譚琳玲

（中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

關(guān)于完善中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的思考
——基于基本公共服務(wù)均等化的研究視角

譚琳玲

（中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

現(xiàn)階段我國農(nóng)村最低生活保障在全面推行的過程中，逐漸突顯出了一些問題。如中西部地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距過大、西部貧困地區(qū)低保資金籌集困難，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，等等，這種狀態(tài)與黨和政府提出的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)是背道而馳的。而問題的解決有賴于對(duì)我國最低生活保障制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新。

中國農(nóng)村；最低生活保障制度；基本公共服務(wù)均等化

自20世紀(jì)90年代中期，國家就一直致力于中國農(nóng)村最低生活保障體系的建設(shè)工作。最低生活保障制度作為中國社會(huì)保障體系的最后一道防線，在穩(wěn)定社會(huì)，安撫民心過程中起著舉足輕重的作用。農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)農(nóng)村家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭，按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)給予救助的制度，是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項(xiàng)社會(huì)救助制度。

目前，我國農(nóng)村最低生活保障制度正在全國范圍內(nèi)逐步建立，這一制度在推進(jìn)的過程中突顯出一些問題，如中西部地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)差距過大、西部貧困地區(qū)低保資金籌集困難，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保等。產(chǎn)生這些問題的原因，既是我國不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距過大所致，也是由于農(nóng)村最低生活保障制度本身存在缺陷。本文擬從基本公共服務(wù)均等化的視角就現(xiàn)階段如何完善農(nóng)村低保制度進(jìn)行探討。

一、我國中西部民族地區(qū)最低生活保障實(shí)施現(xiàn)狀及問題

2007年，中央“一號(hào)文件”明確提出：“在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，鼓勵(lì)已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度?！边@是我國首次明確提出在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度。自此之后，為積極響應(yīng)中央號(hào)召并配合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會(huì)的構(gòu)建，全國廣大地區(qū)普遍開始推行農(nóng)村最低生活保障制度。據(jù)調(diào)查，大約40%以上的農(nóng)村貧困人口被納入到保障范圍之內(nèi)，貧困農(nóng)戶在低保制度的幫助下生活境況得到明顯的改善，因此，低保制度在西部廣大民族地區(qū)受到了各族群眾的普遍認(rèn)可。但是，在全面推進(jìn)農(nóng)村低保建設(shè)的同時(shí)，也存在一些制度和實(shí)踐上的缺陷，制約了農(nóng)村低保功能更好的發(fā)揮。

首先，該項(xiàng)制度實(shí)施中出現(xiàn)的突出問題是，與東部地區(qū)相比，西部民族地區(qū)無論是在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上，還是在待遇水平上都存在較大差距，并有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。根據(jù)國家民政部網(wǎng)站的相關(guān)數(shù)據(jù)，2010年11月份全國縣以上農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是人均62元，但東西部地區(qū)間保障水平卻懸殊較大。如北京市海淀區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)302元，上海市為每人112元，而在少數(shù)民族較為集中的中西部省區(qū)中，西藏自治區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)為47元，貴州省為每人45元，寧夏回族自治區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)為55元。由此不難看出，發(fā)達(dá)的東部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍要高于國家總體水平，與此相反，貧困的西部地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)普遍要低于全國總體水平。

其次，在農(nóng)村低保財(cái)政負(fù)擔(dān)方面東西部地區(qū)嚴(yán)重不均衡。我國廣大的西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)底子薄，貧困面積大，貧困人數(shù)多，貧困程度較深，低保資金需求壓力過大，靠縣、鄉(xiāng)或村的財(cái)力往往使低保待遇難以兌現(xiàn)，離應(yīng)保盡保的目的仍有一段差距；而東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且發(fā)展速度快，不需要中央財(cái)政支持和省級(jí)財(cái)政的支持，由市或縣，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)就可以自己完成資金的籌措。（見表1）這樣一來，貧困地區(qū)越來越貧，富裕地區(qū)越來越富，更進(jìn)一步加深了區(qū)域間的差距。

表1 ：2010年11月低保的部分?jǐn)?shù)據(jù)

二、基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)對(duì)我國中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的挑戰(zhàn)

2006年3月，十屆全國人大四次會(huì)議通過的“十一五”規(guī)劃綱要提出了“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。同年10月，中共十六屆六中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》將“基本公共服務(wù)體系更加完善，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”列為到2020年中國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一。黨的十七大明確指出：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”?；竟卜?wù)的內(nèi)容包括社會(huì)就業(yè)、教育文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)治安等覆蓋全體公民的諸多領(lǐng)域。而基本公共服務(wù)均等化則是指在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該盡可能地使人民享有同樣的權(quán)利，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)體現(xiàn)“以人為本”的重要制度安排，保證了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民之間享受基本公共服務(wù)的一致性。而最低生活保障作為保障公民基本生存權(quán)的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，在實(shí)踐中還存在一定的缺陷，比如東西部的低保標(biāo)準(zhǔn)以及財(cái)政負(fù)擔(dān)方面存在的顯著差距。這種狀況長(zhǎng)期存在下去，顯然不利于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

三、關(guān)于完善中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的思考

（一）統(tǒng)籌東西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。中國大多數(shù)地區(qū)都是采用絕對(duì)貧困線作為農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)線，而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)則采用相對(duì)貧困線作為標(biāo)準(zhǔn)。由于我國各地消費(fèi)水平，物價(jià)水平，人民生活習(xí)慣都各不相同，因此這種分法在過去比較符合我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速和人民生活水平提高，這種區(qū)域二元差別格局的狀況應(yīng)逐漸縮減直至消除?？梢越⑷珖y(tǒng)一的最低生活保障線，取消傳統(tǒng)的“絕對(duì)貧困線”和“相對(duì)貧困線”的劃分，使東西部地區(qū)享受統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建立全國農(nóng)村最低生活保障基金，構(gòu)建中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的多級(jí)籌資體系。從我國現(xiàn)行的籌資機(jī)制上，主要是縣級(jí)以下的基層財(cái)政進(jìn)行分?jǐn)?，省和市?jí)政府視當(dāng)?shù)鼐唧w情況給予適當(dāng)?shù)姆龀?，但投入較少。而中央政府的轉(zhuǎn)移支付雖逐年有所增加，但轉(zhuǎn)移支付力度仍需加大。農(nóng)村最低生活保障作為緊系民生的一項(xiàng)重大制度建設(shè)，要成功地在全國范圍內(nèi)普遍推行就必須要有中央政府和各級(jí)地方政府的財(cái)政做后盾?？梢钥紤]成立全國農(nóng)村最低保障基金，明確各級(jí)財(cái)政的合理分?jǐn)偙壤瑫r(shí)設(shè)立?？畋O(jiān)管委員會(huì)，委員會(huì)成員可以從中央及地方各級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)低保工作的人員中招聘，還可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者，如大學(xué)教授等，他們擁有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)保障的學(xué)術(shù)知識(shí)，由他們負(fù)責(zé)對(duì)全國低?；鸬目铐?xiàng)籌集和支出去向嚴(yán)格監(jiān)管，確保低保資金真正落到實(shí)處，真正滿足全國低保戶的最低生活需求。其來源總體上主要有以下幾種渠道：

1.中央財(cái)政用于低保的資金作為全國低?；鸬膩碓粗?。其中包括個(gè)人所得稅分成，國有企業(yè)支付的紅利等。在低保資金的來源中，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)村低保資金的強(qiáng)大后盾，也是整個(gè)社會(huì)保障工作的風(fēng)向標(biāo)，但是現(xiàn)有的中央和地方責(zé)任比例還不夠明確，東部地區(qū)雖經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)有足夠的資金籌措能力，但仍希望得到中央財(cái)政的支持，而中西部貧困區(qū)更是有賴于中央財(cái)政。資金籌集責(zé)任會(huì)涉及到各種利益關(guān)系，只有明確各方利益主體的責(zé)任，才能確保低?；鸹I資機(jī)制的穩(wěn)定。

2.地方財(cái)政用于低保的資金作為全國低?；鸬膩碓粗５胤截?cái)政撥款向來是低保資金的主要來源，合理確定地方財(cái)政對(duì)低保基金的貢獻(xiàn)率，有利于地方低保工作的順利展開。

3.個(gè)人、企業(yè)或社會(huì)其他組織的慈善捐款作為全國低?；鸬膩碓粗?。資金的籌集除依靠傳統(tǒng)的各級(jí)財(cái)政來源外，還應(yīng)注入活躍的社會(huì)因素。我國的慈善事業(yè)發(fā)展較快，根據(jù)民政部的相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.8萬個(gè)（其中：慈善超市7035個(gè)），基本形成覆蓋全國城市的社會(huì)捐助網(wǎng)，并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。對(duì)于政府而言，應(yīng)從政策上大力支持慈善事業(yè)的健康發(fā)展，培養(yǎng)企業(yè)、組織樹立強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任，大力倡導(dǎo)全社會(huì)的互助共濟(jì)精神，鼓勵(lì)民間個(gè)人和其他社會(huì)團(tuán)體為低保資金的籌集作出一份貢獻(xiàn)，積極利用包括企業(yè)家、贏利性企業(yè)、福利彩票的收入、各種基金會(huì)等各種可行的渠道。通過吸收各種社會(huì)資金，不僅可以加強(qiáng)低?；鸬膶?shí)力，還可以引入社會(huì)監(jiān)督，從而更加保證低?；鹫嬲弥诿?。

對(duì)于低保資金的發(fā)放，可以通過在商業(yè)銀行建立全國農(nóng)村最低生活保障基金專門帳戶，然后根據(jù)民政部門提供的各級(jí)低保數(shù)據(jù)，將資金匯入各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)具體的低保資金到位工作。

四、建立全國性的最低生活保障基金對(duì)我國西部民族地區(qū)的特殊意義

農(nóng)村最低生活保障維持了農(nóng)民的其本生存權(quán)，是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，建立全國性的最低生活保障基金對(duì)我國西部民族地區(qū)的健康發(fā)展意義深遠(yuǎn)。

（一）有利于緩解中西部貧困地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。統(tǒng)籌最低生活保障線，建立全國最低生活保障基金的一大優(yōu)越點(diǎn)就是可以將來自全國無論是東部還是中西部地區(qū)的所有用于低保的資金集中起來，統(tǒng)一運(yùn)用，使一些財(cái)政困難的中西部貧困地區(qū)能夠得到來自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的資金援助，不至于出現(xiàn)低保待遇難以兌現(xiàn)的情況，從而緩解了中西部貧困地區(qū)的財(cái)政籌資壓力。而且這種拆東補(bǔ)西，促富濟(jì)貧的方式真正體現(xiàn)了社會(huì)保障互幫互助的精神。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目的。應(yīng)保盡保是最低生活保障制度建設(shè)所遵循的重要原則，它主要是保證那些生活困難的群體通過接受低保而達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)，但并不鼓勵(lì)群眾養(yǎng)成完全依靠低保資金生活的懶漢思想。在我國有些地方還存在一些人一邊享受低保，一邊享受奢華的生活，這些人不應(yīng)包括在低保救助范圍內(nèi)。將已經(jīng)脫貧的以往的低保群體排除在外，將資金集中于真正需要資金維持最低生活的貧困人口，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國貧困人口低保的全覆蓋。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。最低生活保障制度作為社會(huì)保障體系的最后一道防線，其目的就是讓全社會(huì)每位公民，無論來自城市還是農(nóng)村，無論發(fā)生什么原因，只要其基本生活權(quán)利受到威脅時(shí)，就有權(quán)從國家和社會(huì)獲得相應(yīng)的物質(zhì)救助，最終消除貧困，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。我國是個(gè)地域廣闊的大國，東西、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平懸殊一直較大，縮小東西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平的差距，無疑是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的必要舉措。

五、小結(jié)

農(nóng)村最低保障是關(guān)系民生的重大制度建設(shè)，體現(xiàn)了促富濟(jì)貧，互幫互助的精神。低保制度的完善有利于緩解二元差距，有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)社會(huì)的的公平公正。但是毫無疑問，中國農(nóng)村最低生活保障制度的完善之路不是一蹴而就的，在中國農(nóng)村最低生活保障真正實(shí)現(xiàn)制度化和法制化目標(biāo)的過程中，必然會(huì)碰到各種各樣的挑戰(zhàn)，要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，抓住每一個(gè)可能的機(jī)遇，需要政府和全社會(huì)的共同努力。

[1]中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站.

[2]中華人民共和國民政部網(wǎng)站.

[3]孫光德,董克用.社會(huì)保障概論[M].人大第三版.

[4]鄭功成.社會(huì)保障學(xué)[M].中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2005.

[5]鄧大松,王增文.我國農(nóng)村低保制度存在的問題及其探討——以現(xiàn)存農(nóng)村“低?！敝贫却嬖诘膯栴}為視角[J].山東經(jīng)濟(jì),2008,(1).

[6]曾云燕.農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀分析與政策建議[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版,2009-06.

[7]陳曉龍.欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇[J].西北師大學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版,2010-07.

[8]謝冬梅.農(nóng)村最低生活保障的制度特征與籌資機(jī)制[J].2009.