汪中山

（河南省紀委，河南 鄭州 450000）

論新中國成立以來我國紀檢監(jiān)察機關查辦案件的功能定位及其轉變

汪中山

（河南省紀委，河南 鄭州 450000）

一、查辦案件的雙重功能及其關系

查辦案件具有治標和治本雙重功能，治標和治本功能相互依存、相互促進。一方面，只有發(fā)揮查辦案件的治標功能，才能快速遏制腐敗滋生蔓延的趨勢，為發(fā)揮查辦案件的治本功能提供條件；另一方面，只有充分發(fā)揮查辦案件的治本功能，才能實現(xiàn)從源頭上預防和治理腐敗現(xiàn)象，鞏固和發(fā)展反腐敗已經(jīng)取得的成果。

（一）治標功能及其表現(xiàn)

治標與治本相對應，源自清朝潘耒《河堤》：“塞決固治標，要須遂其性?！笔侵笇Τ霈F(xiàn)的問題不從根本上謀求解決，僅對顯露在外的枝節(jié)問題作應急處理。

查辦案件的治標功能就是通過不斷加大查辦案件的工作力度，保持查辦案件的高壓態(tài)勢，發(fā)揮查辦案件的懲戒功能，遏制腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延的勢頭。查辦案件的治標功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是不斷加大查辦違法違紀案件的工作力度，保持查辦案件的數(shù)量，形成查辦案件的高壓態(tài)勢，遏制腐敗現(xiàn)象進一步滋生蔓延的趨勢。二是查處重點領域、重點崗位、關鍵環(huán)節(jié)的違紀違法案件，特別是大案要案，消除重點領域、重點崗位、關鍵環(huán)節(jié)的腐敗現(xiàn)象。三是嚴厲查處侵犯群眾利益以及群眾反映強烈的突出腐敗問題，消除腐敗的社會影響，努力取得查辦案件的政治、經(jīng)濟和社會的綜合效應。四是不斷拓展查辦案件的工作領域，根據(jù)改革開放條件下腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)、變化轉移的特點，案件查處工作不斷深入推進，拓展案件查辦的工作領域。

治標功能是查辦案件最為直接、最為基本的功能，也是查辦案件最為顯性的功能。在腐敗多發(fā)易發(fā)高發(fā)的形勢下，只有通過不斷加大查辦案件的工作力度，才能在短期內懲治已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的腐敗分子，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，消除腐敗的社會影響，達到控制腐敗的目的。

（二）治本功能及其表現(xiàn)

“本”與“標”相對，泛指事物的根本或根源，源自《管子·權修》：“民之修小禮，行小藝，飾小廉，謹小恥，禁微邪，治之本也?！彼^治本就是指從決定事物性質的本源上尋求答案、解決問題。查辦案件的治本功能是在保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢、遏制腐敗滋生蔓延的前提下，通過查辦案件，發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性和普遍性的問題，查找腐敗滋生蔓延的體制機制和制度方面的深層次原因，建立健全預防腐敗的制度體系，逐步鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，實現(xiàn)懲治與預防的有機統(tǒng)一。

查辦案件的治本功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是警示教育功能，通過查辦案件典型案例的剖析和教育，引導黨員領導干部樹立堅定理想信念，自覺抵御權力、金錢、美色的誘惑。二是發(fā)現(xiàn)問題功能，從查辦案件中發(fā)現(xiàn)新的腐敗事實，總結腐敗產(chǎn)生的苗頭性、傾向性和普遍性問題，為有效防治腐敗奠定基礎。三是糾偏改革功能，針對查辦案件暴露出來的問題，督促相關部門深化改革，建章立制，堵塞漏洞，實現(xiàn)源頭預防腐敗。四是監(jiān)督管理功能，通過查辦案件，查找權力運行中的關鍵部位及其監(jiān)督方面的薄弱環(huán)節(jié)，提出有效防治的對策和建議，保證權力正確行使。

治本是查辦案件間接的隱性功能，也是查辦案件的根本目的。在發(fā)揮查辦案件的治標功能的同時，必須發(fā)揮查辦案件的警示教育功能，消除腐敗產(chǎn)生的動機；必須發(fā)揮查辦案件的發(fā)現(xiàn)問題功能，實現(xiàn)提前預防的目的；必須發(fā)揮查辦案件的糾偏改革功能，實現(xiàn)查辦案件的建設功能；必須通過發(fā)揮查辦案件的監(jiān)督管理功能，保證權力的科學規(guī)范、正確行使。

（三）治標和治本功能的關系

標是本的外在反映，本是標的內在核心，兩者缺一不可，查辦案件的治標和治本功能存在著相互依存、相互促進的辯證關系。

治標是查辦案件的最為直接、最為顯性的基本功能，也是實現(xiàn)查辦案件治本功能的基礎和條件。沒有治標，治本也就成了“無源之水”。如果不能發(fā)揮查辦案件的治標功能，就無法形成反腐敗的高壓態(tài)勢，無法消除已經(jīng)存在的腐敗現(xiàn)象，無法遏制腐敗進一步的滋生蔓延；如果不能發(fā)揮查辦案件的治標功能，就無法體現(xiàn)反腐敗斗爭的成果，無法為查辦案件的治本功能發(fā)揮提供條件。

治本功能是查辦案件的最終目的。沒有治本，治標也就成為“無根之木”。如果不能發(fā)揮查辦案件的治本功能，僅僅為查案而查案，就不能發(fā)現(xiàn)案件本身存在的問題和漏洞，從而有針對性地提出治本措施與對策；如果不能發(fā)揮查辦案件的治本功能，就無法從根本上消除腐敗產(chǎn)生的土壤條件，無法鞏固查辦案件治標功能的成果，出現(xiàn)“越反越腐”、“前腐后繼”的怪圈。

總之，治標和治本,是查辦案件相輔相成、互相促進的兩個方面。查辦案件，既要治標，更要治本。治標就是要嚴懲各種腐敗行為，把腐敗分子的猖獗活動抑制下去，為治本創(chuàng)造前提條件；治本就是要從源頭上預防和治理腐敗現(xiàn)象，鞏固和發(fā)展查辦案件的治標成果，最終建立健全懲治與預防腐敗的科學體系。

二、查辦案件的功能定位及其條件

從理論上看，查辦案件本身具有治標和治本的雙重功能。在任何條件下都應該堅持標本兼治的原則，注重發(fā)揮查辦案件治標治本兩個方面的功能。在遏制腐敗的同時，不斷拓展源頭反腐的工作范圍，不斷推動反腐敗體制機制和制度的完善。

然而，在反腐敗的具體實踐中，查辦案件的功能定位還要受腐敗形勢、反腐敗策略、反腐敗體系建設等多種因素的影響。在不同的腐敗形勢和反腐敗策略下，查辦案件的功能定位應有所差異。在腐敗高發(fā)多發(fā)易發(fā)形勢下，在反腐敗體制機制和制度不夠健全的條件下，查辦案件應堅持治標為主、兼顧治本的功能定位；在腐敗現(xiàn)象得到基本遏制、懲治與預防腐敗體系不斷健全的條件下，查辦案件的功能定位應從治標為主、兼顧治本向治本為主、標本兼治的功能轉變。

（一）治標為主的功能定位及其條件

“急則治標”。治標為主的查辦案件功能定位是指在兼顧治本的前提下，重點發(fā)揮查辦案件的治標功能，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，為進一步實現(xiàn)查辦案件的治本功能提供環(huán)境和創(chuàng)造條件。一般而言，治標為主的查辦案件功能定位應符合以下幾個條件。

第一，體制機制和制度轉軌期。在經(jīng)濟社會急劇轉型期，傳統(tǒng)的預防腐敗的體制機制和制度被打破，新型的預防腐敗體制機制和制度還沒有能夠建立起來，無法從體制機制和制度上預防各種腐敗的滋生蔓延，導致各種形式的腐敗呈現(xiàn)快速增長和迅速蔓延之勢。因此，在這一時期，必須首先發(fā)揮查辦案件的治標功能，通過不斷加大查辦案件的力度，遏制各種腐敗形式特別是重點領域、重點部位、關鍵環(huán)節(jié)腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，形成反腐敗的高壓態(tài)勢，為體制轉軌和機制制度建設贏得時間。

第二，腐敗高發(fā)易發(fā)多發(fā)期。由于體制機制和制度存在漏洞，傳統(tǒng)的腐敗不斷復蘇和蔓延，新興的腐敗不斷滋生和興起，腐敗的社會環(huán)境不斷惡化，腐敗的范圍不斷擴大，腐敗的危害越來越大。在這種環(huán)境條件下，必須依靠發(fā)揮查辦案件的懲戒和治標功能，堅持治標為主的查辦案件策略，不斷加大查辦案件的工作力度，遏制各種腐敗高發(fā)多發(fā)勢頭，逐步消除腐敗多發(fā)高發(fā)易發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)，為查辦案件的功能轉變提供條件。

第三，治標為主的反腐敗策略定位。查辦案件是反腐敗的重要手段之一，查辦案件的功能定位也是反腐敗策略的直接體現(xiàn)。在體制轉軌時期和腐敗易發(fā)高發(fā)形勢條件下，反腐敗策略選擇往往是治標為主、兼顧治本，通過加大反腐敗工作力度，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延趨勢，為預防腐敗體系建設提供環(huán)境。因此，在這種條件下，查辦案件的功能定位也必須與當時的反腐敗策略保持一致，以治標為主、兼顧治本的原則查辦案件，通過充分發(fā)揮查辦案件的治標功能，遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，為反腐敗策略從治標為主向治本為主的轉變準備條件。

（二）治本為主的功能定位及其條件

“緩則治本”。治本為主查辦案件的功能定位是指在保持查辦案件高壓勢頭、遏制腐敗滋生蔓延的前提下，將查辦案件的重點從治標轉向治本，從懲治轉向預防，通過查辦案件來發(fā)現(xiàn)問題，督促改革，形成教育、制度、監(jiān)督并舉的懲治與預防腐敗體系。治本為主的查辦案件功能定位必須具備以下三個方面的條件。

第一，腐敗蔓延和惡化的趨勢基本得到控制。查辦案件的治標功能得到充分顯示，腐敗進一步蔓延和惡化的趨勢基本上得到了控制，各種顯性的腐敗能夠得到及時的懲治，腐敗越來越呈現(xiàn)出隱蔽性、復雜化和深層次性等特征，腐敗發(fā)現(xiàn)的成本越來越高，查辦案件工作的難度越來越大。在這種形勢下，必須推動查辦案件功能從治標為主、兼顧治本向治本為主、標本兼治的轉變，充分發(fā)揮查辦案件的治本功能，為懲治與預防腐敗體系的構建提供保障。

第二，懲治與預防腐敗體系框架基本形成。通過一系列的體制機制和制度改革，初步形成了教育、制度、監(jiān)督并舉的懲治與預防腐敗體系框架，查辦案件的治標效果已經(jīng)顯示，源頭反腐的工作范圍不斷拓展，懲治與預防腐敗體系的功能日漸顯現(xiàn)，為進一步充分發(fā)揮查辦案件的治本功能提供了基本條件。

第三，反腐敗策略的轉變。隨著腐敗形勢變化和懲治與預防腐敗體系的建立，反腐敗的總體策略也逐漸實現(xiàn)了從“治標為主、兼顧治本”向“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的轉變。作為反腐敗的重要手段，查辦案件的功能定位也必須隨之發(fā)生轉變。

三、我國查辦案件的功能轉變過程及其條件

查辦案件的功能轉變是隨著我國反腐倡廉策略轉變而轉變的。改革開放以來，特別是中共十七大以來，隨著我國腐敗形勢的變化，我國反腐敗的總體策略逐漸從治標為主向治本為主轉變，查辦案件的功能定位也必須隨之發(fā)生轉變。

（一）我國查辦案件的功能轉變過程

改革開放初期，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制已被打破，中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制尚未完善，新舊體制轉軌過程中的漏洞為腐敗滋生蔓延留下了空間，產(chǎn)生了大量尋租性腐敗的機會，導致了各種腐敗呈現(xiàn)快速滋生和蔓延之勢。在這種歷史背景下，我們黨提出了“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗”的戰(zhàn)略，注重發(fā)揮查辦案件的治標功能，堅持從嚴治黨，嚴肅黨紀，圍繞端正黨風加強廉政建設，堅決糾正各種不正之風，查處違紀違法案件特別是大案要案，重點查處貪污受賄等經(jīng)濟方面違紀違法案件以及侵犯國家和群眾利益的嚴重以權謀私案件等。

然而，從總體上，在這一歷史階段，由于腐敗來勢兇猛，查辦案件的治標效果并沒有得到充分體現(xiàn)，腐敗滋生蔓延的趨勢并沒有得到遏制。到1995年，我國的清廉指數(shù)得分達到歷史最低水平，只有2.16，在性質上屬于“腐敗非常嚴重”的國家類型，在所調查的41個國家中，我國排名40位，排名倒數(shù)第二。

黨的十四大到十五大之間，在腐敗繼續(xù)高發(fā)多發(fā)易發(fā)的形勢下，我國繼續(xù)堅持治標為主、標本兼治的反腐敗策略，繼續(xù)加大查處案件力度，重點查處黨政領導機關、行政執(zhí)法機關、司法機關、經(jīng)濟管理部門和縣（處）級以上領導干部的違紀違法案件，著重查處貪污賄賂、失職瀆職、貪贓枉法、腐化墮落等方面的案件，加大了對發(fā)案率較高、大要案較多的領域的案件查處力度，治標效果得到充分體現(xiàn)。

1995年至1998年，我國清廉指數(shù)得到了很大的提升，從1995年的2.16，提高到1998年的3.5，提高了1.34，腐敗程度和性質發(fā)生了重要的變化，從1995年“嚴重腐敗的國家”類型轉變成為“腐敗較為嚴重”的國家類型，清廉指數(shù)排名從1995年調查的41個國家的倒數(shù)第2名，提高到1998年調查的85個國家的第52名。

黨的十五大以后，在腐敗形勢得到基本遏制的前提下，我國反腐敗策略逐漸從側重治標轉向標本兼治、綜合治理，逐步加大治本力度，從源頭上預防和治理腐敗。各級紀檢監(jiān)察機關在繼續(xù)加大查處案件的力度，充分發(fā)揮查辦案件治標功能的條件下，開始在實踐上探索發(fā)揮查辦案件的治本功能。

然而，從總體上看，查辦案件的功能定位并沒有能夠隨著我國反腐敗策略的轉變而發(fā)生根本性的改變，對于查辦案件的治本功能只是在實踐上做了初步探索，在理論研究和政策層面都還缺少深入探討。

直到2005年1月，中共十六屆中央紀委在五次全會工作報告中，才第一次明確提出了要充分發(fā)揮查辦案件的治本作用。吳官正同志在中共十六屆中央紀委五次全會工作報告中提出：“要對案件進行深入剖析，針對存在的問題完善相關規(guī)章制度，發(fā)揮查辦案件在治本方面的作用?！弊源艘院?，歷次中央紀委工作報告都把發(fā)揮查辦案件的治本作用，作為紀檢監(jiān)察機關的重要任務。

中共十七大以來，各級紀檢監(jiān)察機關開始在實踐上探索將查處案件與從源頭上防治腐敗結合起來，通過查處案件，加強警示教育，筑牢干部黨員的黨紀國法防線；通過查處案件，加強管理，推進制度完善和創(chuàng)新；通過查處案件，加強對權力運行的監(jiān)督制約，確保權力正確行使。在實踐中形成的“一案兩報告”制度，為推進我國查辦案件的治本功能轉變奠定了良好基礎。

（二）當前我國查辦案件的功能轉變

總體上看，各級紀檢監(jiān)察機關積極探索發(fā)揮查辦案件治本功能的具體途徑，為我國查辦案件的功能轉變打下了良好基礎。然而，在我國反腐敗總體策略中，查辦案件一直是被作為反腐敗的治標手段來認識的，查辦案件治本功能發(fā)揮的工作體制和實踐路徑尚在探索階段，我國查辦案件的功能依然主要出于治標為主的定位上。隨著我國腐敗形勢以及反腐敗策略的轉變，查辦案件的功能定位也應進一步從標本兼治、治標為主向標本兼治、治本為主轉變。

第一，腐敗惡化趨勢基本得到遏制。改革開放以來，我國不斷加大查辦案件的工作力度，保持查辦案件的高壓勢頭，通過查辦一批大案要案，打擊重點領域、重點行業(yè)和重點部位的腐敗，發(fā)揮查辦案件的治標功能，基本遏制了腐敗進一步滋生蔓延趨勢。

從透明國際的清廉指數(shù)看，我國從1998年開始，清廉指數(shù)得分開始越過3，達到3.5。1998年以來的13年間，我國的清廉指數(shù)得分一直維持在3.5左右，平均清廉指數(shù)得分3.35，其間稍有波動，但波動很小，波動區(qū)間為0.5；1998年以來的13年間，我國清廉指數(shù)排名總體呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢，到2010年，在180個國家中排名第78名（參見表1）。這充分說明，改革開放以來，我國堅決懲治腐敗，突出查處重點，狠抓大案要案，不斷深入推進，拓展工作領域，腐敗的發(fā)生蔓延趨勢得到了基本遏制，查辦案件的治標功能得到了充分實現(xiàn)，為進一步發(fā)揮查辦案件的治本功能轉變提供了良好的環(huán)境。

表1 1995年以來我國清廉指數(shù)得分及排名表

第二，中國特色的懲防并舉反腐敗體系基本建立。改革開放以來，在加大查辦案件工作力度的同時，我國不斷推進體制改革與創(chuàng)新，完善了社會主義市場經(jīng)濟體制，深化了行政體制改革，加強了社會管理體制創(chuàng)新，建立健全了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，構建了具有中國特色的懲治與預防腐敗體系，為實現(xiàn)查辦案件的功能定位轉變提供了條件基礎。

2003年10月黨的十六屆三中全會首次提出，要建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系。2005年1月，中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，在科學總結黨執(zhí)政以來特別是黨的十三屆四中全會以來反腐倡廉經(jīng)驗基礎上，明確了建立健全懲治和預防腐敗體系的指導思想、主要目標、工作原則和基本要求，提出了有效防治腐敗的一系列措施和辦法。2008年5月，中央印發(fā)了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，再次提出經(jīng)過今后5年的扎實工作，建成懲治和預防腐敗體系基本框架?？傊?，經(jīng)過近十年的發(fā)展，我國拒腐防變教育長效機制初步建立，反腐倡廉法規(guī)制度比較健全，權力運行監(jiān)控機制基本形成，從源頭上防治腐敗的體制改革繼續(xù)深化，黨風政風明顯改進，腐敗現(xiàn)象進一步得到遏制，人民群眾的滿意度有新的提高，為我國查辦案件的功能從治標為主向治本為主的轉變奠定了基礎。

第三，治本為主的反腐敗策略確定。黨的十四大以前，我國反腐敗的總體策略是治標為主，兼顧治本。黨的十四大以后，我國反腐敗策略逐漸轉向標本兼治、治本為主，這為我國查辦案件的功能轉變提供了直接的依據(jù)。

黨的十四大提出了“標本兼治、綜合治理”方針，以領導干部廉潔自律、查辦違紀違法案件、糾正部門和行業(yè)不正之風三項工作為重點，繼續(xù)加強查辦案件的治標功能的同時，逐步加大治本力度，針對容易滋生腐敗現(xiàn)象的關鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)，推進體制機制和制度創(chuàng)新，從源頭上預防和治理腐敗。黨的十五大到十七大之間，治本為主的反腐敗策略不斷得到強化，提出了“標本兼治、綜合治理，逐步加大治本力度，從源頭上預防和治理腐敗”的反腐策略，中共十六屆四中全會提出了“標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防”十六字方針，中共十七大更加明確地提出了在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。

總之，隨著我國腐敗形勢的變化，我國反腐敗策略也逐漸實現(xiàn)了從治標為主向治本為主的轉變，中國特色懲治與預防腐敗體系的建立和完善也為查辦案件的功能轉變提供了條件。因此，當前我國查辦案件的功能也必須從治標為主、兼顧治本向治本為主、標本兼治轉變，在繼續(xù)保持查辦案件治標效果的同時，積極探索查辦案件治本功能發(fā)揮的工作體制，創(chuàng)新查辦案件治本功能的途徑與方法，推動我國查辦案件的功能定位實現(xiàn)從治標為主、兼顧治本向標本兼治、治本為主的轉變。

2011-05-13

汪中山（1963— ），男，河南鄭州人，中共河南省紀律檢查委員會常委，管理學博士，研究方向為黨風廉政建設與反腐敗研究。