工業(yè)園區(qū)、栗子房和海洋紅港、新機場沿岸商務(wù)區(qū)5個區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃，待編制完成后報批。

全面貫徹落實海域權(quán)屬管理制度和海域有償使用制度，不斷取得新突破，成效顯著。重點加強了圍填海和養(yǎng)殖用海管理，嚴把海域使用確權(quán)發(fā)證關(guān)和海域使用金征收關(guān)。按照國家海洋局關(guān)于做好用海項目審查報批的要求，成立了海域使用項目審核委員會，進一步嚴格規(guī)范審批程序，在用海項目審批中嚴格履行論證、公示、聽證、公告等程序。通過市縣兩級聯(lián)動，在全力對涉海企業(yè)做好服務(wù)的同時，依法做好海域使用金征繳工作，確保海域使用金應(yīng)收盡收。從《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施到2011年9月底，全市共批準用海項目1萬多宗，確權(quán)面積40多萬公頃，征收海域使用金40多億元。

開辟綠色審批通道，全力為建設(shè)用海項目做好服務(wù)保障

2009年7 月，《遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》經(jīng)國務(wù)院批準為國家戰(zhàn)略后，大連作為遼寧沿海經(jīng)濟帶的核心和龍頭，正在全力推進全域城市化進程，一大批重點涉海建設(shè)項目相繼落地。為確保這些重點項目早日投產(chǎn)實施，大連市海洋與漁業(yè)局提前介入，從預審階段進行指導服務(wù)，從論證、報批階段進行引導服務(wù)，從用海過程中進行動態(tài)監(jiān)測監(jiān)督服務(wù)，從驗收階段進行面積最終核實和檔案入庫服務(wù)，全程跟蹤，提高審批效全面貫徹落實海域權(quán)屬管理制度和海域有償使用制度，不斷取得新突破，成效顯著。重點加強了圍填海和養(yǎng)殖用海管理，嚴把海域使用確權(quán)發(fā)證關(guān)和海域使用金征收關(guān)。

大連市縣際間海域行政區(qū)域界線勘定工作圓滿完成

按照國家和省廳關(guān)于2007年5月31日前完成縣際間海域勘界工作的要求，2007年5月28日大連市政府舉行大連市縣（區(qū)市）際間海域行政區(qū)域界線協(xié)議書簽字儀式，劉俊文副市長代表市政府與縣市區(qū)政府代表在海域行政區(qū)域界線協(xié)議書上簽字，標志著大連市圓滿完成縣際間海域行政區(qū)域界線勘定工作。2007年大連市海洋與漁業(yè)局協(xié)助省廳開展了大連海岸線的修測，并得到省政府批準實施，進一步明確了海洋行政主管部門管理海域范圍，明確了與土地管理部門之間職能關(guān)系，加大了海洋管理力度。

海域使用監(jiān)管中心業(yè)務(wù)化運行水平不斷提升

按照《國家海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)總體實施方案》要求，大連市海洋與漁業(yè)局著力加強海域使用監(jiān)管中心系統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè), 先后成立了信息化建設(shè)工作領(lǐng)導小組及系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運行工作領(lǐng)導小組,為業(yè)務(wù)化運行工作的整體推進提供了強有力的組織保障。

一是完成動態(tài)監(jiān)管中心升級改造工作。2009年大連市海洋與漁業(yè)局投入經(jīng)費近100萬元，對中心實施升級改造。為了充分發(fā)揮海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)的作用，更好地服務(wù)于海洋綜合管理，大連市海洋與漁業(yè)局在原有機關(guān)網(wǎng)絡(luò)布線系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進行改造和升級,進行資源整合，大大提高了局機關(guān)網(wǎng)絡(luò)承載能力，為做好系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運行提供了良好的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通渠道。通過硬件設(shè)施的升級和改造，進一步加強了大連市海域使用動態(tài)監(jiān)管工作力度，有效提升了系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運行水平，為相關(guān)業(yè)務(wù)的開展提供了必要的技術(shù)支撐和決策服務(wù)。

二是積極開展海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)整理入庫工作。海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)整理入庫是大連市海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運行工作的重點，截至2011年8月，全市共采集權(quán)屬萬余宗，累計獲取照片、掃描及復印件約10萬張，并先后開展了兩輪數(shù)據(jù)核驗和補全工作。

三是按計劃開展海域使用項目核查工作。近兩年來，大連市海洋與漁業(yè)局充分發(fā)揮海域動態(tài)監(jiān)管中心自身的技術(shù)優(yōu)勢，積極開展海域使用圍填海項目核查工作，累計開展監(jiān)測220余次，基本覆蓋了2005年以來審批建設(shè)的圍填海項目。2011年，中心按照遼寧省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于年度重點項目核查工作的要求，在完成大連東港商務(wù)區(qū)游艇港填海項目等9個重點項目核查工作的基礎(chǔ)上，又對全市33個預審、在建和完工項目實施了現(xiàn)場測量。通過監(jiān)測工作的有效開展，不僅全面掌握了大連市目前填海項目的建設(shè)情況，同時也為用海項目的審批提供了可靠依據(jù)，有力地支持了海域使用管理工作。

四是積極開展海域使用遠程動態(tài)監(jiān)控站位建設(shè)工作。為加強對重點海域用海項目的監(jiān)管力度，先后在小平島、星海灣、長興島及金渤海岸開展遠程動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測站位建設(shè)。為了有效解決站位選址問題，按照“既要滿足項目監(jiān)測要求，又要方便日常管理”的工作原則，采取“與聯(lián)通通信基站相結(jié)合，與現(xiàn)場固有建筑相結(jié)合”的方式，對站址進行反復論證和篩選。目前在相關(guān)部門和技術(shù)單位的大力支持下，已完成四處站位基礎(chǔ)平臺搭建工作，監(jiān)測視頻通過專網(wǎng)已傳輸至大連市海洋與漁業(yè)局海域動態(tài)監(jiān)管中心及大連市海監(jiān)支隊。

五是開展縣級節(jié)點網(wǎng)絡(luò)布設(shè)工作。為了提高海域動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，大連市海洋與漁業(yè)局先后在市海監(jiān)支隊，長?？h、莊河市、長興島海洋行政主管部門布設(shè)了四條系統(tǒng)訪問數(shù)據(jù)專線，并委托國家海域動態(tài)監(jiān)管中心對縣級節(jié)點技術(shù)人員進行了專門培訓。通過開展縣級節(jié)點建設(shè)工作，不僅滿足了重點縣區(qū)系統(tǒng)訪問的工作需要，同時也緩解了市局對系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入與維護的工作壓力。

在建立大連東北亞國際航運中心、實施“以港興市”戰(zhàn)略的過程中，《中華人民共和國海域使用管理法》為海洋執(zhí)法監(jiān)察工作提供了堅實有力的法律保障，海洋執(zhí)法地位也逐步提升。

突出重點，做好對岸線的保護、修復方案

按照國家海洋局和遼寧省海洋與漁業(yè)廳開展海域海島海岸帶整治修復的要求，為加大大連市海域海島海岸帶整治修復力度，2011年3月，大連市海洋與漁業(yè)局向省廳上報了“十二五”期間大連市海域海島海岸帶整治修復保護規(guī)劃的建議。根據(jù)這一建議，大連市海洋與漁業(yè)局積極組織、精心落實，4月份組織編制長?？h海洋島整治修復與保護項目、大連金石灘及附近海域海灘養(yǎng)護和景觀修復工程、莊河灣河口海域整治修復項目、普灣新區(qū)岸線整治及清淤續(xù)建項目（備選）實施方案及申報書，上報國家海洋局。2010年、2011年國家海洋局共批復普灣新區(qū)岸線整治、虎灘灣岸線整治、莊河蛤蜊島堤壩整治、金州新區(qū)“7.16”污染岸線整治、長?？h海洋島岸線整治5個修復項目，這些整治項目的落實將會進一步加強大連市海域海島海岸帶的保護和可持續(xù)開發(fā)利用。

海洋行政執(zhí)法成效顯著

一是海洋執(zhí)法監(jiān)察力度不斷加大。通過采取岸線巡查與海上巡航、常規(guī)檢查和專項檢查相結(jié)合的方式，及時發(fā)現(xiàn)和制止違法用海活動，重點查處改變海域?qū)傩缘膰詈Ｐ袨?，先后組織開展“大連市海域使用專項執(zhí)法行動”20余次，配合國家和省海監(jiān)總隊從2003年開始連續(xù)開展“海盾”專項執(zhí)法行動。對海域使用情況實施全方位監(jiān)督檢查，對已審批項目實施“事前、事中、事后”全過程監(jiān)管，實現(xiàn)對管轄海域用海情況的動態(tài)監(jiān)管?！吨腥A人民共和國海域使用管理法》實施以來，共實施執(zhí)法監(jiān)察22000次，檢查項目6600余個，查處各類違法案件167起，收繳罰款2.08億元。截至目前，所有立案查處的案件，沒有發(fā)生一起行政復議和訴訟。

二是海洋執(zhí)法地位日益彰顯。《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布和實施，使海洋執(zhí)法監(jiān)察工作“有法可依”。經(jīng)過多年的不懈努力，海洋執(zhí)法監(jiān)察工作得到了大連市委、市政府的充分肯定，海監(jiān)隊伍也得到了社會和群眾的廣泛認可。在建立大連東北亞國際航運中心、實施“以港興市”戰(zhàn)略的過程中，《中華人民共和國海域使用管理法》為海洋執(zhí)法監(jiān)察工作提供了堅實有力的法律保障，海洋執(zhí)法地位也逐步提升。

三是海域使用秩序逐步規(guī)范。《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來，大連市加強執(zhí)法檢查，增加檢查頻率，用海項目檢查覆蓋率達到100%。著眼市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動監(jiān)察體系建設(shè)，強化層級執(zhí)法檢查的協(xié)調(diào)配合，上下聯(lián)動，強化層級執(zhí)法聯(lián)動機制、強化依法行政服務(wù)意識、強化海域使用監(jiān)督管理，把防范關(guān)口前移，有效降低了案件發(fā)生率。堅持抓大促小，突出重點海洋工程建設(shè)項目監(jiān)管。同時為了增強執(zhí)法檢查工作效果，運用《海洋執(zhí)法監(jiān)察信息通報制度》，加強信息溝通，形成合力，共同做好海洋行政執(zhí)法監(jiān)察工作。廣大用海單位和業(yè)戶依法用海的意識明顯增強。進一步規(guī)范了海域使用秩序。

海洋管理工作既長期艱巨，又富有開創(chuàng)性和挑戰(zhàn)性。今后一個時期大連市海洋管理工作要緊緊圍繞“建設(shè)美麗富庶文明大連”的重大戰(zhàn)略目標，正確處理改革、穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)系，正確處理推進全域城市化與保護生態(tài)和美化環(huán)境的關(guān)系，堅持科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、綜合管理，進一步貫徹落實《中華人民共和國海域使用管理法》，加大海域管理“三項制度”的實施力度，強化海洋環(huán)境保護和海洋執(zhí)法監(jiān)察工作，形成依法管海、依法護海、依法用海的新局面。