■于樹一

論地方政府的債務(wù)融資

■于樹一

理論和實踐均表明，在經(jīng)濟運行中，地方政府進行債務(wù)融資是不可或缺、不可避免的行為。關(guān)鍵是如何正視它的存在，通過建立高效的融資機制，將其納入正常的融資軌道，將風(fēng)險劃定在可控范圍之內(nèi)，而不應(yīng)將其視為洪水猛獸加以遏制，最終陷入掩耳盜鈴的尷尬。

一、地方政府債務(wù)融資的理論依據(jù)和現(xiàn)實存在

理論上，政府進行債務(wù)融資具有合理性，費雪(Fisher,R.C.)在其所著的州和地方財政學(xué)》中闡述了州和地方政府借款的三個理由：一是資本支出，為學(xué)校、道路、排水等公共資本計劃提供資金；二是補貼和支持私人活動，如個人住房抵押貸款、學(xué)生貸款、支持私人公司投資等；三是用于政府收入不同征集手段的現(xiàn)金流量平衡，以及彌補由于收入預(yù)測失誤而導(dǎo)致該期的預(yù)算短收。另外，如果利率下降，可以進行借新債還舊債的再融資操作，以降低債務(wù)成本。

實踐中，無論法律如何嚴格禁止，地方政府的債務(wù)融資行為都是既定的事實，在發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體都是普遍的做法。香港研究機構(gòu)aveKalAsia報告的數(shù)據(jù)顯示：美國、巴西、印度地方政府（含州政府）的債務(wù)分別占本國GDP的16%、12%、8%。根據(jù)審計署的審計數(shù)據(jù)計算：我國地方政府的債務(wù)（含或有債務(wù)）約占DP的27%。

二、我國地方政府債務(wù)融資及其特點

2011年3月至5月我國審計署對1個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府的債務(wù)情況進行了全面審計。這是一次意義重大、人們期盼已久的地方政府債務(wù)摸底，至此，我國地方政府債務(wù)的學(xué)術(shù)研究終于有了依托，對地方債務(wù)實施管理的實際部門也終于能夠“有的放矢”。

1.我國地方政府債務(wù)融資的總量和結(jié)構(gòu)

審計報告顯示，截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額為107，174.91億元，其中：政府負有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%；政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58%。從分級結(jié)構(gòu)看，全國省級、市級和縣級政府的債務(wù)余額分別占29.96%、43.51%和26.53%。從區(qū)域構(gòu)成看，東、中、西地區(qū)的政府債務(wù)余額分別占49.65%、23.06%、27.29%。從主體結(jié)構(gòu)看，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、其他單位的政府債務(wù)余額分別占46.38%、23.31%、16.04%、2.33%、11.94%。從資金來源結(jié)構(gòu)看，銀行貸款、上級財政、發(fā)行債券、其他單位和個人借款的比例分別為79.01%、4.18%、7.06%、9.75%。從資金使用結(jié)構(gòu)看，尚未支出的債務(wù)資金占10.31%，已支出的債務(wù)資金占89.69%，其中用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出占86.54%，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、化解地方金融風(fēng)險、工業(yè)、能源等其他方面的支出占13.46%。

2.我國地方政府債務(wù)融資的不良特點

從總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)可見，我國地方政府債務(wù)以政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為主，但或有債務(wù)的比例也相當(dāng)高，地方政府債務(wù)向市級政府、東部地區(qū)、融資平臺公司、銀行貸款集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險的概率較大。此外，我國地方政府債務(wù)融資還存在著如下不良特點：

一是法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致地方政府融資行為扭曲。我國《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不允許進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但是地方政府又具有強烈的債務(wù)融資需求，中央政府通過兩種方式在一定程度上緩解這當(dāng)中的矛盾，一是將部分國債資金轉(zhuǎn)貸給地方政府使用，二是由財政部代理地方發(fā)行債券。截至2010年底，這兩種方式解決的地方政府債務(wù)融資不到1萬億元，與10萬億元的實際發(fā)生額之間的缺口，都是通過地方政府間接、變相融資實現(xiàn)的。由于不能借在明處，大部分形成的是難以統(tǒng)計和監(jiān)管的間接債務(wù)、隱性債務(wù)。

因為顧忌違規(guī)發(fā)債的風(fēng)險大，以形形色色的融資平臺為中介的變相融資，就成了地方政府融資最主要的方式。融資平臺舉借的債務(wù)大多是“城投債”，其資金主要用于城市路網(wǎng)項目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項目等建設(shè),這些項目投資大、回收期長、風(fēng)險大，所以，債務(wù)的償還主要依靠財政補貼。目前“城投債”遭遇發(fā)行和交易困難甚至拋售的危機，一旦這條資金鏈斷裂，地方政府就會遇到融資瓶頸，如果城投項目被迫停工，則償還前期的債務(wù)將面臨無米之炊的困境。加之大量融資平臺的資質(zhì)不高、內(nèi)部控制不力、與銀行捆綁、有些地方政府將債務(wù)資金挪作他用等，不但加劇了債務(wù)風(fēng)險，也加劇了銀行風(fēng)險，并最終傳導(dǎo)給中央財政。

可見，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致的地方政府融資行為扭曲，在給地方財政帶來巨大壓力的同時，也給風(fēng)險的最終承擔(dān)者——中央財政帶來相當(dāng)大的威脅。

二是地方政府債務(wù)超速增長形成惡性循環(huán)。審計報告顯示，1997年以來，我國地方政府的債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長，1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%。而2009年GDP增長率為8.7%，全國財政收入同比增長11.7%；2010年GDP增長10.3%，全國財政收入83，080億元，同比增長21.3%?？梢姡胤秸畟鶆?wù)與經(jīng)濟總量和財政收入相比，存在著超速增長的現(xiàn)象。而且，2010年地方政府債務(wù)余額約為當(dāng)年全國財政總收入的1.3倍，說明即使當(dāng)年全國的財政收入都用來償還地方政府債務(wù)，還存在著2.4萬億元的缺口。同時，財政收入的有限性和財政支出的剛性，共同決定了債務(wù)規(guī)模難以壓縮，且財政支出中將有很大一部分用于償還地方債務(wù)，用于發(fā)展經(jīng)濟的部分必然減少，進而影響財政進一步增收，需要更大規(guī)模地發(fā)債，最終形成惡性循環(huán)。

三是地方政府償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。政府債務(wù)償付只有兩條渠道：（一）組織財政收入，或者促進經(jīng)濟發(fā)展增加稅收，或者賣資源、賣地獲得收入，再或者通過收費來實現(xiàn)；（二）借新債還舊債。這兩條渠道都可能發(fā)生償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。借新債還舊債是增加未來的稅收，而以稅收償債是將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了納稅人；賣資源、賣地收入償債是將負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了購買者，再經(jīng)過價格的傳導(dǎo)，最終由消費者和購房者負擔(dān)；收費則直接轉(zhuǎn)嫁給繳費者。由于存在著轉(zhuǎn)嫁的渠道，在沒有稅收立法權(quán)的前提下，地方政府存在著亂收費、亂攤派和賣地的沖動。而影響較大的是對土地財政的形成“推波助瀾”。地方政府償債過度依賴土地財政，當(dāng)?shù)厥?、房市低迷的時候，地方政府償債就會出現(xiàn)困難，從而將償債壓力又轉(zhuǎn)嫁給中央政府。

三、正確引導(dǎo)和約束地方政府債務(wù)融資的政策建議

從上述分析可以看出，我國地方政府債務(wù)融資方面存在著較大的風(fēng)險隱患，一旦資金鏈條斷裂、爆發(fā)地方債務(wù)危機，中央政府必然要實施救助，如果中央財力不濟，也不排除會產(chǎn)生主權(quán)債務(wù)違約的嚴重情形，陷入主權(quán)債務(wù)危機的旋渦。為此，必須建立有效的地方政府債務(wù)融資機制，正確引導(dǎo)和約束地方政府債務(wù)融資行為。

第一，正視地方政府債務(wù)的客觀存在，修訂與現(xiàn)實相脫節(jié)的法律條文。目前，我國無法通過強制的手段消除地方政府債務(wù)，應(yīng)該認識其存在的合理性、必要性和普遍性。降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的唯一方法，就是修訂相關(guān)法律條文，承認其合法，變隱性債務(wù)為顯性債務(wù)之后，在陽光下采取科學(xué)的方法進行債務(wù)管理。

第二，控制總量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。雖然我國政府目前還有能力消化吸收地方債務(wù)，但是政績驅(qū)動、人口老齡化和居民收入增加而迅猛增長的福利需求和福利預(yù)期，都會使地方政府的融資需求膨脹。因此，必須控制債務(wù)融資增量，優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，提高中、西部地區(qū)的融資能力，強化融資平臺和銀行貸款管理。

第三，賦予地方獨立的發(fā)債權(quán)。由中央“轉(zhuǎn)貸”和“代理發(fā)行”來解決地方政府融資問題并不是長久之計，一是融資額遠遠不能滿足需求，二是容易促成地方政府預(yù)算軟約束，三是可能出現(xiàn)苦樂不均，資金的趨利性和財政安全性要求，決定了中央政府要么選擇償債能力高的地方代理發(fā)債，要么就要增加更多的轉(zhuǎn)移支付。解決上述問題的方法，就是允許地方政府公開、獨立發(fā)債，但為了便于管理和降低風(fēng)險，應(yīng)該只賦予省一級政府獨立的發(fā)債權(quán)。

第四，選擇在債券市場進行融資。目前地方政府債務(wù)融資主要是來自金融系統(tǒng)的資金，社會資金進入很少，應(yīng)該以發(fā)行地方政府債券的方式，進入債券市場，擴大融資空間。

第五，逐漸消除體制障礙。一是建立地方政府債務(wù)融資機制，包括債務(wù)信息統(tǒng)計與報告制度、債務(wù)預(yù)算制度、風(fēng)險預(yù)警制度、風(fēng)險準備金制度、監(jiān)督管理制度等。二是進一步理順中央和地方的財政關(guān)系,健全地方稅制，確立地方主體稅種，為地方債務(wù)的償還提供穩(wěn)定的資金來源。三是改革不可持續(xù)的土地財政，提高相關(guān)土地稅收的比重，由“賣地為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆斩悶橹鳌?。同時，加強土地出讓金的管理，將其全部納入預(yù)算，且將預(yù)算收支向社會公開，確保土地出讓金的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。

總之，只有對我國地方政府債務(wù)融資行為進行正確的引導(dǎo)和約束，地方政府的職能才能充分地發(fā)揮，才有可能在經(jīng)濟發(fā)展、內(nèi)需擴大、民生保障、社會繁榮穩(wěn)定方面交上完滿的答卷。

作者單位：中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所

（責(zé)編/趙哲）