譚琳玲
(中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢430074)
關(guān)于完善中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的思考
——基于基本公共服務(wù)均等化的研究視角
譚琳玲
(中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢430074)
現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村最低生活保障在全面推行的過(guò)程中,逐漸突顯出了一些問(wèn)題。如中西部地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距過(guò)大、西部貧困地區(qū)低保資金籌集困難,難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,等等,這種狀態(tài)與黨和政府提出的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)是背道而馳的。而問(wèn)題的解決有賴(lài)于對(duì)我國(guó)最低生活保障制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。
中國(guó)農(nóng)村;最低生活保障制度;基本公共服務(wù)均等化
自20世紀(jì)90年代中期,國(guó)家就一直致力于中國(guó)農(nóng)村最低生活保障體系的建設(shè)工作。最低生活保障制度作為中國(guó)社會(huì)保障體系的最后一道防線(xiàn),在穩(wěn)定社會(huì),安撫民心過(guò)程中起著舉足輕重的作用。農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭,按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度,是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。
目前,我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度正在全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立,這一制度在推進(jìn)的過(guò)程中突顯出一些問(wèn)題,如中西部地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距過(guò)大、西部貧困地區(qū)低保資金籌集困難,難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保等。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因,既是我國(guó)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過(guò)大所致,也是由于農(nóng)村最低生活保障制度本身存在缺陷。本文擬從基本公共服務(wù)均等化的視角就現(xiàn)階段如何完善農(nóng)村低保制度進(jìn)行探討。
2007年,中央“一號(hào)文件”明確提出:“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度,鼓勵(lì)已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)完善制度,支持未建立制度的地區(qū)建立制度?!边@是我國(guó)首次明確提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。自此之后,為積極響應(yīng)中央號(hào)召并配合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會(huì)的構(gòu)建,全國(guó)廣大地區(qū)普遍開(kāi)始推行農(nóng)村最低生活保障制度。據(jù)調(diào)查,大約40%以上的農(nóng)村貧困人口被納入到保障范圍之內(nèi),貧困農(nóng)戶(hù)在低保制度的幫助下生活境況得到明顯的改善,因此,低保制度在西部廣大民族地區(qū)受到了各族群眾的普遍認(rèn)可。但是,在全面推進(jìn)農(nóng)村低保建設(shè)的同時(shí),也存在一些制度和實(shí)踐上的缺陷,制約了農(nóng)村低保功能更好的發(fā)揮。
首先,該項(xiàng)制度實(shí)施中出現(xiàn)的突出問(wèn)題是,與東部地區(qū)相比,西部民族地區(qū)無(wú)論是在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上,還是在待遇水平上都存在較大差距,并有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家民政部網(wǎng)站的相關(guān)數(shù)據(jù),2010年11月份全國(guó)縣以上農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是人均62元,但東西部地區(qū)間保障水平卻懸殊較大。如北京市海淀區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)302元,上海市為每人112元,而在少數(shù)民族較為集中的中西部省區(qū)中,西藏自治區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)為47元,貴州省為每人45元,寧夏回族自治區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)為55元。由此不難看出,發(fā)達(dá)的東部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍要高于國(guó)家總體水平,與此相反,貧困的西部地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)普遍要低于全國(guó)總體水平。
其次,在農(nóng)村低保財(cái)政負(fù)擔(dān)方面東西部地區(qū)嚴(yán)重不均衡。我國(guó)廣大的西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)底子薄,貧困面積大,貧困人數(shù)多,貧困程度較深,低保資金需求壓力過(guò)大,靠縣、鄉(xiāng)或村的財(cái)力往往使低保待遇難以?xún)冬F(xiàn),離應(yīng)保盡保的目的仍有一段差距;而東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且發(fā)展速度快,不需要中央財(cái)政支持和省級(jí)財(cái)政的支持,由市或縣,鄉(xiāng)或鎮(zhèn)就可以自己完成資金的籌措。(見(jiàn)表1)這樣一來(lái),貧困地區(qū)越來(lái)越貧,富裕地區(qū)越來(lái)越富,更進(jìn)一步加深了區(qū)域間的差距。
表1 :2010年11月低保的部分?jǐn)?shù)據(jù)
2006年3月,十屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的“十一五”規(guī)劃綱要提出了“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。同年10月,中共十六屆六中全會(huì)通過(guò) 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》將“基本公共服務(wù)體系更加完善,政府管理和服務(wù)水平有較大提高”列為到2020年中國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。黨的十七大明確指出:“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”?;竟卜?wù)的內(nèi)容包括社會(huì)就業(yè)、教育文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)治安等覆蓋全體公民的諸多領(lǐng)域。而基本公共服務(wù)均等化則是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使人民享有同樣的權(quán)利,尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)體現(xiàn)“以人為本”的重要制度安排,保證了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民之間享受基本公共服務(wù)的一致性。而最低生活保障作為保障公民基本生存權(quán)的一項(xiàng)基本公共服務(wù),在實(shí)踐中還存在一定的缺陷,比如東西部的低保標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政負(fù)擔(dān)方面存在的顯著差距。這種狀況長(zhǎng)期存在下去,顯然不利于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。
(一)統(tǒng)籌東西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)大多數(shù)地區(qū)都是采用絕對(duì)貧困線(xiàn)作為農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn),而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)則采用相對(duì)貧困線(xiàn)作為標(biāo)準(zhǔn)。由于我國(guó)各地消費(fèi)水平,物價(jià)水平,人民生活習(xí)慣都各不相同,因此這種分法在過(guò)去比較符合我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)。但是,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速和人民生活水平提高,這種區(qū)域二元差別格局的狀況應(yīng)逐漸縮減直至消除??梢越⑷珖?guó)統(tǒng)一的最低生活保障線(xiàn),取消傳統(tǒng)的“絕對(duì)貧困線(xiàn)”和“相對(duì)貧困線(xiàn)”的劃分,使東西部地區(qū)享受統(tǒng)一的貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。
(二)建立全國(guó)農(nóng)村最低生活保障基金,構(gòu)建中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的多級(jí)籌資體系。從我國(guó)現(xiàn)行的籌資機(jī)制上,主要是縣級(jí)以下的基層財(cái)政進(jìn)行分?jǐn)偅『褪屑?jí)政府視當(dāng)?shù)鼐唧w情況給予適當(dāng)?shù)姆龀?,但投入較少。而中央政府的轉(zhuǎn)移支付雖逐年有所增加,但轉(zhuǎn)移支付力度仍需加大。農(nóng)村最低生活保障作為緊系民生的一項(xiàng)重大制度建設(shè),要成功地在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行就必須要有中央政府和各級(jí)地方政府的財(cái)政做后盾??梢钥紤]成立全國(guó)農(nóng)村最低保障基金,明確各級(jí)財(cái)政的合理分?jǐn)偙壤?,同時(shí)設(shè)立專(zhuān)款監(jiān)管委員會(huì),委員會(huì)成員可以從中央及地方各級(jí)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)低保工作的人員中招聘,還可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家和學(xué)者,如大學(xué)教授等,他們擁有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)保障的學(xué)術(shù)知識(shí),由他們負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)低?;鸬目铐?xiàng)籌集和支出去向嚴(yán)格監(jiān)管,確保低保資金真正落到實(shí)處,真正滿(mǎn)足全國(guó)低保戶(hù)的最低生活需求。其來(lái)源總體上主要有以下幾種渠道:
1.中央財(cái)政用于低保的資金作為全國(guó)低?;鸬膩?lái)源之一。其中包括個(gè)人所得稅分成,國(guó)有企業(yè)支付的紅利等。在低保資金的來(lái)源中,中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)村低保資金的強(qiáng)大后盾,也是整個(gè)社會(huì)保障工作的風(fēng)向標(biāo),但是現(xiàn)有的中央和地方責(zé)任比例還不夠明確,東部地區(qū)雖經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)有足夠的資金籌措能力,但仍希望得到中央財(cái)政的支持,而中西部貧困區(qū)更是有賴(lài)于中央財(cái)政。資金籌集責(zé)任會(huì)涉及到各種利益關(guān)系,只有明確各方利益主體的責(zé)任,才能確保低?;鸹I資機(jī)制的穩(wěn)定。
2.地方財(cái)政用于低保的資金作為全國(guó)低?;鸬膩?lái)源之二。地方財(cái)政撥款向來(lái)是低保資金的主要來(lái)源,合理確定地方財(cái)政對(duì)低?;鸬呢暙I(xiàn)率,有利于地方低保工作的順利展開(kāi)。
3.個(gè)人、企業(yè)或社會(huì)其他組織的慈善捐款作為全國(guó)低?;鸬膩?lái)源之三。資金的籌集除依靠傳統(tǒng)的各級(jí)財(cái)政來(lái)源外,還應(yīng)注入活躍的社會(huì)因素。我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展較快,根據(jù)民政部的相關(guān)數(shù)據(jù),截至2008年底,全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.8萬(wàn)個(gè)(其中:慈善超市7035個(gè)),基本形成覆蓋全國(guó)城市的社會(huì)捐助網(wǎng),并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。對(duì)于政府而言,應(yīng)從政策上大力支持慈善事業(yè)的健康發(fā)展,培養(yǎng)企業(yè)、組織樹(shù)立強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任,大力倡導(dǎo)全社會(huì)的互助共濟(jì)精神,鼓勵(lì)民間個(gè)人和其他社會(huì)團(tuán)體為低保資金的籌集作出一份貢獻(xiàn),積極利用包括企業(yè)家、贏(yíng)利性企業(yè)、福利彩票的收入、各種基金會(huì)等各種可行的渠道。通過(guò)吸收各種社會(huì)資金,不僅可以加強(qiáng)低?;鸬膶?shí)力,還可以引入社會(huì)監(jiān)督,從而更加保證低?;鹫嬲弥诿?。
對(duì)于低保資金的發(fā)放,可以通過(guò)在商業(yè)銀行建立全國(guó)農(nóng)村最低生活保障基金專(zhuān)門(mén)帳戶(hù),然后根據(jù)民政部門(mén)提供的各級(jí)低保數(shù)據(jù),將資金匯入各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社,再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體的低保資金到位工作。
農(nóng)村最低生活保障維持了農(nóng)民的其本生存權(quán),是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利,建立全國(guó)性的最低生活保障基金對(duì)我國(guó)西部民族地區(qū)的健康發(fā)展意義深遠(yuǎn)。
(一)有利于緩解中西部貧困地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌最低生活保障線(xiàn),建立全國(guó)最低生活保障基金的一大優(yōu)越點(diǎn)就是可以將來(lái)自全國(guó)無(wú)論是東部還是中西部地區(qū)的所有用于低保的資金集中起來(lái),統(tǒng)一運(yùn)用,使一些財(cái)政困難的中西部貧困地區(qū)能夠得到來(lái)自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的資金援助,不至于出現(xiàn)低保待遇難以?xún)冬F(xiàn)的情況,從而緩解了中西部貧困地區(qū)的財(cái)政籌資壓力。而且這種拆東補(bǔ)西,促富濟(jì)貧的方式真正體現(xiàn)了社會(huì)保障互幫互助的精神。
(二)有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目的。應(yīng)保盡保是最低生活保障制度建設(shè)所遵循的重要原則,它主要是保證那些生活困難的群體通過(guò)接受低保而達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn),但并不鼓勵(lì)群眾養(yǎng)成完全依靠低保資金生活的懶漢思想。在我國(guó)有些地方還存在一些人一邊享受低保,一邊享受奢華的生活,這些人不應(yīng)包括在低保救助范圍內(nèi)。將已經(jīng)脫貧的以往的低保群體排除在外,將資金集中于真正需要資金維持最低生活的貧困人口,可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)貧困人口低保的全覆蓋。
(三)有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。最低生活保障制度作為社會(huì)保障體系的最后一道防線(xiàn),其目的就是讓全社會(huì)每位公民,無(wú)論來(lái)自城市還是農(nóng)村,無(wú)論發(fā)生什么原因,只要其基本生活權(quán)利受到威脅時(shí),就有權(quán)從國(guó)家和社會(huì)獲得相應(yīng)的物質(zhì)救助,最終消除貧困,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。我國(guó)是個(gè)地域廣闊的大國(guó),東西、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平懸殊一直較大,縮小東西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平的差距,無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的必要舉措。
農(nóng)村最低保障是關(guān)系民生的重大制度建設(shè),體現(xiàn)了促富濟(jì)貧,互幫互助的精神。低保制度的完善有利于緩解二元差距,有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化,促進(jìn)社會(huì)的的公平公正。但是毫無(wú)疑問(wèn),中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的完善之路不是一蹴而就的,在中國(guó)農(nóng)村最低生活保障真正實(shí)現(xiàn)制度化和法制化目標(biāo)的過(guò)程中,必然會(huì)碰到各種各樣的挑戰(zhàn),要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn),抓住每一個(gè)可能的機(jī)遇,需要政府和全社會(huì)的共同努力。
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湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)·人文社科版2011年5期