周廣亮

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

應(yīng)急資源配置中的政府行為

周廣亮

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430074）

隨著公共安全與自然災(zāi)害事件發(fā)生頻率的增加，應(yīng)急管理成為政府部門的一項重要工作，作為對災(zāi)害應(yīng)急能力支撐要素的應(yīng)急資源配置在救援中居于舉足輕重的地位。應(yīng)急資源配置主要包含應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警階段的靜態(tài)配置和應(yīng)急響應(yīng)階段的動態(tài)配置，根據(jù)應(yīng)急管理階段和情境因素分為兩大類六個情境，政府在不同的情境中的行為存在區(qū)別，用層次分析法和模糊綜合評判矩陣可對政府的行為效果進(jìn)行概要評價。

應(yīng)急資源；配置；情境；應(yīng)急管理；評價

一、引言

應(yīng)急資源是災(zāi)害應(yīng)急能力的支撐要素，主要由應(yīng)急救援物資儲備、防災(zāi)與應(yīng)急工程、特種救援裝備、災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等資源要素組成[1]，同時還包括各類應(yīng)急救援隊伍。為便于研究，本文將應(yīng)急資源界定為“應(yīng)急救援中需要的各種重要物資、應(yīng)急處置設(shè)備和基本生活物資”。

災(zāi)害發(fā)生時，將應(yīng)急資源高效地運(yùn)抵事發(fā)地并進(jìn)行有效的二次分配和利用是保證救災(zāi)成功與否的關(guān)鍵。一般而言，資源配置有自然配置、行政配置和市場配置三種模式[2]。應(yīng)急事件的突發(fā)性、破壞性、非經(jīng)濟(jì)性等特征決定了其救援是一個系統(tǒng)工程，要求過程部署合理、節(jié)點(diǎn)任務(wù)明確、對資源的配置與調(diào)度協(xié)調(diào)有序。資源在應(yīng)急救援中是基礎(chǔ)和保障，任何一個企業(yè)和社會團(tuán)體都不可能完成對應(yīng)急資源的靜態(tài)與動態(tài)配置，需要政府部門在資源配置過程中發(fā)揮主體作用。政府行為的有效性決定了應(yīng)急資源的配置效率與效果，進(jìn)而決定了應(yīng)急救援的有效性。

二、應(yīng)急資源配置與政府行為

（一）應(yīng)急資源配置階段

應(yīng)急資源配置要求資源在應(yīng)急管理的各個階段均處于良好狀態(tài)。政府行為是指相關(guān)政府部門在應(yīng)急資源配置過程的組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，即按照災(zāi)情的需要，用行政手段對資源的定位、流向、流速、使用進(jìn)行調(diào)控，保障應(yīng)急資源在需要的時間、地點(diǎn)，以合理的數(shù)量有效地進(jìn)入救援需求地。

應(yīng)急資源配置包括兩個階段：一是應(yīng)急準(zhǔn)備階段的靜態(tài)配置，即根據(jù)特定區(qū)域的社會、地理特點(diǎn)，結(jié)合該區(qū)域的突發(fā)事件的頻率、種類、強(qiáng)度，合理規(guī)劃配送中心的選址，在中心儲備合理的資源種類、數(shù)量。同時對后續(xù)資源的補(bǔ)充有一個期望，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源覆蓋的速率、比率和效率俱佳，實(shí)現(xiàn)供給與需求的連續(xù)匹配。二是應(yīng)急響應(yīng)階段的應(yīng)急資源配置，體現(xiàn)在應(yīng)急事件發(fā)生后，在政府主導(dǎo)下，應(yīng)急體系能迅速發(fā)揮作用，并利用特定的運(yùn)載工具、按照規(guī)劃的運(yùn)輸方案將急需的資源有效地運(yùn)抵受災(zāi)點(diǎn)，并能根據(jù)災(zāi)情現(xiàn)場變化，科學(xué)地實(shí)現(xiàn)二次配置。該過程是一個動態(tài)配置過程，需要政府在其中進(jìn)行有效的組織和協(xié)調(diào)，將生產(chǎn)地、配送中心、配送方案、受災(zāi)地等有機(jī)地統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)配置向動態(tài)配置的轉(zhuǎn)化。

（二）政府主導(dǎo)下的應(yīng)急資源配置主要內(nèi)容

針對特定的應(yīng)急事件產(chǎn)生的災(zāi)害，應(yīng)急資源要達(dá)到預(yù)期的效果，環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與配合至關(guān)重要，打破節(jié)點(diǎn)的限制與羈絆，將單個孤立的點(diǎn)陣鏈接成一條光滑的曲線是核心。

（1）應(yīng)急資源配置方案設(shè)計。這是應(yīng)急資源配置的首要步驟，由相關(guān)政府負(fù)責(zé)人，技術(shù)專家，管理專家學(xué)者，企業(yè)、團(tuán)體組織的負(fù)責(zé)人組成的團(tuán)隊負(fù)責(zé)制定并指導(dǎo)后續(xù)的實(shí)施。包括特定區(qū)域資料的采集與分析、各種可行方案的論證與選擇、應(yīng)急資源的選址、在庫管理、出庫管理、調(diào)度方案的實(shí)施、應(yīng)急資源在救援現(xiàn)場的二次配置等。

（2）生產(chǎn)環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)只有和應(yīng)急資源的選址、配送中心的資源配置狀況、調(diào)度能力、最終的災(zāi)情需要結(jié)合起來才有實(shí)際意義，其行為的產(chǎn)生是通過政府的招標(biāo)或企業(yè)與政府簽訂的長期供貨協(xié)議或緊急情況下政府的指令進(jìn)行的。該環(huán)節(jié)要滿足三個和諧：一是需求現(xiàn)場與配送能力的和諧，二是庫存與配送環(huán)節(jié)的動態(tài)和諧，三是應(yīng)急資源的生產(chǎn)和配送中心庫存類別與數(shù)量變化的和諧。可見，所有的和諧都要?dú)w結(jié)到最終的生產(chǎn)環(huán)節(jié)上來，生產(chǎn)是保證、是應(yīng)急物質(zhì)的供應(yīng)源。為應(yīng)急需求提供相關(guān)資源的企業(yè)布局是應(yīng)急管理需要考慮的一個重要問題，但也要考慮其經(jīng)濟(jì)利益。

（3）庫存環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)是正常狀態(tài)應(yīng)急資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其任務(wù)涉及配送中心的選址和建設(shè)，資源的接收、在庫管理、出庫、補(bǔ)貨等。對于儲備庫的選址和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，2009年民政部在《救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中按中央級（區(qū)域級）、省級、市級和縣級不同分類做了詳細(xì)規(guī)定。庫內(nèi)管理包括存儲區(qū)、揀貨區(qū)的布局和設(shè)計，貨物的排序、批處理和分區(qū)揀貨等的處理，以及貨物類別和數(shù)量的信息化管理等。

（4）調(diào)度運(yùn)輸環(huán)節(jié)。在應(yīng)急響應(yīng)階段，對災(zāi)害點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險評價，根據(jù)結(jié)果對災(zāi)害點(diǎn)的各分目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)先排序?？紤]到災(zāi)情是一個隨時間推進(jìn)而發(fā)生變化的動態(tài)過程，應(yīng)通過建立動態(tài)資源需求方程，估算實(shí)時變化的應(yīng)急資源需求，選擇適合運(yùn)輸?shù)姆绞胶妥顑?yōu)路徑。災(zāi)害發(fā)生后，目標(biāo)區(qū)域的地理環(huán)境狀況發(fā)生了很大變化，單一的運(yùn)輸方式和路徑可能都達(dá)不到預(yù)期的效果，需要對運(yùn)輸方式進(jìn)行組合，政府協(xié)調(diào)和發(fā)動力量對選擇的可實(shí)現(xiàn)的路線進(jìn)行維護(hù)，按照優(yōu)先排序?qū)κ転?zāi)點(diǎn)需要的應(yīng)急資源進(jìn)行調(diào)度。現(xiàn)場對資源的需求不是單一的，需要將各種類型和數(shù)量的資源整合起來進(jìn)行運(yùn)輸，建立多目標(biāo)、多資源的動態(tài)優(yōu)化調(diào)配模型，并用仿真的辦法實(shí)現(xiàn)動態(tài)系統(tǒng)的變化過程。

（5）二次配置環(huán)節(jié)。目標(biāo)區(qū)域存在多種不同的需求，在資源配置點(diǎn)根據(jù)細(xì)化的現(xiàn)場配置方案對應(yīng)急資源實(shí)行二次配置是政府和一線人員的核心業(yè)務(wù)之一。這關(guān)系到救援對象的生命、救援的效率和效果，同時也是資源使用經(jīng)濟(jì)性的需要。

三、不同情境下的政府行為傾向與選擇

不同情境可以從兩個方面進(jìn)行界定：一是按照應(yīng)急管理的過程有預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段、監(jiān)測與預(yù)警階段、應(yīng)急處置與救援階段、事后恢復(fù)與重建階段四個情境，二是按照應(yīng)急處置與救援階段的現(xiàn)場情境又可分為正常情境和突變情境兩種情況。作為主體的政府在不同的情境下其行為傾向與選擇存在很大的差異。

（一）應(yīng)急管理的過程情境與政府行為

（1）在預(yù)防與準(zhǔn)備階段，政府相關(guān)部門首先做好應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制“三制一案”建設(shè)。根據(jù)情景、客體、主體、目標(biāo)、措施、方法等的不同對應(yīng)急資源能力進(jìn)行評估，包括可持續(xù)生產(chǎn)能力、儲備庫的庫存能力、軟硬件建設(shè)的資金保障能力、資源的調(diào)配能力等，并實(shí)現(xiàn)各種能力之間的動態(tài)平衡。

（2）監(jiān)測與預(yù)警階段。結(jié)合情景因素，對制定的預(yù)案進(jìn)行演練，密切關(guān)注可能與預(yù)期相沖突的突發(fā)事件，并根據(jù)變化的情況做好應(yīng)急平臺能力建設(shè)、應(yīng)急隊伍能力建設(shè)、應(yīng)急資源能力建設(shè)、應(yīng)急救援基地建設(shè)、預(yù)警指標(biāo)體系建設(shè)以及信息與數(shù)據(jù)分析和處理等。在應(yīng)急資源能力建設(shè)方面，做好中央、省級、地市級和縣區(qū)級資源儲備庫的建設(shè)，同時加強(qiáng)專用物資儲備中心的建設(shè)。對儲備庫和儲備中心進(jìn)行合理布局和定位，解決好資源儲備管理權(quán)限問題、資源配置重復(fù)與雷同問題、數(shù)量與類型偏少問題等。政府在應(yīng)急工程和監(jiān)測系統(tǒng)方面要采取有力措施，保證區(qū)域有可靠的防災(zāi)、減災(zāi)工程，城市和人口集聚的社區(qū)、農(nóng)村有避難疏散場所，建立覆蓋特定區(qū)域的綜合災(zāi)害信息集成與研判系統(tǒng)等。

（3）應(yīng)急處置與救援階段。該情境要求政府在應(yīng)急資源配置過程中發(fā)揮最核心的作用，同時妥善處理好民間團(tuán)體、企事業(yè)單位、個人自行運(yùn)送的相關(guān)物資，保證所有的資源都能配送到最需要的地方。依據(jù)查明的災(zāi)害事故狀況，依據(jù)救援預(yù)案和災(zāi)情，依靠團(tuán)隊的力量快速形成救援方案，并形成與災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束整個災(zāi)害過程相適應(yīng)的，多災(zāi)種、多物資、動態(tài)的應(yīng)急資源優(yōu)化配置調(diào)度方案。該情境下政府必須做好下列工作：

一是對災(zāi)害需求的準(zhǔn)確預(yù)測和研判。對現(xiàn)場需求的把握是資源配置的基礎(chǔ)，包括需求的種類、各類別需求的數(shù)量、可預(yù)見的潛在需求、派生需求等。

二是資源供給具有充足性和可持續(xù)性。這是控制災(zāi)情的保證，包括儲備中心的庫存供給、政府指定的生產(chǎn)企業(yè)直接按照要求的規(guī)格生產(chǎn)的供給（其他各種供給來源由于控制的難度不在研究統(tǒng)計的范圍內(nèi)，作為供給的補(bǔ)充）。核心是各種供給來源的總和要連續(xù)不斷地滿足災(zāi)區(qū)需求，大致實(shí)現(xiàn)總需求與總供給的動態(tài)平衡。

三是實(shí)現(xiàn)“三點(diǎn)一線”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三點(diǎn)是指受災(zāi)點(diǎn)、庫存點(diǎn)、生產(chǎn)點(diǎn)，一線是指運(yùn)輸線路。在GIS（地球信息系統(tǒng)）和DSS（決策支持系統(tǒng)）、MIS（管理信息系統(tǒng)）的支持下保證點(diǎn)和線的信息共享、執(zhí)行的同步性。

（4）善后處理階段。在應(yīng)急救援基本結(jié)束后，由于種種原因會出現(xiàn)應(yīng)急資源的在途、現(xiàn)場存放、回收及處理的問題。政府在該情境下要按照期望原則與經(jīng)濟(jì)性原則對資源進(jìn)行合理安置，保證其價值和使用價值不打折扣。對在途資源的處理原則是部分繼續(xù)調(diào)度到災(zāi)害點(diǎn)現(xiàn)場，以滿足后續(xù)可能出現(xiàn)的次生需求，其余部分就近儲備或返回原儲備庫；對于存放于救援現(xiàn)場的物質(zhì)，原則上就地建立小型儲備點(diǎn)存放，采用相同的管理模式實(shí)施管理，其中特殊的資源可運(yùn)往其他合適的庫存點(diǎn)儲備；仍具有價值的使用過的資源應(yīng)回收就近儲備，對于無價值或價值極小的使用過的資源進(jìn)行無害化處理。

（二）正常情境與突變情境下政府行為

正常情境反映的是受災(zāi)點(diǎn)所處的自然、地理環(huán)境變化，災(zāi)害的破壞程度，資源的需求類型和數(shù)量，受災(zāi)對象的心理和身體承受度，與事前研判的吻合度較高，且現(xiàn)場沒有發(fā)生或在可以預(yù)見的時間內(nèi)發(fā)生復(fù)雜變化的可能性不大的情境。在該情境下，政府相關(guān)部門按照既定的應(yīng)急資源配置優(yōu)化方案就能使該救援行動得以有效進(jìn)行。

對一些發(fā)生在特殊時間、地理環(huán)境下的特殊災(zāi)害，由于破壞力較大，發(fā)生后續(xù)和次生災(zāi)害的預(yù)期極為強(qiáng)烈，現(xiàn)場的復(fù)雜度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了救災(zāi)前的預(yù)測，且情況正朝向更糟的方向發(fā)展。在該情境下，先前確定的資源配置方案顯然不能滿足現(xiàn)場需要，需要根據(jù)變化了的情況作出巨大調(diào)整，主要體現(xiàn)在：

配置方案調(diào)整：這種變化可能是巨大的，不符合一般的配置和調(diào)度規(guī)律，有的甚至沒有一定理論做支撐，只要能完成預(yù)定的核心目標(biāo)，采取任何手段、方式均是允許的。如生產(chǎn)出來的資源可以不進(jìn)入儲備中心直接運(yùn)往災(zāi)區(qū)；不是由特定的單一儲備中心調(diào)運(yùn)物資，相關(guān)的中心均啟動了相關(guān)程序；資源的類別、數(shù)量、線路不再要求最優(yōu)；實(shí)行多式聯(lián)運(yùn)等。

調(diào)度與執(zhí)行主體發(fā)生變化：一般情況下應(yīng)急資源的調(diào)度由政府指定的專業(yè)化力量來執(zhí)行，如公安（消防）、武警和國家組建的各個專業(yè)突擊隊等。突變情境下這些力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了災(zāi)情需求，需要新的調(diào)度與執(zhí)行主體來完成任務(wù)，如軍隊等非專業(yè)化的公共應(yīng)急救援力量。相關(guān)政府部門集中協(xié)調(diào)，保證各種力量合力一致，這在汶川地震中反映得比較集中。

資源二次投向重點(diǎn)發(fā)生變化：資源在二次配置時不再實(shí)行有需求就有配置的做法，對于小的、分散的，不影響救災(zāi)進(jìn)程、與發(fā)生人道主義危機(jī)無關(guān)的資源需求暫緩配置，集中應(yīng)主災(zāi)情需求做好供應(yīng)，以使災(zāi)情得到及時控制。

在此過程中，在“三制一案”方面政府還有大量的工作要做，這是保證突變情況下救援工作成功的基礎(chǔ)。

四、政府應(yīng)急資源配置行為有效性評價

政府在應(yīng)急資源配置中行為的有效性，是指針對特定災(zāi)害采取的各種情境下的資源配置行為與救援的預(yù)期效果的吻合程度。若實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，則稱為有效，否則稱之為無效。其有效性可分為很有效、有效、一般、較差4個層級。

政府在資源配置過程中的行為有效最終反映在由于資源的有效使用使災(zāi)情得到有效控制、人員得到及時救助、財物損失最小化、環(huán)境受到最小程度的影響、社會評價積極上。則指標(biāo)體系可設(shè)5個一級指標(biāo)，15個二級指標(biāo)，由此構(gòu)建一個評價指標(biāo)體系的過程如下。

利用AHP模型確定上述各個因子的權(quán)重，步驟為：

Step1：根據(jù)確定的評價指標(biāo)體系設(shè)計層次結(jié)構(gòu)。

Step2：根據(jù)兩兩成對比較的方法構(gòu)造第k層對k-1層的判斷矩陣，一般由應(yīng)急管理專家或者依據(jù)經(jīng)驗(yàn)確定1-9中的某個數(shù)表示某因素相對另一因素對上層影響的重要程度。

Step3：利用和法、根法或者特征值法求解各判斷矩陣的最大特征值λmax和對應(yīng)的特征向量ωT=（ω1，ω2，…ωm）。

Step4：由隨機(jī)一致性指標(biāo)RI，計算一致性CI指標(biāo)和一致性比率CR。隨機(jī)一致性指標(biāo)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)得出，其中CI=并據(jù)此判斷一致性，如果不滿足一致性，則需要反復(fù)修正。

Step5：在滿足一致性的前提下，確定各要素的排序權(quán)值，并據(jù)此對實(shí)際應(yīng)用問題進(jìn)行排序評價。

設(shè)定政府應(yīng)急資源配置效果的評判集為｛很有效，有效，一般，較差｝，建立模糊綜合評判矩陣，按照最大隸屬度原則，確定并評判對象的隸屬標(biāo)準(zhǔn)[3]，最終確定在各事件中以政府主導(dǎo)的應(yīng)急資源配置效果。

五、結(jié)論

從理論上講，在應(yīng)急資源配置中存在多元主體，各主體相互作用、互為補(bǔ)充，成為推動資源在應(yīng)急管理四個階段有效配置的強(qiáng)大合力，在時間優(yōu)先的硬約束下體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性。政府在多元主體中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，從應(yīng)急資源配置規(guī)劃到實(shí)施均起著核心作用，協(xié)調(diào)主體間、主體與事件、事件與事件間的關(guān)系。由于災(zāi)害的情景不斷變化，政府主體的行為要有彈性，適應(yīng)不同情景下的特殊要求，在突變情景下，其敏捷性和兼容性行為對災(zāi)情的控制尤為重要。同時，可以設(shè)定針對性的評價指標(biāo)，對政府在資源配置中行為的有效性進(jìn)行評判。

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C93

A

1007－905X（2011）05－0100－03

2011-07-09

周廣亮（1969— ），男，河南信陽人，華中科技大學(xué)在職博士，鄭州輕工業(yè)學(xué)院副教授。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）