⊙ 李道榮

防止和減輕低保負(fù)效應(yīng)的思考
——以江西省蓮花縣為例

⊙ 李道榮

最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“低保”）是保障人民群眾基本生活的民生工程，是為城鄉(xiāng)貧困居（村）民構(gòu)筑的最后一道安全網(wǎng)。這項(xiàng)制度實(shí)施以來，城鄉(xiāng)低保對(duì)象享受到了諸多實(shí)實(shí)在在的民生優(yōu)惠政策。

江西省蓮花縣位于贛西邊陲，是一個(gè)山區(qū)農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)縣和國定貧困縣。近期，筆者對(duì)蓮花縣的城鄉(xiāng)低保情況作了一些調(diào)查，有關(guān)情況綜合如下：

蓮花縣城市低保由2001年前的1000余人、保障標(biāo)準(zhǔn)104元、月人均補(bǔ)差32元、發(fā)放資金10.1萬元，增加到2010年的1739戶3704人、保障標(biāo)準(zhǔn)260元（其中“三無”對(duì)象300元）、月人均補(bǔ)差180元、發(fā)放資金775萬元；十年來，該縣城市低保保障人數(shù)、保障標(biāo)準(zhǔn)、月補(bǔ)差水平、發(fā)放金額等年均分別增長27%、15%、46.2%、76.5%。

蓮花縣農(nóng)村低保從2006年開始實(shí)行。農(nóng)村低保由2006年的2068戶5945人、保障標(biāo)準(zhǔn)70元、月人均補(bǔ)差25元、發(fā)放資金180萬元，增加到2010年的3683戶9849人，保障標(biāo)準(zhǔn)110元、月人均補(bǔ)差75元，發(fā)放資金887萬元；五年來，該縣農(nóng)村低保保障人數(shù)、保障標(biāo)準(zhǔn)、月補(bǔ)差水平、發(fā)放金額等年均分別增長13.1%、40%、11.4%、78.6%。

蓮花縣城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金由2006年的57萬元增加到2010年的439萬元，年均增長134%。大病醫(yī)療救助是在新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷的基礎(chǔ)上實(shí)行的二次救助，該救助是從有病種限制到無病種限制，起付線從300元降至零起付，救助限額從1萬元封頂提高到3萬元（該縣的干部職工醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷的最高限額也只有3萬元），甚至更高，醫(yī)療費(fèi)用在1000元以下的全額報(bào)銷。低保對(duì)象免費(fèi)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，常補(bǔ)對(duì)象每人每年還發(fā)給200元的門診醫(yī)療救助費(fèi)。醫(yī)療救助由以前的單一大病住院救助拓展到門診救助、參合救助、臨時(shí)救助、慈善救助、關(guān)懷救助等多種救助。

為解決城鄉(xiāng)貧困群體的住房、醫(yī)療、子女就學(xué)、生活等方面的實(shí)際困難，建設(shè)、房管、衛(wèi)生、教育、工商等部門分別制定了相應(yīng)的優(yōu)惠政策。可謂是救助門類齊全，范圍廣泛，形式多樣。

由于每項(xiàng)優(yōu)惠政策都以“低保證”為前提，“低保證”變成了獲得各種實(shí)惠的“通行證”。低保對(duì)象憑借“低保證”享有很多優(yōu)惠政策，得到很多實(shí)惠。由于“低保證”的含金量越來越大，低保對(duì)象得到的實(shí)惠越來越多，給城鄉(xiāng)低保工作帶來了一定的負(fù)面效應(yīng)：

一是部分低收入的“邊緣戶”想方設(shè)法進(jìn)低保。低保本是政府對(duì)貧困家庭實(shí)行的一種社會(huì)救助制度，但隨著社會(huì)救助體系的日臻完善，救助范圍的不斷擴(kuò)大，救助標(biāo)準(zhǔn)的逐年提高，救助金額的大幅增加，低保配套優(yōu)惠政策的逐漸增多，一些低收入的“邊緣戶”想方設(shè)法，盡力想“擠”進(jìn)低保范圍。

二是一些不再符合低保條件的低保對(duì)象千方百計(jì)不退出低保。有些低保對(duì)象為保住“低保”，有的轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，有的隱瞞子女就業(yè)等情況。個(gè)別低保戶盡管有勞動(dòng)能力，卻不積極主動(dòng)找工作，使部分低保金成了個(gè)別人的“養(yǎng)懶金”，無形中也挫傷了想就業(yè)想通過自身努力脫貧致富人的積極性。

由于“低保證”的優(yōu)惠政策越來越多，造成“入口擁堵出口冷清”，給鄉(xiāng)村、社區(qū)居委會(huì)低保工作者帶來了新的困難，加劇了基層矛盾。特別是廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房，價(jià)值高達(dá)10多萬元，低保戶得到廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房后，實(shí)際生活水平大大高于低保保障線上的“邊緣戶”。這也引起了低?！斑吘墤簟焙筒糠謫温毠ぜ彝バ睦聿黄胶?，給基層低保工作帶來極大的困擾。

據(jù)此，為防止和減少城鄉(xiāng)低保所帶來的負(fù)面效應(yīng)，筆者建議：

一要大力宣傳低保政策，不留“空白點(diǎn)”。充分利用各種媒體多層次、全方位廣泛宣傳申請(qǐng)城鄉(xiāng)低保具備的條件、申請(qǐng)審批程序、評(píng)議機(jī)構(gòu)、家庭收入計(jì)算辦法、低保分類依據(jù)、分類施保標(biāo)準(zhǔn)、低保資金發(fā)放程序和低保動(dòng)態(tài)管理等相關(guān)政策，宣傳低保對(duì)象自謀職業(yè)勞動(dòng)致富后退出低保的先進(jìn)典型，使政策宣傳不留“遺忘的角落”和“真空地帶”。通過正確的輿論宣傳，使貧困戶對(duì)低保性質(zhì)有一個(gè)正確認(rèn)識(shí)，讓更多的城鄉(xiāng)居民了解和掌握低保政策，使低保工作得到群眾的理解和支持。

二要實(shí)行民主評(píng)議群眾聽證，嚴(yán)把“入口關(guān)”。一是建立由村（居）“兩委”成員和公道正派的村（居）五老[老黨員、老村（居）干部、老戰(zhàn)士、老教師、老勞模]、村（居）民代表30～40人組成的村（居）級(jí)民主評(píng)貧團(tuán)。逐級(jí)審核，逐級(jí)上報(bào)審批，最大限度地保證低保工作的公開、公平、公正。二是進(jìn)一步健全和完善城鄉(xiāng)低保公示制度，增加透明度，實(shí)行“陽光低保”。要在村和社區(qū)顯要位置設(shè)立低保政策和低保對(duì)象公示欄，讓群眾知曉，讓公眾評(píng)議，真正讓重點(diǎn)貧困人群享受城鄉(xiāng)低保政策的雨露陽光。

三要強(qiáng)化核查清理，暢通“流出口”。對(duì)城鄉(xiāng)低保戶按常補(bǔ)對(duì)象一年一次、非常補(bǔ)對(duì)象半年一次的要求，采取“聽、看、問、算”的方式認(rèn)真進(jìn)行核查清理，動(dòng)態(tài)管理。具體做法是：在入戶調(diào)查時(shí)，做到與每一名低保對(duì)象見面，聽，聽低保對(duì)象介紹家庭人口變化、經(jīng)濟(jì)收入情況，聽村民的評(píng)價(jià)和反映；看，看其居住條件、家庭財(cái)產(chǎn)等相關(guān)家庭情況；問，問低保對(duì)象本人、問周邊鄰居了解其家庭收入狀況；算，按照低保家庭收入計(jì)算辦法，測(cè)算其家庭總收入和實(shí)際消費(fèi)。切實(shí)摸清低保對(duì)象的家庭情況，并根據(jù)低保對(duì)象家庭人口增減、收入變化及時(shí)調(diào)整享受人數(shù)和低保金，對(duì)超過保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭及時(shí)、堅(jiān)決停保，生活水平提高了的家庭要降低標(biāo)準(zhǔn)。要針對(duì)城鄉(xiāng)低保的不同特點(diǎn)，突出核查重點(diǎn)。城市低保要重點(diǎn)核查四類家庭：（1）年屆“5060”可能已享受社保的退休人員家庭；（2）有子女大學(xué)畢業(yè)已就業(yè)或有子女已成年外出打工的家庭；（3）有房產(chǎn)出租或可能入股經(jīng)營投資項(xiàng)目的家庭。農(nóng)村低保也要重點(diǎn)核查四類家庭：（1）將家庭部分成員納入低保的“分戶?！奔彝?；（2）近兩年內(nèi)有購房、建房并進(jìn)行高檔裝修的家庭；（3）有購買汽車、摩托車、空調(diào)、冰箱等作為生活消費(fèi)品使用的家庭；（4）有子女大學(xué)畢業(yè)已就業(yè)或有子女已成年外出打工的家庭。對(duì)不如實(shí)申報(bào)家庭收入，騙取低保金以及提供虛假證明的單位和責(zé)任人，依據(jù)有關(guān)法規(guī)嚴(yán)厲處罰，以維護(hù)低保政策的嚴(yán)肅性，使政府有限的資金切實(shí)用在需要救助的人群身上。

四要鼓勵(lì)就業(yè)漸退，緩解低?！耙蕾嚢Y”。一是鼓勵(lì)再就業(yè)，增強(qiáng)低保戶的“造血功能”。常年免費(fèi)開展低保對(duì)象再就業(yè)培訓(xùn)，積極扶持有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象尋求就業(yè)渠道或脫貧項(xiàng)目。對(duì)申請(qǐng)從事個(gè)體經(jīng)營的，優(yōu)先辦理營業(yè)執(zhí)照，并可享受財(cái)政貼息的小額信用貸款政策等。對(duì)有困難的、有勞動(dòng)能力的家庭優(yōu)先推薦他們進(jìn)入公益性崗位，幫助“零就業(yè)家庭”成員至少一人實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)，讓失業(yè)人員找到滿意的工作，實(shí)現(xiàn)救助工作從“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，讓低保家庭早日脫貧，退出低保行列。二是與低保戶簽訂《脫保協(xié)議》或《誠信承諾書》。從制度上使低保對(duì)象消除依賴思想，堅(jiān)持自力更生，早日脫貧致富。三是建立低保漸退機(jī)制。對(duì)有勞動(dòng)能力的人，按就業(yè)年齡段（20～45周歲）制定享受低保后逐步遞減制度，從而明確進(jìn)低保是為了最終能夠走出低保，這樣也可以體現(xiàn)低保制度的合理性和公正性。

五要擴(kuò)大受惠范圍，降低低保證的“含金量”。一是優(yōu)惠“門票”不只對(duì)“低保證”開放。如果各種民生優(yōu)惠政策全憑“低保證”享受，而經(jīng)濟(jì)收入徘徊在低保線附近的低保邊緣家庭，因無“低保證”卻無緣享受各種民生政策的傾斜和優(yōu)惠，會(huì)造成新的不公平。在實(shí)際操作中，可對(duì)低收入人群進(jìn)行適當(dāng)細(xì)分。家庭人均月收入低于、等于本地城市或農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以下的居（村）民可以申請(qǐng)低保，享受其優(yōu)惠政策。家庭人均月收入高于本地的城市或農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一定數(shù)額（比如50元以內(nèi)）的低保“邊緣戶”可以申請(qǐng)臨時(shí)性補(bǔ)助或其他方面的救助，享受部分優(yōu)惠政策，或?qū)嵭袃?yōu)惠政策階梯式遞減的辦法，不再將醫(yī)療、住房、子女教育等各種民生優(yōu)惠政策只與低保政策簡(jiǎn)單捆綁，讓更多低保邊緣人口也享受到社會(huì)福利。二是合理確定低保保障標(biāo)準(zhǔn)。物價(jià)、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、民政等部門要根據(jù)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民實(shí)際收入或生活水平來合理確定城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)，不宜定得太高，尤其是職工工資收入偏低、農(nóng)民年人均純收入較少的貧困縣和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，調(diào)整不要太頻繁。

六要建立科學(xué)高效的城鄉(xiāng)居（村）民家庭收入審核信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)資源共享。城鄉(xiāng)低保是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各有關(guān)部門齊心協(xié)力支持配合。尤其是對(duì)居（村）民家庭收入、家庭財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定一直困擾著低保工作人員。公安、勞動(dòng)保障、建設(shè)、金融、工商、稅務(wù)、住房公積金等管理部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》要求，積極配合提供數(shù)據(jù)，方便信息比對(duì)和核查,大力支持城鄉(xiāng)居（村）民家庭收入審核信息系統(tǒng)的建立，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)動(dòng)資源共享。與此同時(shí)，勞動(dòng)保障、教育、衛(wèi)生、國土等部門要充分履行各自職責(zé)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，做好與城鄉(xiāng)低保制度的銜接；財(cái)政部門要按照公共財(cái)政的要求，不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，為城鄉(xiāng)低保工作提供資金保障；監(jiān)察、審計(jì)等部門要充分運(yùn)用行政手段，加強(qiáng)對(duì)低保資金的監(jiān)督。

(作者單位：江西省蓮花縣民政局)