⊙ 李 兵

國(guó)外社會(huì)服務(wù)發(fā)展歷程及其啟示

⊙ 李 兵

對(duì)我國(guó)學(xué)術(shù)研究來(lái)說(shuō)，社會(huì)服務(wù)似乎還是一個(gè)陌生的概念，這與發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)實(shí)踐形成了較大差距。在西歐、北歐和北美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，經(jīng)過(guò)100多年、尤其是二戰(zhàn)以后的研究和實(shí)踐，政府和社會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)基本清楚，政府的社會(huì)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和政策法規(guī)已經(jīng)基本完善，社會(huì)服務(wù)為化解社會(huì)矛盾、保持國(guó)家穩(wěn)定、維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展起到了重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)發(fā)展到一個(gè)新階段，社會(huì)服務(wù)越來(lái)越受到黨和政府的重視，成為政府為社會(huì)主體活力持續(xù)釋放提供的一種制度安排。為深化對(duì)社會(huì)服務(wù)概念的認(rèn)識(shí)，本期特刊發(fā)中共北京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副教授李兵博士撰寫(xiě)的 “國(guó)外社會(huì)服務(wù)發(fā)展歷程及其啟示”一文，希望能對(duì)社會(huì)服務(wù)的研究有所啟發(fā)。

——編者

一、社會(huì)服務(wù)的定義

（一）社會(huì)服務(wù)定義的幾種解說(shuō)

從學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)和國(guó)際組織的政策文件中我們找到了四種社會(huì)服務(wù)定義：

1.社會(huì)服務(wù)也稱福利服務(wù)或社會(huì)工作，具體指以援助社會(huì)處境不利、遭受痛苦、脆弱的人或群體為目的的任何大量的公共或私人提供的服務(wù)。20世紀(jì)，隨著社會(huì)責(zé)任思想的提出和傳播，社會(huì)服務(wù)開(kāi)始盛行（Pinker，2010）。

2.英國(guó)社會(huì)科學(xué)家（Titmuss，1963）將社會(huì)服務(wù)定義為：“通過(guò)將創(chuàng)造國(guó)民收入的一部分人的收入分配給值得同情和救濟(jì)的另一部分人，而進(jìn)行的對(duì)普遍的福利有貢獻(xiàn)的一系列集體的干預(yù)行動(dòng)?！?/p>

3.國(guó)際勞工組織將社會(huì)服務(wù)定義為針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問(wèn)題所進(jìn)行的干預(yù)。脆弱群體包括因暴力、貧困、家庭瓦解、身體和精神殘疾、年老而受到影響的人。服務(wù)項(xiàng)目包括康復(fù)、家庭幫助服務(wù)、收養(yǎng)服務(wù)、照料服務(wù)，以及由社會(huì)工作者或相關(guān)職業(yè)提供的其他支持服務(wù)（Fultz and Tracy，2004）。

4.世界衛(wèi)生組織的定義：針對(duì)那些由于年齡、貧困、失業(yè)、健康狀況惡化和殘疾等，在購(gòu)物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，所提供的社會(huì)支持性的服務(wù)和項(xiàng)目。

從官方和學(xué)者的定義來(lái)看，盡管角度有些不同，但內(nèi)涵大體相同，社會(huì)服務(wù)的對(duì)象主要是指社會(huì)處境不利的人群，目的是提高這些人的生存狀況，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合，維護(hù)社會(huì)公正。社會(huì)服務(wù)具有社會(huì)福利的性質(zhì)。服務(wù)的手段是提供支持性的服務(wù)和項(xiàng)目。

（二）社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容

1. 日本學(xué)者（Sugimoto，2008）從廣義和狹義兩個(gè)方面來(lái)概括社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容。廣義的社會(huì)服務(wù)除了包括收入保障、醫(yī)療和健康保障、社會(huì)福利三項(xiàng)措施外，還包括就業(yè)保障、教育保障、法律援助和住房保障等。狹義的社會(huì)服務(wù)只包括收入保障、醫(yī)療和健康保障、社會(huì)福利三項(xiàng)措施。

2. 美國(guó)學(xué)者（Baugh，1983）列舉出美國(guó)社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域：國(guó)民保險(xiǎn)、補(bǔ)助金、兒童救濟(jì)金、家庭收入補(bǔ)助、裁員費(fèi)支付、國(guó)民健康服務(wù)、地方福利服務(wù)（個(gè)人社會(huì)服務(wù)）、兒童服務(wù)、教育服務(wù)、青年服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、住房、緩刑期服務(wù)和病后護(hù)理服務(wù)等。

（三）社會(huì)服務(wù)的功能

社會(huì)服務(wù)通?？梢员豢醋鳛樯鐣?huì)福利機(jī)構(gòu)實(shí)施的那些活動(dòng)，通常由政府部門(mén)提供，偶爾也有由非社會(huì)福利機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)服務(wù)，如社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人提供的社會(huì)服務(wù)。社會(huì)服務(wù)不是要取代或矯正家庭服務(wù)，而是對(duì)新的社會(huì)形勢(shì)做出的新的反應(yīng)。社會(huì)服務(wù)承擔(dān)的功能可以被概括為（Kahn，1979）：

1.社會(huì)服務(wù)強(qiáng)化和修復(fù)家庭和個(gè)人正在承擔(dān)的功能和角色。

2.社會(huì)服務(wù)提供新的機(jī)構(gòu)渠道和形式來(lái)承擔(dān)家庭、親屬網(wǎng)絡(luò)和鄰里不再履行的社會(huì)化、援助、角色確定等功能。

二、個(gè)人社會(huì)服務(wù)

（一）歐盟的定義

歐盟在更廣闊的社會(huì)福利領(lǐng)域內(nèi)，使用“個(gè)人的社會(huì)服務(wù)”（personal social services，簡(jiǎn)稱PSS）這一概念將社會(huì)服務(wù)與其他的服務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)（Munday，2007）。

Munday認(rèn)為，與標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)相比，個(gè)人社會(huì)服務(wù)通常被提供給處于具體境況和有具體需求的個(gè)人。典型的PSS對(duì)象是老年人，兒童及其家庭，殘疾人，照料者。有其他各種各樣需求和問(wèn)題的人也使用PSS，如吸毒者。提供服務(wù)的場(chǎng)所有個(gè)人的家庭、日間照料中心、住所和機(jī)構(gòu)等。提供服務(wù)的人員包括社會(huì)工作者、社會(huì)救助者、照料管理者、家庭幫扶者、治療專家、幼兒園老師等。提供PSS的組織可以是國(guó)家、非營(yíng)利的非政府組織、工商企業(yè)。最近幾年，由第三部門(mén)公民社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)的情況越來(lái)越突出。

目前，歐盟和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家、斯里蘭卡等發(fā)展中國(guó)家在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策法規(guī)中使用的社會(huì)服務(wù)等同于“個(gè)人社會(huì)服務(wù)”概念。

（二）美國(guó)的定義

在美國(guó)，個(gè)人社會(huì)服務(wù)被稱為第六個(gè)人類服務(wù)系統(tǒng)，其他五個(gè)人類服務(wù)系統(tǒng)分別是教育、收入轉(zhuǎn)移支付、衛(wèi)生、住房和就業(yè)培訓(xùn)。個(gè)人社會(huì)服務(wù)的任務(wù)主要有8項(xiàng)（Kahn&Kamerman，1980)：一是促進(jìn)個(gè)人的社會(huì)化和發(fā)展；二是傳播社會(huì)服務(wù)信息，方便人們獲得社會(huì)服務(wù)；三是確保脆弱老年人、殘疾人等獲得基本社會(huì)照料和援助；四是當(dāng)家長(zhǎng)不能承擔(dān)他們的角色時(shí)，為兒童安排替代的家庭或住所照料，或創(chuàng)造新的持久的家庭關(guān)系；五是為面臨問(wèn)題、危機(jī)和疾病的個(gè)人和家庭提供幫助、咨詢和指導(dǎo)，以重建他們的能力，并使他們能夠克服困難；六是支持互助、自助和預(yù)防活動(dòng)；克服社區(qū)生活中的問(wèn)題；倡導(dǎo)政策和項(xiàng)目的更新，以及服務(wù)計(jì)劃；七是整合各種影響個(gè)人和家庭的項(xiàng)目或服務(wù)，確保最大限度的合作；八是控制或監(jiān)督可能傷害自身或他人的越軌者，方式是向他們提供照料、援助、指導(dǎo)等。

三、整合的社會(huì)服務(wù)

（一）定義和分類

整合的社會(huì)服務(wù)（Integrated social services）指運(yùn)用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴關(guān)系等，促進(jìn)各種相關(guān)社會(huì)服務(wù)之間更好的協(xié)調(diào)，使服務(wù)對(duì)象獲得更有效的和高質(zhì)量的服務(wù)，提高服務(wù)對(duì)象和供給者的滿意度（Leichsenring，2004）。

Munday（2007）將整合分為垂直整合和水平整合。垂直整合在宏觀層面上指在不同層級(jí)的政府之間為實(shí)現(xiàn)政策和服務(wù)安排更緊密的協(xié)調(diào)而采取的措施；在微觀層面上指地方為滿足不同服務(wù)對(duì)象需求而進(jìn)行的住所、社區(qū)和家庭等照料的整合。水平整合指為了服務(wù)對(duì)象的利益，把以前不同的主要公共服務(wù)整合到一塊，如衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)。

（二）整合的障礙

在歐洲，“社會(huì)照料的混合經(jīng)濟(jì)學(xué)”趨勢(shì)對(duì)于社會(huì)服務(wù)整合具有重要的意義。但公共部門(mén)提供者、私人非贏利提供者和商業(yè)提供者的整合可能會(huì)非常困難。Nies(2004)提出整合健康服務(wù)和社會(huì)服務(wù)障礙：一是服務(wù)的公共資金不足，資金短缺導(dǎo)致整合很難實(shí)施；二是系統(tǒng)的復(fù)雜性，多種利益相關(guān)者可能有不同的利益和權(quán)利地位等，導(dǎo)致整合的困難；三是責(zé)任缺失，導(dǎo)致決策障礙；四是供給驅(qū)動(dòng)的系統(tǒng)，服務(wù)供給通常受到服務(wù)提供者利益的驅(qū)動(dòng)；五是人力資源，人員缺乏和培訓(xùn)不足導(dǎo)致整合難以實(shí)施；六是整合成為自身的結(jié)果，只要整合能為服務(wù)對(duì)象提供更好的服務(wù)，就會(huì)受到支持，但如果整合成為解決系統(tǒng)其他問(wèn)題的一種方法，整合就會(huì)受到抵制。

四、社會(huì)服務(wù)的發(fā)展歷程

（一）社會(huì)服務(wù)的起源

工業(yè)革命前，世界各國(guó)都有關(guān)于社會(huì)服務(wù)的政策和實(shí)踐。而英國(guó)1834年修訂的《貧困法》則被認(rèn)為是近代國(guó)家開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的開(kāi)端。從工業(yè)革命到二戰(zhàn)結(jié)束，英國(guó)和美國(guó)是近代最早開(kāi)展社會(huì)服務(wù)的國(guó)家。標(biāo)志性的事件有兩個(gè)（Pinker，2010）：

1.1884年，一位名叫SamuelA.Barnett的教區(qū)牧師和他的妻子以及許多大學(xué)學(xué)生在倫敦成立托因比服務(wù)所（Toynbee Hall），從事社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。

2.受托因比服務(wù)所的啟發(fā)，兩位美國(guó)人迅速將社會(huì)服務(wù)運(yùn)動(dòng)傳到美國(guó)。1886年，美國(guó)人Stanton Coit在紐約建立鄰里協(xié)會(huì)（Neighborhood Guild）。1889年，美國(guó)人Jane Addams與同伴在芝加哥成立了赫爾大廈（HullHouse）社會(huì)服務(wù)社。此后，社會(huì)服務(wù)運(yùn)動(dòng)迅速傳到美國(guó)其他城市和歐洲、亞洲。

（二）社會(huì)服務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

二戰(zhàn)以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題的大量涌現(xiàn)，人們對(duì)社會(huì)公正的預(yù)期不斷提高，同時(shí)，日益增加的經(jīng)濟(jì)財(cái)富為解決社會(huì)問(wèn)題提供了必要的條件。于是，世界許多國(guó)家的政府紛紛成立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，積極制定社會(huì)服務(wù)政策法規(guī)，并依法開(kāi)展社會(huì)服務(wù)。

1. 美國(guó)。20世紀(jì)50年代，美國(guó)聯(lián)邦政府首次向社會(huì)服務(wù)提供資金。隨著社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的增多，1967年到1972年，聯(lián)邦政府規(guī)定向州政府社會(huì)服務(wù)撥款預(yù)算最高限額為25億美元。1974年《社會(huì)保障法》增加第二十章——社會(huì)服務(wù)固定撥款，同年，美國(guó)的人均GNP達(dá)到6600美元。此后，在州政府的呼吁下，聯(lián)邦政府把向州政府社會(huì)服務(wù)撥款預(yù)算最高限額上調(diào)為1979年的27億美元和1980年的29億美元。到了1981年，大約有32.5億美元的財(cái)政預(yù)算用于社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目（Tenhoor，1982）。

2. 法國(guó)。在法國(guó)，政府負(fù)責(zé)公民福利的理念深深植根于人們的頭腦中。從20世紀(jì)50年代、60年代起，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人口結(jié)構(gòu)變化和文化變遷，社會(huì)服務(wù)興起。到了70年代，1974年法國(guó)人均GNP達(dá)到5230美元，這時(shí)候，借助社會(huì)立法，社會(huì)服務(wù)得以鞏固，但社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目不斷增加的主要原因還是收入的不斷提高和服務(wù)人群的不斷增加（Fournier&Questiaux，1982）。

3. 丹麥。丹麥在19世紀(jì)90年代就有了社會(huì)服務(wù)，標(biāo)志是1891年頒布的《貧困法》和《老年援助法》，后來(lái)分別演變?yōu)椤渡鐣?huì)援助法》和《老年退休金法》。到了20世紀(jì)60年代、70年代，經(jīng)濟(jì)財(cái)富積累迅速增大，丹麥社會(huì)部門(mén)支出占GNP的比例從1969年10.3%增加到1979年的17.1%（Holst&Ito，1982）。丹麥于1998年頒布《社會(huì)服務(wù)法》，2010年成立主管社會(huì)事務(wù)和社會(huì)服務(wù)的社會(huì)事務(wù)部。

4. 瑞典。瑞典在20世紀(jì)30年代就有了社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，尤其是70年代，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，社會(huì)服務(wù)投入迅速增加。瑞典1975年的社會(huì)服務(wù)支出比1960年增加了6倍，占GNP的比例增加2倍（Tengvald，1982）。瑞典于1980年頒布《社會(huì)服務(wù)法》。

5. 捷克。捷克獨(dú)立后，便于1990年成立了主管社會(huì)服務(wù)的勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部，1989年的人均GNP為3500美元。1999年人均GNP為5012美元，社會(huì)服務(wù)支出近34億歐元，比以前有了較大的增加。2006年頒布《社會(huì)服務(wù)法》。

6. 其他發(fā)達(dá)國(guó)家。德國(guó)、加拿大和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)直到20世紀(jì)60年代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人均GNP超過(guò)3000美元，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目得以明確。到了70年代，人均GNP超過(guò)5000美元，1974年加拿大和德國(guó)的人均GNP分別為5650美元和6180美元，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和支出迅速增加。

7. 發(fā)展中國(guó)家。印度、喀麥隆等發(fā)展中國(guó)家，盡管在建國(guó)初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，人均GNP只有幾百美元，甚至不足100美元，但受到殖民地時(shí)期宗主國(guó)的影響，也迅速成立社會(huì)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，并積極倡導(dǎo)、制定和實(shí)施社會(huì)服務(wù)政策和項(xiàng)目。如納米比亞和斯里蘭卡一獨(dú)立就分別與1990年和1948年成立主管社會(huì)服務(wù)的部門(mén)。印度則在60年代開(kāi)始實(shí)施社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。

總之，二戰(zhàn)后大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家基本上是在人均GNP達(dá)到3000美元到5000美元的時(shí)候，社會(huì)服務(wù)開(kāi)始起步。當(dāng)人均GNP超過(guò)5000美元以后，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目迅速擴(kuò)展。但也有例外，澳大利亞1947年人均GNP沒(méi)有達(dá)到3000美元，就頒布了《社會(huì)服務(wù)法》。而以色列從1948年建國(guó)起，就接受“福利國(guó)家”的主要理念，致力于發(fā)展社會(huì)服務(wù)。1958年頒布《社會(huì)福利法》。社會(huì)事務(wù)和社會(huì)服務(wù)部成為以色列福利國(guó)家的基石，盡管1974年人均GNP只有2618美元（Kahn&Kamerman，1980)。此后，社會(huì)立法內(nèi)容依舊不斷擴(kuò)展，政府繼續(xù)實(shí)施社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，2007年，以色列政府的社會(huì)服務(wù)支出約占政府財(cái)政支出的10%。英國(guó)的情況比較特殊，雖然在1970年頒布了《地方當(dāng)局社會(huì)服務(wù)法》，但1974年人均GNP才3260美元，英國(guó)1974年的人均GNP為何顯著低于同年法國(guó)、加拿大、西德等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平有待于進(jìn)一步研究。

五、公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)管理

（一）公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)

1.公共服務(wù)。公共服務(wù)通常指政府向公民提供的服務(wù)，提供服務(wù)的方式既可以是通過(guò)公共部門(mén)直接提供，也可以通過(guò)資助社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人提供。不管公民的收入多少、地位高低，公共服務(wù)面向所有公眾。公共服務(wù)屬于公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等特征，在發(fā)達(dá)國(guó)家，公共服務(wù)一般包括：廣播、教育、電力服務(wù)、消防服務(wù)、燃?xì)?、健康照料、軍事、警察服?wù)、公共交通、社會(huì)住房、通信、城鎮(zhèn)計(jì)劃、廢物管理、供水服務(wù)、公共信息如圖書(shū)館、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等。

2. 公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)的相同點(diǎn)。第一，都是為了維護(hù)社會(huì)公正，促進(jìn)社會(huì)融合、社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。第二，社會(huì)服務(wù)屬于公共服務(wù)一項(xiàng)內(nèi)容。第三，政府在政策制定，資金支持、提供服務(wù)、監(jiān)督管理等方面起著決定性的主導(dǎo)作用。第四，提供服務(wù)的方式既可以由政府直接提供，也可以通過(guò)社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人提供。社會(huì)組織、企業(yè)或個(gè)人提供服務(wù)一般需要政府資助和監(jiān)督。第五，使用服務(wù)的費(fèi)用一般分為免費(fèi)和付費(fèi)兩種形式。

3. 公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)的不同點(diǎn)。第一，對(duì)象范圍不同。公共服務(wù)面向所有公眾，而社會(huì)服務(wù)專門(mén)針對(duì)困難群體或存在嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題的人群，如老年人，兒童，殘疾人，吸毒者和照料者等。第二，盡管都需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施主要是建立照料服務(wù)的設(shè)施和場(chǎng)所。第三，社會(huì)服務(wù)對(duì)服務(wù)提供者和照料者提供服務(wù)的要求更明確、更具體，針對(duì)性更強(qiáng)。對(duì)使用者的權(quán)利規(guī)定得更具體。第四，公共服務(wù)有時(shí)候要考慮經(jīng)濟(jì)效益，而社會(huì)服務(wù)主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。當(dāng)然社會(huì)服務(wù)做得好，也會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）社會(huì)服務(wù)管理

1. 社會(huì)服務(wù)管理的定義和構(gòu)成。社會(huì)服務(wù)管理指的是針對(duì)社會(huì)服務(wù)組織和社會(huì)服務(wù)供給在一定領(lǐng)域和一定時(shí)間內(nèi)的實(shí)際運(yùn)行狀況進(jìn)行的一種管理。它由三個(gè)方面構(gòu)成：第一，管理對(duì)象是社會(huì)服務(wù)的提供者，包括公共部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等。第二，管理對(duì)象的組織結(jié)構(gòu)，包括社會(huì)服務(wù)的資格、社會(huì)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)服務(wù)計(jì)劃、社會(huì)服務(wù)資金保障狀況、社會(huì)評(píng)估等。第三，針對(duì)社會(huì)服務(wù)供給的管理，包括社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)、社會(huì)服務(wù)對(duì)象的確定、社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)服務(wù)的配給、針對(duì)社會(huì)服務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題的處置、社會(huì)服務(wù)對(duì)象的權(quán)利保護(hù)等。

2. 社會(huì)服務(wù)管理的方式。傳統(tǒng)上，有兩種管理模型：專業(yè)人員模型和官員模型。最近，又加入了一個(gè)新的“經(jīng)營(yíng)者”模型（Spicker，2008）。表1是一種理想類型的分類，在實(shí)際管理中，恐怕需要三方的有機(jī)結(jié)合。在中國(guó)，可行的方式可能是政府主導(dǎo)、專業(yè)人員和經(jīng)營(yíng)者參與的模型。

3. 部分國(guó)家社會(huì)服務(wù)的政府主管機(jī)構(gòu)和政策法規(guī)。（見(jiàn)表2）

表1. 社會(huì)服務(wù)管理模型

六、社會(huì)服務(wù)論爭(zhēng)

（一）社會(huì)服務(wù)供給的主體：政府或市場(chǎng)

在美國(guó)，關(guān)于社會(huì)服務(wù)供給的主體爭(zhēng)論已久，三位美國(guó)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了總結(jié)（Karger，Midgley&Brown，2003）：

1. 反對(duì)社會(huì)服務(wù)的供給主體是政府。

反對(duì)政府提供社會(huì)服務(wù)的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)是官僚的和浪費(fèi)的。與商業(yè)企業(yè)不同，政府組織沒(méi)有提高社會(huì)服務(wù)效率。因此，公民時(shí)常抱怨社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量。保守派到處兜售私有化是有效的替代選擇的觀點(diǎn)。私有化的擁護(hù)者認(rèn)為，與政府相比，商業(yè)社會(huì)服務(wù)企業(yè)更有效，為貨幣使用提供更好的價(jià)值回報(bào)。

2. 支持社會(huì)服務(wù)的供給主體是政府。

贊同政府提供社會(huì)服務(wù)的觀點(diǎn)認(rèn)為，利益動(dòng)機(jī)不能為滿足人的需求提供合適的基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，社會(huì)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)被看作是為全體有需求的公民提供的集體物品，不管有沒(méi)有能力支付。因此，政府是提供這些服務(wù)的最好機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，政府的確在提供服務(wù)上起著中心作用，政府的責(zé)任是確保所有人獲得所需要的服務(wù)和支持，使他們的改變、貢獻(xiàn)、參與社會(huì)的能力最大化。應(yīng)該說(shuō)，基本的社會(huì)服務(wù)是政府的事情。

3. 最新的觀點(diǎn)。最近出現(xiàn)了兩種觀點(diǎn)的融合，認(rèn)為私立部門(mén)對(duì)社會(huì)服務(wù)有貢獻(xiàn)，是政府的補(bǔ)充。相應(yīng)的，學(xué)者開(kāi)始探討私立部門(mén)在什么條件下能夠提供值得期望的服務(wù)。有的學(xué)者認(rèn)為，最理想的是政府確定公共政策的目標(biāo)，由私立部門(mén)去執(zhí)行。

在美國(guó)，提供社會(huì)服務(wù)的部門(mén)有：(1)志愿部門(mén)，包括私人的和非贏利的組織；(2)政府部門(mén)，包括聯(lián)邦、州、地方政府機(jī)構(gòu)；(3)贏利部門(mén)，包括私立的和商業(yè)公司。

但在實(shí)際的社會(huì)政策實(shí)施中，志愿、政府和贏利部門(mén)不斷變化的意圖和獨(dú)有的權(quán)力向公眾提出了一些值得重視的問(wèn)題。作為免稅實(shí)體，志愿部門(mén)的組織應(yīng)當(dāng)比商業(yè)公司更有競(jìng)爭(zhēng)力，因?yàn)椴唤欢?，結(jié)果卻是缺少競(jìng)爭(zhēng)力，競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)贏利部門(mén)。主要原因是志愿組織只關(guān)注社區(qū)服務(wù)、缺少資源等。而與政府和非贏利部門(mén)相比，贏利部門(mén)的優(yōu)勢(shì)在于：一是商業(yè)公司可以自由地開(kāi)拓市場(chǎng)；二是為了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，贏利部門(mén)可以迅速獲得資本；三是通過(guò)廣告、收購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)者、獲得復(fù)雜技術(shù)等確保增長(zhǎng)。結(jié)果贏利部門(mén)進(jìn)軍傳統(tǒng)上是志愿部門(mén)的領(lǐng)地。公用事業(yè)轉(zhuǎn)化為社會(huì)市場(chǎng)，或許是私有化最有爭(zhēng)議的方面，因?yàn)樗坪跻誀奚块T(mén)和志愿部門(mén)為代價(jià)。比較而言，政府提供社會(huì)服務(wù)更可靠。

（二）公眾對(duì)政府提供社會(huì)服務(wù)的評(píng)價(jià)

以色列學(xué)者（Tamar，Yuva&Hila，2009）就以色列公眾對(duì)政府提供社會(huì)服務(wù)的評(píng)價(jià)進(jìn)行了深入分析，他們發(fā)現(xiàn)，以色列一般公眾對(duì)政府很是不滿的。但另一個(gè)鮮為人知的事實(shí)是，盡管以色列公眾對(duì)政府有很低的認(rèn)可度，他們顯然更愿意從國(guó)家而不是從慈善家、私人企業(yè)或民間社會(huì)組織那里接受社會(huì)和金融服務(wù)。目前，面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)家提供的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)服務(wù)開(kāi)始得到更多公眾和媒體的審視后，這種傾向更為真實(shí)。

1. 對(duì)政府的批評(píng)。2008年的以色列民主指數(shù)清晰表明，多數(shù)以色列人認(rèn)為政府不能有效地解決公共問(wèn)題：82%的人表達(dá)了一定程度的不滿，并認(rèn)為政府的行為差或非常差；只有18%的受訪者表示，政府對(duì)這些問(wèn)題處理的好或者很好。

2. 對(duì)更多政府參與的渴望。盡管對(duì)政府的表現(xiàn)持負(fù)面評(píng)價(jià)，但有很多跡象表明，以色列公民對(duì)政府承擔(dān)提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的基本責(zé)任方面還是感興趣的。2008年以色列的民主指數(shù)數(shù)據(jù)，表明了以色列公眾明顯的多數(shù)同意，政府應(yīng)保持其傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)作用，而只有四分之一的以色列人寧愿政府少參與這些領(lǐng)域。矛盾的是，在那些定義為自己是資本家的和那些自稱是社會(huì)主義者的受訪者之間，并無(wú)明顯差異；意想不到的是，在有資本主義傾向的個(gè)人中，支持政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題方面參與的比那些主張有限國(guó)家參與的人要多。

這或許表明,國(guó)家在保證公民的基本合理的一籃子服務(wù)的同時(shí)，還要確保由私營(yíng)機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供給他們的配套服務(wù)，這些服務(wù)是公民想要并有能力支付的。

（三）關(guān)于整合社會(huì)服務(wù)的爭(zhēng)論

Munday（2007）對(duì)此進(jìn)行了總結(jié)。從歐盟國(guó)家的研究來(lái)看，盡管仍然缺少令人信服的證據(jù)可以證明整合的社會(huì)服務(wù)優(yōu)于未整合的社會(huì)服務(wù)，但探討整合的社會(huì)服務(wù)的理論觀點(diǎn)是有益的。

贊同社會(huì)服務(wù)與一個(gè)或更多的公共服務(wù)進(jìn)行整合的觀點(diǎn)有：

1. 對(duì)服務(wù)對(duì)象有好處，便利用戶獲得多種服務(wù)。有證據(jù)表明，衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)相互分離，顯然是沒(méi)有為服務(wù)對(duì)象著想。選擇性的整合可以為服務(wù)對(duì)象提供更好的服務(wù)，特別是對(duì)于有長(zhǎng)期的、復(fù)雜的需求的服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)，如老年人。

2. 不同形式的整合帶來(lái)特定的好處。

一是提高對(duì)確定了的需求的反應(yīng)速度，二是簡(jiǎn)化決策過(guò)程，三是確保資源更好的使用，四是減少信息傳遞失靈，五是培養(yǎng)供給者和服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系，提高服務(wù)對(duì)象的參與水平，六是確保服務(wù)供給的連續(xù)性和持續(xù)性，七是減少不同服務(wù)的重疊，八是提高服務(wù)供給的效果、效率和滿意程度。

3. 社會(huì)排斥與整合。在國(guó)家層面和地方層面解決社會(huì)排斥問(wèn)題，通常需要政策和服務(wù)的整合，以便有效地解決與社會(huì)排斥相關(guān)的各種復(fù)雜問(wèn)題。

4. 整合是劃算的。全球化和國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)給許多國(guó)家，就主要公共服務(wù)的分割，無(wú)論是在國(guó)家層面還是在地方層面的成本與效率問(wèn)題，提出了嚴(yán)肅的疑問(wèn)。在這種背景下，有的國(guó)家期望從整合主要的公共服務(wù)中獲益。

反對(duì)社會(huì)服務(wù)整合的觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為整合的社會(huì)服務(wù)不利于社會(huì)工作提供的服務(wù)。二是認(rèn)為整合導(dǎo)致一種服務(wù)接管另一種服務(wù)，一種服務(wù)的特殊知識(shí)和技能被削弱。

七、借鑒與啟示

社會(huì)服務(wù)正式出現(xiàn)在中國(guó)政府的“十二五規(guī)劃”中，這就意味著從2011年開(kāi)始，中國(guó)政府將社會(huì)服務(wù)付諸行動(dòng)。那么，國(guó)外社會(huì)服務(wù)對(duì)中國(guó)的借鑒意義在于：

第一，中國(guó)現(xiàn)在提出社會(huì)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)60年代的情況大體相當(dāng)，時(shí)間差距大約40年至50年。如果按發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)現(xiàn)在應(yīng)該大力提倡社會(huì)服務(wù)。

第二，借鑒國(guó)際通行做法，要成立社會(huì)事務(wù)和社會(huì)服務(wù)部，并將社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目整合到其中。

第三，需要配套制定《社會(huì)服務(wù)法》，如果條件不成熟，可先出臺(tái)《社會(huì)服務(wù)條例》。要界定好社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)、對(duì)象、服務(wù)范圍和管理。

第四，要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在培育社會(huì)組織、鼓勵(lì)社會(huì)參與社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，要形成政府、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人提供社會(huì)服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。

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