史寧中

加大對民辦高校的財政資助

史寧中

專家檔案：

史寧中，理學博士，現(xiàn)任東北師范大學校長、教授、博士生導師，第十、十一屆全國人大代表，國務院學科評議組成員，第五屆國家級教學名師，中國教育學會副會長，教育部第五屆科技委數(shù)理學部委員。主要從事數(shù)理統(tǒng)計研究，在國內(nèi)外發(fā)表論文100余篇，其中SCI收錄論文60余篇，專譯著6部。作為教育管理者，先后在《教育研究》、《哲學研究》等報刊上發(fā)表社科類論文60余篇，其中多篇被《新華文摘》等全文轉(zhuǎn)載。曾獲國家部委、省、市科技進步獎、社會科學優(yōu)秀成果獎多項。2003年被評為全國留學回國人員先進個人。

民辦高校作為我國高等教育體系的重要組成部分，近年來實現(xiàn)了較快的發(fā)展，為國家的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展培養(yǎng)輸送了大批人才。2010年發(fā)布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》充分肯定了我國民辦教育的貢獻和發(fā)展地位?！督逃?guī)劃綱要》的發(fā)布實施賦予了我國民辦教育光榮的歷史重任，為其發(fā)展帶來了新的機遇。

眾所周知，辦學經(jīng)費短缺一直以來都是制約我國民辦高等教育發(fā)展的一個根本性的問題。與公辦高校不同，民辦高校的辦學經(jīng)費主要依靠自身通過高等教育市場來進行籌集，主要來源于學費和私人投資，這是無可爭議的。但是，民辦高校辦學經(jīng)費以自籌為主，不意味著政府對于民辦高等教育的投入可以少作為甚至不作為。

從民辦高等教育的公益性來看，作為一種教育服務，民辦高等教育與公立高等教育一樣，其直接產(chǎn)出的是受教育者知識、能力的增長以及思想品德修養(yǎng)的提高，或者說是人力資本的形成。其生產(chǎn)出來的“產(chǎn)品”不是純粹的“商品”，而是介于商品與純公共產(chǎn)品之間的一種準公共產(chǎn)品。也就是說，盡管從表面上看公民接受民辦高等教育是個人行為，但受教育者將會對整個國家和社會的穩(wěn)定、繁榮和進步作出貢獻，會給整個社會帶來巨大的收益，具有公共性。根據(jù)“誰受益，誰負擔”的收益原則，政府既是民辦高等教育受益者之一，又是國民收入再分配的主體，理所當然地應分擔一定比例的民辦高等教育成本。如果政府不能為民辦高校分擔相應的教育成本，既可影響民辦高校的發(fā)展，又易使部分民辦高校的辦學行為更加市場化。作為受益人的政府與作為受益者的大學生一樣，都是民辦高等教育的“消費者”，應該共同分擔教育成本。另一方面，政府的公共財政來自于公民的納稅，納稅人應公平地享受公共財政，用一定公共財政支持民辦教育，讓作為納稅人的民辦學校學生家長分享公共財政所帶來的利益，乃是合情合理合法的事情。

從現(xiàn)實狀況來看，政府也應積極成為民辦高等教育成本的分擔人。一直以來，資金是困擾民辦高校發(fā)展的一個“瓶頸”。我國民辦高校的辦學經(jīng)費主要靠自籌，除了向?qū)W生收取學費以外，很少得到政府的補貼，其他捐助形式收入幾乎沒有。近年來，由于我國物價水平的快速上漲，民辦高校的辦學成本也逐年遞增，由此不可避免的導致了民辦高校只能通過保持較高的收費水平以維持學校的正常運轉(zhuǎn)。目前，國內(nèi)絕大多數(shù)民辦高校的學費大約相當于公立高校學費的兩倍以上。這樣的收費標準是一般家庭所難以承受的。另一方面，辦學經(jīng)費的籌措困境也極大地影響了民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。因此，著眼于促進民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展，政府有必要在財力允許的范圍內(nèi)，補助民辦高校辦學成本，化解民辦高等教育發(fā)展中日愈突出的資金困境。

從國際上來看，由于教育具有公益性，世界上多數(shù)國家的政府都以不同的形式向私立學校提供經(jīng)濟上的補助，以促進私立高等教育健康發(fā)展。美國是世界私立高等教育發(fā)展最為充分的國家，早在19世紀下半葉起就對私立高校實行資助。1862年頒布《莫雷爾法》，使大批私立高校獲得了政府的贈地而得到鞏固和發(fā)展。到20世紀50年代，聯(lián)邦政府為實現(xiàn)高等教育民主化、大眾化而通過的《高等教育法》使政府對私立高校的資助經(jīng)費成倍增長。可以說，政府對私立大學進行財政資助，已成為世界絕大多數(shù)國家促進本國私立高等教育持續(xù)發(fā)展，保持其公益性的重要手段。一般來說，政府資助越多，私立大學越能遠離市場，其公共性質(zhì)愈強。由此，它們更能履行起非盈利組織的使命，更能充分發(fā)揮非盈利組織的功能，更能造福社會和國民。反之，私立大學就可能擴大其市場化傾向，尋求辦學的盈利性。

時至今日，我國規(guī)模龐大的民辦高等教育已經(jīng)不僅僅是公辦高等教育的有益補充，而是我國高等教育領域中不可或缺的重要組成部分。我國的民辦高等教育在非常艱難的環(huán)境下一路走來，迫切需要國家的扶持。從民辦高等教育的屬性、民辦高校現(xiàn)實以及國際通行做法來看，政府適當分擔民辦高等教育成本是政府履行其國家責任的重要體現(xiàn)。

加大對民辦高校的財政資助，首先，需要修改《民辦教育促進法》及其《實施條例》。《民辦教育促進法》對民辦教育的公益性作了較為明確的規(guī)定?！睹褶k教育促進法》第3條第一款、第二款分別規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。”“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針?！薄睹褶k教育促進法》及其《實施條例》對政府支持也做了相應規(guī)定?！睹褶k教育促進法》第44條、45條中分別規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展”?！翱h級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助等措施對民辦學校予以支持?！薄睹褶k教育促進法實施條例》第41條也明確規(guī)定：“縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設立民辦教育發(fā)展專項資金。民辦教育發(fā)展專項資金由財政部門負責管理，由教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門報同級財政部門批準后使用?！币陨蠗l文肯定了民辦高等教育“公益性事業(yè)”性質(zhì)，明確了政府支持的資金渠道。但我們從中不難發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，即上述條文中對于政府的資助責任都是使用了“可以”的授權性規(guī)范，缺乏“應當”的義務性規(guī)范，不具有強制性且過于籠統(tǒng)，對于向民辦高校的資助方式、資助比例以及各級政府間的責任分工等都不明確。這就導致在實際操作中，不同政府層級間的相互推諉和隨意性，加之對于作為也沒有鼓勵性規(guī)定，所以各級政府對于民辦高校的資助也就自然減免，難以作為責任分擔了。再如《民辦教育促進法》第48條規(guī)定“國家鼓勵金融機構運用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展”，但在現(xiàn)實中，公辦高校往往享有政府的貼息貸款，而民辦高校卻很難得到。在學生資助方面，大多數(shù)民辦高校也難以申請到足額的國家助學貸款和獎助學金。因此，僅僅明確政府支持民辦高等教育發(fā)展的必要性是遠遠不夠的，更重要的是應對政府提供財政支持的方式作出合理安排，并在法律上給予更加剛性的規(guī)定。

改變現(xiàn)有法律條款中關于各級政府對于民辦高校資助規(guī)定缺乏強制性和實質(zhì)性，過于籠統(tǒng)的現(xiàn)狀，以義務性規(guī)范明晰政府投入的責任，將資助民辦高校發(fā)展作為政府的必須之舉，增強法律規(guī)范的可操作性，特別是要明確財政支持的方式，對于不能履行義務的主體實行責任追究制度。

其次，基于我國民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)狀等因素的考量，政府可按生均每年1000元的水平給予民辦高校一定經(jīng)費資助。教育部《2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示：截止2009年全國共有民辦高校658所 (含獨立學院322所)，在校生446.14萬人（本科生252.48萬人，?？粕?93.66萬人）。按照生均1000元資助水平計算，國家財政每年需為此大約支付45億元。這是當前國家財力水平所完全能夠承受的。