文/于霄

環(huán)境影響評價與公眾參與讀《環(huán)境影響評價法制研究》

文/于霄

環(huán)境是喝的水，是呼吸的空氣，是吃的食物，是行走的土地，它一旦被破壞，你我便沒有了生存的依托。我們絕不能等到災(zāi)難發(fā)生才想起保護(hù)……

林宗浩，1971年生，吉林延吉人。2006年畢業(yè)于韓國慶北國立大學(xué)獲公法學(xué)博士學(xué)位。現(xiàn)為山東大學(xué)法學(xué)博士后流動站在職博士后，煙臺大學(xué)法學(xué)院講師。主要研究領(lǐng)域：環(huán)境影響評價法制、信息法制。

也許當(dāng)你盤中的菠菜染上了來自日本的塵埃，你才第一次意識到環(huán)境污染的可怕；也許你早在住所對面建起了化工廠時，就對環(huán)境污染恨入骨髓。但當(dāng)一切都不可挽回，憤怒、咒罵、哭泣甚至懲罰都變得軟弱無力。環(huán)境是喝的水，是呼吸的空氣，是吃的食物，是行走的土地，它一旦被破壞，你我便沒有了生存的依托。我們絕不能等到災(zāi)難發(fā)生才想起保護(hù)。

環(huán)境影響評價是在開發(fā)項目的審批之前，事先調(diào)查或預(yù)測其對環(huán)境的影響，并審議各種替代方案，通過廣泛的公眾參與和相關(guān)信息公布，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，為決策機(jī)關(guān)提供科學(xué)合理化建議的相關(guān)制度。環(huán)境影響評價制度最早在1964年的加拿大國際環(huán)境科學(xué)會議上提出，但當(dāng)時并未形成法律。而環(huán)境影響評價作為一國法律制度，首先在美國得到確立。1969年美國頒布了《國家環(huán)境政策法》，并首次在全國范圍內(nèi)執(zhí)行了環(huán)境影響評價。從此以后這一制度被認(rèn)為是美國環(huán)境政策的核心。而此種以預(yù)防為主的環(huán)境法律體系，在執(zhí)行中表現(xiàn)出了充分的有效性，所以迅速為世界各國效仿和引進(jìn)。

公眾參與是指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。環(huán)境影響評價中的公眾參與是指有關(guān)單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式，遵循一定的程序，參與與其環(huán)境權(quán)益有關(guān)的環(huán)境影響評價活動，使制定規(guī)劃或者審批建設(shè)項目的決策活動符合廣大公眾的利益。環(huán)境影響評價制度中需要公眾參與，不僅僅是因為公眾參與可以使公共決策更加科學(xué)和民主，或是因為公眾參與有利于公共信息的傳播和理解，而是因為環(huán)境問題與生活其中的人們有著切身的利益關(guān)系，有時甚至是性命攸關(guān)。他們不但有權(quán)對影響環(huán)境的事件知情，更有權(quán)對這些事項參與決策。

我國環(huán)境影響評價制度的發(fā)展經(jīng)過了三個階段。第一個階段是1973年～1979年的引入和確立階段。在這一階段，我國研究了國外的環(huán)境影響評價制度，并頒布了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。該法規(guī)定：“一切企業(yè)、事業(yè)單位的選址、設(shè)計、建設(shè)和生產(chǎn)都必須注意防止對環(huán)境的污染和破壞。在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程中，必須提交環(huán)境影響報告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)主管部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后，才能進(jìn)行設(shè)計?！睆拇?，我國的環(huán)境影響評價制度正式確立。第二個階段是1979年～1998年的強(qiáng)化和發(fā)展階段。1989年我國頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，而到了1991年，環(huán)境影響評價中的公眾參與制度才真正開始起步與發(fā)展起來。我國環(huán)境影響評價的公眾參與主要得益于國際金融組織的推動。1991年我國實施了一個由亞洲開發(fā)銀行提供捐款的環(huán)境影響評價培訓(xùn)項目，該項目首次提出在中國的環(huán)境影響評價報告書中要引入公眾參與機(jī)制。至此，公眾參與就成為了我國環(huán)境評價的熱點問題。第三個階段是1999年至今的提高和完善階段?！董h(huán)境影響評價法》于2003年9月1日頒布實行，這是我國環(huán)境影響評價制度發(fā)展的一個里程碑。其中的第5條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式，參與環(huán)境評價?！庇衷诘?1條和第21條分別對規(guī)劃和建設(shè)項目中的公眾參與作出了規(guī)定。2006年，我國又頒布實行了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，《暫行辦法》不僅明確了公眾參與環(huán)境影響評價的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)境影響評價的具體范圍、程序、方式和期限。使得我國環(huán)境影響評價的公眾參與有了較為全面詳細(xì)的法律規(guī)定。

環(huán)境影響評價的公眾參與制度主要由公眾參與的范圍、公眾參與的階段以及公眾參與的方式等內(nèi)容構(gòu)成。公眾參與的范圍主要是指在社會中可能參與環(huán)境影響評價的群體。根據(jù)我國的情況，公眾參與的范圍主要是受或可能受建設(shè)項目影響的居民、環(huán)境保護(hù)組織、相關(guān)專家與學(xué)者。公眾參與的范圍因受項目影響程度和利益關(guān)涉程度不同，而有所不同。以廈門PX項目工程為例，廈門PX項目因項目區(qū)域與海滄區(qū)距離很近，如果發(fā)生環(huán)境事故，廈門將有百萬人面臨危險。因此，廈門市民中有數(shù)千人上街游行，督促政府做出項目遷址的決定。

公眾參與的階段是指公眾可以得知工程項目情況，并參與環(huán)境影響評價的時間在建設(shè)項目中所處的階段。在我國，建設(shè)項目一般要經(jīng)過立項、可行性研究、設(shè)計、施工、試運行、竣工以及正式投產(chǎn)等幾個階段。環(huán)境影響評價是其中可行性研究階段的一個必經(jīng)程序。而我國公眾參與環(huán)境影響評價的時間明顯滯后?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定，對建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與時機(jī)是報批環(huán)境影響報告書前；而世界銀行的工作指令要求，征求可能受影響的公眾和非政府地方組織的看法，應(yīng)當(dāng)在不遲于開始確定工作范圍的時間，在許多情況下，最好在立項階段，同受影響的公眾進(jìn)行一些初步接觸。相比較來看，公眾參與滯后會導(dǎo)致項目審批的決策困難，因為有環(huán)境問題的項目報批，如果批準(zhǔn)，則可能對環(huán)境造成不良影響，特別是對項目區(qū)域內(nèi)的公眾可能造成損害，如果不批準(zhǔn)則對項目投資者的利益會造成一定影響。更為嚴(yán)重的是，有些決策者為了照顧投資者利益，無視公眾意見，最終使存在環(huán)境問題的項目開工建設(shè)。

在環(huán)境影響評價中，公眾參與的方式是非常豐富多樣的，既有正式的會議形式，如聽證會或公眾委員會，也有非正式的方式，如信息公報或民意調(diào)查等。而制度化的參與形式以聽證會為主。

我國法律規(guī)定，環(huán)境影響評價聽證會主要適用于與建設(shè)項目所在地居民有切身利益或直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的建設(shè)項目許可活動，并且只有項目存在重大意見分歧，環(huán)境保護(hù)行政主管部門認(rèn)為有必要時才會決定舉行聽證會。這樣看來，我國環(huán)境影響評價聽證會還是受到了很大的限制。

編輯：黃靈 yeshzhwu@gmail.com