楊運姣，侯經(jīng)川，黃曉明

（1.浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院，浙江臨安311300；2.華東師范大學(xué)商學(xué)院，上海200241；3.臨安市行政服務(wù)中心，浙江臨安311300）

縣級政府行政服務(wù)中心績效分析與改善對策
——以浙江臨安市行政服務(wù)中心為例

楊運姣1，侯經(jīng)川2，黃曉明3

（1.浙江農(nóng)林大學(xué)天目學(xué)院，浙江臨安311300；2.華東師范大學(xué)商學(xué)院，上海200241；3.臨安市行政服務(wù)中心，浙江臨安311300）

通過轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、完善服務(wù)制度、創(chuàng)新服務(wù)方式，近年來縣級政府行政服務(wù)中心在提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率、預(yù)防腐敗方面取得顯著成效。但是，縣級政府行政服務(wù)中心仍然在法律地位界定、“審批職能歸并”改革、“網(wǎng)上審批”推進等方面面臨深層次的矛盾與尷尬，嚴重制約了“服務(wù)型政府”的建設(shè)進程。為此，須借鑒“新公共服務(wù)理論”，以公民（社會）需要為邏輯起點，從法律制度建設(shè)、審批機制創(chuàng)新、組織文化培育等方面全方位系統(tǒng)地推進改革深入，提高政府對公民需要的回應(yīng)性，彰顯政府服務(wù)職能。

行政服務(wù)中心；績效；公民需要

為切實轉(zhuǎn)變政府職能，在2001年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于行政審批制度改革實施意見的通知》后，全國各地陸續(xù)開始成立行政審批服務(wù)中心。作為行政審批制度改革的產(chǎn)物，行政服務(wù)中心建設(shè)尚有諸多不完善不明朗之處，尤其在改革向縱深推進過程中，行政服務(wù)中心發(fā)展面臨諸多深層次的矛盾與尷尬。2010年9月19日，溫家寶在全國依法行政工作會議上提出，要“規(guī)范和發(fā)展各級各類行政服務(wù)中心，對與企業(yè)、社會和人民群眾密切相關(guān)的行政管理事項，要盡可能納入行政服務(wù)中心辦理，優(yōu)化工作流程，改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率，降低行政成本”。[1]如何根據(jù)中央會議精神，進一步規(guī)范和發(fā)展行政服務(wù)中心，是地方政府及學(xué)者思考和關(guān)注的重大問題之一。從現(xiàn)有文獻來看，關(guān)于行政服務(wù)中心的研究主要集中在：一是行政服務(wù)中心成立的價值與發(fā)展走向；二是行政服務(wù)中心績效的追蹤調(diào)查?？偟膩碚f，這方面的研究深入縣級政府行政服務(wù)中心的觀察并不多見。

本文以浙江省臨安市行政服務(wù)中心作為實地調(diào)研對象。臨安市行政服務(wù)中心最初名為行政審批辦理中心，成立于2001年12月，是臨安市政府的派出機構(gòu)，臨安市編委以臨編【2001】101號文明確了中心工作職責(zé)和管理權(quán)限。2008年，依據(jù)杭政辦函【2008】384號文件更名為行政服務(wù)中心。接下來，本文將以臨安市行政服務(wù)中心為例，采用實證研究的方法綜合評價縣級政府行政服務(wù)中心的運行績效，并據(jù)此提出進一步規(guī)范和發(fā)展縣級政府行政服務(wù)中心的政策建議。

一、縣級政府行政服務(wù)中心建設(shè)取得的成效

經(jīng)過多年的建設(shè)與改革，在政府自身改革和公眾需求的推動下，縣級政府行政服務(wù)中心建設(shè)取得了一系列成效。

（一）多輪審改促進了政府治理模式由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。

行政服務(wù)中心設(shè)立以來，縣級政府審批工作由分散審批向集中審批，由無限時審批向即時承諾審批，由部門內(nèi)分塊審批向部門授權(quán)整合審批，由分散收費向集中收費轉(zhuǎn)變。

如臨安市行政服務(wù)中心在上級的部署指導(dǎo)下，多次改革審批制度。目前臨安市行政許可事項、非行政許可事項分別為368項、557項，削減各類審批事項達30%以上；同時四環(huán)“并聯(lián)審批”等一批改革舉措相繼實施，產(chǎn)生實效。經(jīng)過改革，審批項目設(shè)置不斷優(yōu)化，審批程序不斷簡化，審批效率不斷提高。中心近五年受理和辦理事項的件數(shù)呈較大上升趨勢（詳見表一），這一方面是職能部門審批事項授權(quán)窗口不斷增加的結(jié)果，另一方面也是審批提速提質(zhì)提效在受理、辦理事項數(shù)量上的反映。

表一 臨安市行政服務(wù)中心近五年受理、辦理事項統(tǒng)計表年份

多輪審改的實行，有效推動了傳統(tǒng)審批模式中存在的審批程序復(fù)雜、審批效率低下等問題的解決；還形成了保障和提升審批效率和服務(wù)水平的新的體制機制，審批更透明高效了，群眾辦事更方便快捷了，有效地促進了政府行政由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

（二）多項制度實施有效促進了群眾“辦事難”的破解。

為了方便群眾辦事，行政服務(wù)中心不斷完善制度體系，形成了“五制辦理”、“五件管理”、“八公開程序”①“五制辦理”：直接辦理制、承諾辦理制、聯(lián)合辦理制、負責(zé)辦理制、明確答復(fù)制；“五件管理”：即辦件、退回件、補辦件、承諾件、聯(lián)辦件管理；“八公開程序”：公開服務(wù)內(nèi)容、政策依據(jù)、申報條件、辦事程序、申報材料、承諾時限、收費標(biāo)準、收費依據(jù)。等制度。

眾多制度互相銜接和補充，形成了基本覆蓋行政服務(wù)領(lǐng)域的制度體系，為方便群眾和企業(yè)辦事提供了強有力的、長期的制度保障。以前必須到不同的部門跑“審批”，還不一定有人在，耗時又耗力?，F(xiàn)在行政服務(wù)中心是“一樓式辦公、一站式服務(wù)、一窗式收費”，集中受理、限時辦結(jié)，辦事情方便多了，以前一兩個月甚至更長時間才能辦好的事項，現(xiàn)在一般3～10個工作日就辦好了。

此外，行政服務(wù)中心按照“自愿委托、無償代辦、全程服務(wù)、高效合法、上下聯(lián)動、配套改革”的原則，向符合地方產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的固定投資項目以及公共服務(wù)項目推出了代辦服務(wù)制。通過提供代辦服務(wù)，行政服務(wù)中心以主動高效的服務(wù)很大地方便了業(yè)主，也積極地推動了地方優(yōu)質(zhì)投資軟環(huán)境的建設(shè)。

（三）多項舉措有效預(yù)防了審批與招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗的發(fā)生。

行政服務(wù)中心“政務(wù)公開、陽光操作、接受監(jiān)督”的工作模式為預(yù)防審批領(lǐng)域的腐敗提供了天然屏障，形成了包括群眾監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、電子監(jiān)控、個人自律等在內(nèi)的全方位監(jiān)控，過去難以控制的“暗箱操作”現(xiàn)象逐漸失去市場，部門“尋租”和“不作為、亂作為”等不良現(xiàn)象得到有效治理。此外，中心還將各部門的審批收費納入到政府指定的統(tǒng)一的銀行賬戶，并實行行政事業(yè)性規(guī)費“即辦即減”，從而有效制止了審批“亂收費”和“搭車收費”的現(xiàn)象。因此，行政服務(wù)中心對于從源頭上預(yù)防和治理腐敗產(chǎn)生了積極效果。

在公共資源交易與招投標(biāo)管理方面，行政服務(wù)中心通過采用網(wǎng)上招投標(biāo)、市場準入制度、二次平均合理低價評標(biāo)法等措施推動和規(guī)范招投標(biāo)工作，一方面，較好地整合了招投標(biāo)相關(guān)資源，確保了招投標(biāo)市場的公平、公正、透明、有序，極大地提高了公共資源使用效率。以臨安市行政服務(wù)中心為例，從表二可以看到，公共資源交易平臺交易范圍越來越大，同時通過引入市場機制，節(jié)約大量公共資金，推動了政府增收節(jié)支目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，也有效預(yù)防和控制了招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題的發(fā)生。

表二 臨安市行政服務(wù)中心公共資源交易中心2006-2010年政府采購統(tǒng)計表

（四）“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”建設(shè)推動了行政服務(wù)方式變革。

“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”建設(shè)是政府審批服務(wù)現(xiàn)代化的重要舉措，具備信息全面、操作便捷、公開透明的優(yōu)勢，能夠使群眾辦理各項審批手續(xù)更加方便、快捷、高效。“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”的開通運行，使個人和企業(yè)不僅可以在網(wǎng)上了解自己要辦理事項的相關(guān)信息，還能直接在網(wǎng)上虛擬服務(wù)大廳申請辦理。在服務(wù)項目上，除了政府服務(wù)外，還引入了公共事業(yè)單位提供的服務(wù)。在事項辦理上，以電子報件為基礎(chǔ)，全面實現(xiàn)事項的在線申報、跟蹤和查詢，注冊用戶賬務(wù)信息的整合和個人信息的自我管理，有效消除多口數(shù)據(jù)采集和重復(fù)填表的麻煩。在工作模式上，推行“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、外網(wǎng)反饋”，外網(wǎng)服務(wù)于公眾，向公眾直接承接服務(wù)請求并及時反饋服務(wù)結(jié)果；內(nèi)網(wǎng)服務(wù)于職能部門，承擔(dān)審批任務(wù)的各執(zhí)行部門信息共享、政務(wù)協(xié)同?！熬W(wǎng)上行政服務(wù)中心”通過網(wǎng)上申報、數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)上預(yù)審、網(wǎng)上審批和在線查詢等業(yè)務(wù)的一體化運行與統(tǒng)一式管理，使用戶“足不出戶”就可以在網(wǎng)上一攬子解決問題，享受真正的“一站式服務(wù)”。

二、縣級政府行政服務(wù)中心發(fā)展面臨的困境

在總結(jié)縣級政府行政服務(wù)中心建設(shè)成效的同時，還必須清醒認識行政服務(wù)中心面臨的發(fā)展困境。這些困境直接制約了縣級政府行政服務(wù)中心功能發(fā)揮，并最終影響“服務(wù)型政府”建設(shè)進程。

（一）行政服務(wù)中心法律地位不明確。

我國行政服務(wù)中心成立、運行的主要依據(jù)是《行政許可法》第26條關(guān)于聯(lián)合辦理的規(guī)定。①第26條規(guī)定：“行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。”事實上，該條法律僅是關(guān)于聯(lián)合辦理的規(guī)定，并沒有對行政服務(wù)中心的設(shè)置作出直接、明確的規(guī)定?！案鞯貜膶嵺`需要出發(fā)而創(chuàng)設(shè)行政服務(wù)中心，是對法律涵義的拓展”。[2]（p45-47）許多地方的行政服務(wù)中心之所以能在很短時間內(nèi)建立并運行，得力于當(dāng)?shù)卣膹娭泼詈托姓深A(yù)。這種做法在一定時間內(nèi)對破除阻力、推動改革是行之有效的，但如果強力推動這一做法的領(lǐng)導(dǎo)未能建章立制固化改革成果，那么一旦他們卸任或工作重心轉(zhuǎn)移，辦事大廳流于形式就不可避免?？梢钥闯觯姓?wù)中心的存在和發(fā)展還缺乏有效的法律性依據(jù)和制度性保障。

從臨安市行政服務(wù)中心來說，盡管浙江省政府出臺了《行政服務(wù)中心管理辦法（試行）》，但沒有賦予行政服務(wù)管理機構(gòu)明確的職責(zé)權(quán)限。2001年臨安市編委以臨編【2001】101號文明確了中心工作職責(zé)和管理權(quán)限；2005年又以臨編【2005】23號文進一步明確了中心職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制?？梢钥闯觯R安市行政服務(wù)中心這一困境雖得到緩解，但仍沒有得到徹底解決。

（二）行政審批程序性法律法規(guī)不健全。

《行政許可法》只是對行政許可的設(shè)定、實施機關(guān)、實施程序、費用、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任做出原則性的規(guī)定。目前，仍缺乏行政程序法律法規(guī)對包括行政審批在內(nèi)的行政行為的主體、方式、步驟和時限等予以嚴格限定，以監(jiān)督和控制行政權(quán)力的行使。

就臨安市行政服務(wù)中心來說，臨安市出臺了《臨安市人民政府關(guān)于公布臨安市級行政許可事項的通知》，對臨安市級行政許可事項名稱及法律依據(jù)、承諾時限、受理和辦理地點進行公布，但沒有將申報材料、許可程序、收費依據(jù)、收費標(biāo)準等操作性內(nèi)容以地方法規(guī)形式向社會公開。臨安市行政服務(wù)中心也于2007年1月編撰了《臨安市行政審批辦事指南》，盡管該指南內(nèi)含部門行政許可事項名稱、申報材料、許可程序、收費依據(jù)、收費標(biāo)準等，但由于是一個部門的內(nèi)部規(guī)定，其效力不可與法律規(guī)章同日而語，強制力和影響范圍非常有限。實際上，即使是臨安市政府制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，因為法律效力的限制，職能部門也可以“堂而皇之”拿出部門法來規(guī)避執(zhí)行。這無疑加大了部門的自由裁量權(quán)，也為部門權(quán)力“尋租”創(chuàng)造了有利條件。

此外，行政審批制度改革的直接目標(biāo)即通過減少不符合社會需要的審批項目、壓縮審批時間、優(yōu)化審批流程、創(chuàng)新審批方式，從而提高審批效率。在現(xiàn)實運行過程中，這一直接目標(biāo)也因為沒有從法律法規(guī)意義上對行政許可權(quán)力具體使用做公開、明確、細化的規(guī)定，只能依賴于行政服務(wù)中心領(lǐng)導(dǎo)對部門業(yè)務(wù)的熟悉程度來推進實現(xiàn)，推動目標(biāo)實現(xiàn)的力度被大大削弱。

（三）“兩歸并、兩集中”改革難去部門利益。

實施行政審批職能歸并改革，推進“兩歸并、兩集中”改革，②“兩集中、兩到位”：指為建立規(guī)范、高效的審批運行機制，提高行政服務(wù)效能，推進一個行政機關(guān)的審批事項向一個處室集中、行政審批處室向行政服務(wù)中心集中，保障進駐行政服務(wù)中心的審批事項到位、審批權(quán)限到位。涉及到部門間審批權(quán)力的調(diào)整和部門內(nèi)部的權(quán)力分配，這就可能引起一部分部門利益濃厚人員的抵觸和反抗，就會出現(xiàn)體外循環(huán)、雙軌運行等規(guī)避集中審批的行為。如相關(guān)部門選擇進駐事項時“避重就輕”、“進瘦留肥”，象征性地把一些含金量較低的事項進駐中心，而把含金量較高的事項以種種理由不進駐中心，導(dǎo)致進駐不到位。由于窗口無權(quán)辦理，使窗口僅具收發(fā)功能，許多審批事項還得回原單位辦理。如果存在“暗箱操作”，群眾辦理審批事項還得托關(guān)系、找熟人。這造成中心審批存在“體外循環(huán)”、“雙軌運行”的現(xiàn)象，同時也為部門“尋租”創(chuàng)造了條件。

就臨安市行政服務(wù)中心來說，目前中心正在以部分職能部門為試點單位，推進職能歸并改革。改革的本意是通過將部門審批權(quán)力集中到行政許可科、行政許可科成建制進駐到中心，建立批管分離機制，提高審批服務(wù)效率和工作透明度。從現(xiàn)實運行情況來看，改革雖然取得了一些成績，但確實也一定程度上存在體外循環(huán)、窗口授權(quán)不充分、行政許可權(quán)力未實質(zhì)集中等問題。在調(diào)研時，一些部門領(lǐng)導(dǎo)人坦言了擔(dān)憂：職能歸并改革后，原有單位這么多人到哪里去，難道都到中心辦公？單位的大樓怎么處理？部門內(nèi)部科室權(quán)力如何重新配置達到平衡？一些部門工作人員也透露，職能歸并改革意味著部門內(nèi)部科室之間權(quán)力失衡、領(lǐng)導(dǎo)者之間權(quán)力失衡?？梢钥闯觯爸貙徟?、輕監(jiān)管”的慣性思維以及審批權(quán)力意味著利益的現(xiàn)實思維是縣級政府行政服務(wù)中心推行“審批職能歸并”改革必須跨過的一道坎。

（四）網(wǎng)上行政審批普及條件不成熟。

“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”有便民、公開、高效等特點，但也面臨著老百姓素質(zhì)沒有跟上、網(wǎng)絡(luò)沒有普及、權(quán)力運行不夠透明等難題。一些縣域農(nóng)村人口多，很多農(nóng)村居民不知道如何上網(wǎng)，農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施條件也不如城市好，因此，對于全面快速推進的“審批事項網(wǎng)上預(yù)受理”而言，很多縣尤其是以農(nóng)村人口居多的縣的現(xiàn)實條件還不充分。此外，實行“網(wǎng)上受理——網(wǎng)上審批——網(wǎng)上反饋”后，數(shù)字監(jiān)察逐漸從邏輯監(jiān)察到內(nèi)容監(jiān)察過渡，公眾和數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)都能監(jiān)督到行政審批的具體過程與具體內(nèi)容，公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到了充分行使。但這遇到了有關(guān)部門和工作人員追求“自由裁量權(quán)”、部門權(quán)力運行不愿公開透明的阻滯。

（五）部分窗口工作人員服務(wù)素質(zhì)較低。

窗口工作人員由職能部門抽調(diào)、派駐到“中心”辦公，接受雙重管理。他們的勞動人事關(guān)系仍保留在原部門，變動的只是黨組織關(guān)系，業(yè)務(wù)上接受原職能部門的指導(dǎo)，日常工作接受中心的管理與考核?？梢哉f，窗口工作人員的人事關(guān)系、工資福利待遇以及職位升遷等與工作人員自身利益密切相關(guān)的方面仍歸原單位管理。正由于當(dāng)前我國大多數(shù)行政服務(wù)中心采用的均是PPR①即“受理—處理——反饋”模式。該模式中，一站式行政服務(wù)機構(gòu)與既有的行政組織之間是一個矩陣結(jié)構(gòu)，其工作人員要受到來自于原主管職能部門和一站式行政服務(wù)機構(gòu)的雙重管轄。模式,原有職能部門對進駐中心的辦理項目和工作人員仍享有絕對的控制權(quán)，致使中心的調(diào)控能力極為有限。[3]（p333-337）因此，行政服務(wù)中心服務(wù)的質(zhì)量和水平高低明顯依賴于部門的配合程度。按照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，服務(wù)中心窗口人員應(yīng)是具有審批權(quán)限的國家正式公務(wù)員；服務(wù)中心也希望各部門選派政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的工作人員來窗口辦公，展示良好的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)能力。實際運行過程中，有些部門將本部門業(yè)務(wù)能力較差、人際關(guān)系不協(xié)調(diào)的人派送到中心，或是將本部門的編外人員或臨時工派駐中心承擔(dān)審批服務(wù)工作，行政審批服務(wù)質(zhì)量大打折扣。

三、新公共服務(wù)理論視野下縣級政府行政服務(wù)中心發(fā)展的目標(biāo)模式

縣級政府行政服務(wù)中心在建設(shè)和發(fā)展中面臨的困境與挑戰(zhàn)，實質(zhì)上是政府職能轉(zhuǎn)變與傳統(tǒng)行政管理體制矛盾的表現(xiàn)；是部門作風(fēng)轉(zhuǎn)變與狹隘部門利益矛盾的表現(xiàn)；是社會公眾對公共服務(wù)需求期望與政府服務(wù)資源配置體制性障礙矛盾的表現(xiàn)；是中心建設(shè)所需體制環(huán)境與當(dāng)前行政結(jié)構(gòu)和法律環(huán)境矛盾的體現(xiàn)。這些矛盾的焦點是傳統(tǒng)權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)與公共利益的博弈和沖突。要破解這些問題，根本是把行政服務(wù)體系改革從技術(shù)層面的改革提升為理念層面的改革，從注重提高行政審批效率提升到注重提高群眾對審批工作的滿意度上來，確保改革始終以維護和提高公共利益為根本。

因此，接下來的改革發(fā)展應(yīng)該更加突出和有效地將公共利益、社會需要放在首位，秉持“服務(wù)”理念，推進行政服務(wù)中心的建設(shè)與發(fā)展。新公共服務(wù)理論為我們分析問題提供了理論依據(jù)與路徑安排。②新公共服務(wù)理論強調(diào)：“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時應(yīng)該著重強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)。換言之，將公民置于首位(因為公民處在最前線)，強調(diào)的重點不應(yīng)該放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應(yīng)該放在建立明顯具有完整性和回應(yīng)性的公共機構(gòu)上?！保▍⒁娬淠萏亍さ枪?羅伯特·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.第8頁）在新公共服務(wù)理論視野中，行政服務(wù)中心應(yīng)該供給哪些服務(wù)，如何供給服務(wù)等問題不能由行政服務(wù)中心單方面決定，應(yīng)該在廣泛征詢公民意見基礎(chǔ)上確定。這就牽涉到行政審批制度改革問題。行政服務(wù)中心是否能夠存在，如何存在，與行政審批制度的內(nèi)容和方式都有關(guān)系。而行政審批制度改革，既要突出內(nèi)容方面的變革，也要強調(diào)方式方面的變革。政府應(yīng)以社會為中心，以社會需要為標(biāo)準審查行政審批項目、選擇行政審批機制和方式等。因此，對于行政審批而言，服務(wù)的原則不僅要體現(xiàn)在審批過程中，也要體現(xiàn)在實體性的規(guī)定中，體現(xiàn)在審批項目是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立的原初行為上。[4]（p42-45）

在審批職能承擔(dān)方面，是應(yīng)該由行政服務(wù)中心承擔(dān)，還是由市場組織或是社會組織承擔(dān)，要結(jié)合具體的職能內(nèi)容、職能狀態(tài)和組織特點、地域特點來確定。但無論如何改革，政府都應(yīng)該在其中發(fā)揮重要作用，既要承擔(dān)某些審批職能，又要推動部分審批職能向市場組織或社會組織轉(zhuǎn)移。行政審批制度的改革與政府職能轉(zhuǎn)變之間可以視為手段和目的的關(guān)系，行政審批制度改革是手段，通過這一手段正是要達到政府職能轉(zhuǎn)變之目的，而且，是從管制職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能?？傊?，行政服務(wù)中心推動行政審批制度改革決不能滿足于直接目標(biāo)的實現(xiàn)，需要在推動政府模式從“管理型”向“服務(wù)型”變革方面發(fā)揮作用?？梢杂脠D一表示上述邏輯關(guān)系。

圖一 新公共服務(wù)理論視野中縣級政府行政服務(wù)中心發(fā)展的目標(biāo)模式

四、新公共服務(wù)理論視野下縣級政府行政服務(wù)中心績效改善對策

行政服務(wù)中心是行政審批制度改革的產(chǎn)物，是政府在施政理念、行政方式上的重大變革，已經(jīng)觸及部門權(quán)力調(diào)整的“深水區(qū)”。矛盾的解決依賴于從更高的原則角度思考問題。因此，要始終把滿足公民和社會需要作為改革的行為起點和根本目標(biāo)，以此來攻克深化改革中遇到的難題，推動行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展。

（一）建立健全法律法規(guī)，優(yōu)化行政服務(wù)中心運行的法律環(huán)境。

要遵循行政組織“法定”原則，進一步明確行政服務(wù)中心的法律地位與職能定位。作為政府服務(wù)社會的窗口與平臺，行政服務(wù)中心承擔(dān)著對政府所屬部門及其窗口工作人員辦理審批業(yè)務(wù)的監(jiān)督、管理與協(xié)調(diào)職能，而諸多審批項目是與公眾息息相關(guān)的，因此，承擔(dān)如此重任的行政服務(wù)中心這一組織本身的性質(zhì)問題絕不能模棱兩可，否則有悖于憲政國家的理性訴求，同時也與現(xiàn)代法治國家所要求的行政組織“法定原則”相背。因此，我國應(yīng)以法律形式對行政服務(wù)中心的機構(gòu)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、職責(zé)權(quán)限、設(shè)立的政府層級等做出明確規(guī)定，使行政服務(wù)中心成為一級政府的一個常設(shè)、獨立、專門行使行政審批權(quán)的行政執(zhí)法部門（政府機構(gòu)），享有實質(zhì)性的行政審批權(quán)力，并能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任。[5]（p43-49）

要從省一級建立健全行政審批程序性法律法規(guī)。由于《行政許可法》對審批條件和標(biāo)準等規(guī)定原則性較強，因此，行政審批程序要在嚴格遵守法律規(guī)定的基礎(chǔ)上加以細化，以加強實際可操作性。建議在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上至少從省一級規(guī)范同一行政許可事項、非行政許可事項名稱、政策依據(jù)、申報條件、許可程序、承諾時限、收費標(biāo)準等。這樣既可以規(guī)范行政許可權(quán)力的使用，避免權(quán)力“尋租”和“搭車收費”現(xiàn)象的存在，也可以避免職能部門“堂而皇之”參照部門法而拒不執(zhí)行較低位階地方性法律法規(guī)。

（二）深化“審批職能歸并”改革，建立“批管分離”審批機制。

“職能歸并”改革能否真正到位是行政服務(wù)改革面臨的最大挑戰(zhàn)。進一步推進職能歸并改革，既是行政服務(wù)中心真正發(fā)揮職能作用的關(guān)鍵保障，也是最終實現(xiàn)審批、監(jiān)管分離的重要舉措?？h級政府應(yīng)在深入調(diào)研摸清部門權(quán)力清單、部門內(nèi)部權(quán)力運轉(zhuǎn)情況以及辦公需求等的基礎(chǔ)上，根據(jù)群眾需求的迫切性和重要性，由市委市政府擇要重點突破，精心組織、有序推進；同時各相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)要貫徹執(zhí)政為民理念，破除狹隘部門利益和個人利益的思維阻滯，授權(quán)到行政許可科，支持行政許可科成建制進駐行政服務(wù)中心，其他業(yè)務(wù)（科）室則集中精力從事規(guī)則標(biāo)準制訂、批后監(jiān)管、政策研究，實現(xiàn)審批與監(jiān)管分離；此外還需要通過體制機制創(chuàng)新固化改革成果，如將審批事項授權(quán)程度、進駐程度、工作人員業(yè)績表現(xiàn)等納入部門工作滿意度測評和領(lǐng)導(dǎo)政績評價體系中，并賦予行政服務(wù)中心一定的評價話語權(quán)。

（三）完善“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”建設(shè)，推進網(wǎng)上審批方式。

網(wǎng)上行政服務(wù)中心是創(chuàng)新行政審批服務(wù)方式的重要平臺，相對于傳統(tǒng)形式，其便民性、透明性更強。推進“網(wǎng)上行政服務(wù)中心”建設(shè)，要對平臺建設(shè)的基本問題（技術(shù)和體制）進行總體的、全面的設(shè)計，總體實現(xiàn)理念趨同、資源共享、功能協(xié)調(diào)；要兼顧不同層次人群需要和城鄉(xiāng)區(qū)別，有序穩(wěn)步推進；要進一步加強基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)（村）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)之間的網(wǎng)絡(luò)對接，從應(yīng)用、數(shù)據(jù)和安全等方面建立統(tǒng)一標(biāo)準和規(guī)范，建設(shè)“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)上行政審批體系；要強化工作人員的培訓(xùn)，使之不但具有優(yōu)良的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還擁有過硬的技術(shù)素質(zhì)；要通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、宣傳手冊等行之有效的方式進行廣泛宣傳，讓行政審批創(chuàng)新服務(wù)家喻戶曉；要建立健全權(quán)力“陽光運行”機制，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、邏輯監(jiān)察與內(nèi)容監(jiān)察有機結(jié)合。

（四）培育“民本位”組織文化，提升公務(wù)人員服務(wù)意識。

行政服務(wù)中心有非常明顯的扁平化特征，能夠在一定程度上提高其服務(wù)效率。但是，服務(wù)效率的提高單靠扁平化的組織形式是無法完全實現(xiàn)的。新公共服務(wù)理論認為，相對于生產(chǎn)率，更應(yīng)該重視人，“只有重視了組織生活中的人，才有成功的基礎(chǔ)”。[6](p150)因此，當(dāng)前最主要的不在于改變組織性質(zhì)或者嚴格監(jiān)管，而在于通過培育優(yōu)秀的組織文化，破除“官本位”思想，樹立“民本位”思想，提升公務(wù)人員的服務(wù)意識。因此，要重視行政服務(wù)中心工作人員的招聘與選拔，開展行政倫理、業(yè)務(wù)素質(zhì)、政務(wù)禮儀等方面的教育與培訓(xùn)，使工作人員具有愛民情、責(zé)任心、效能感、親和力。要加強內(nèi)部管理，通過制度規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量評估及評選先進等，激發(fā)工作人員的積極性與創(chuàng)造力，持續(xù)改進工作質(zhì)量，提高服務(wù)水平?？傊?，要通過培育優(yōu)秀組織文化，形成“以人為本”的服務(wù)理念、依法行政的行為規(guī)范、高效透明的工作機制、和諧親民的中心形象。

[1]溫家寶.在全國依法行政工作會議上的講話[DB/OL].http://www.xinhuanet.com,2010-8-27.

[2]艾醫(yī)衛(wèi)，顏道成.地方行政服務(wù)中心建設(shè)的成績、問題和對策[J].中國行政管理，2007，（1）.

[3]馮光.行政服務(wù)中心的建設(shè)實踐與理論思考[J].天津大學(xué)學(xué)報，2010，12（4）.

[4]張康之.行政審批制度改革:政府從管制走向服務(wù)[J].理論與改革，2003，（6）.

[5]張銳昕,秦浩.行政服務(wù)中心:發(fā)展愿景、路徑選擇與趨近策略[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，50（5）.

[6]珍妮特·登哈特,羅伯特·登哈特.新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2004.

D63

A

1003-8477（2011）06-0030-05

楊運姣(1984—)，女，浙江農(nóng)林大學(xué)公共事業(yè)管理專業(yè)講師。侯經(jīng)川（1967—），男，管理學(xué)博士，華東師范大學(xué)商學(xué)院信息學(xué)教授。黃曉明（1967—），男，臨安市行政服務(wù)中心主任。

浙江農(nóng)林大學(xué)人才啟動項目（項目編號：2351000919）和上海市教委科研創(chuàng)新重點項目（項目編號：10zs38）的階段性成果。

責(zé)任編輯 申華