文/周向紅 劉雪

城市貧困：一個不容忽視的社會問題

文/周向紅 劉雪

周向紅同濟大學經濟與管理學院教授

當我們還在為中國的城鄉(xiāng)二元結構艱難求解之時，一個新的城市二元結構圖像又已隱約浮現——中國城市貧困已成為不容忽視的社會問題。

自1978年起，中國城市人口在全國人口的比例已經從約17%上升到近50%，城市化帶來的問題，其范圍與影響已遠遠超過了城市本身，成為社會的共同問題，這也是2010年上海將世博會的主題確定為“城市，讓生活更美好”的重要緣由。

進入20世紀90年代以后，城市貧困人口的比例從以前下降趨勢轉變?yōu)橹饾u上升趨勢，1997年后中國貧困問題開始由大面積的農村貧困讓位于城市貧困。近年來政府政策制定和許多研究多采用城市居民最低生活保障標準作為測算城市貧困群體規(guī)模的標準。不過，正如關信平等專家指出城市低保人口的數字只代表了城市“絕對貧困型”的測算，是城市貧困規(guī)模估計中的下限，即使按照最保守估計，也就是按照領取城市低保對象計算，這個數字也是驚人的。

城市貧困人口規(guī)模膨脹比農村貧困更易引發(fā)社會危機

根據我國民政部的一個統(tǒng)計數據顯示，截至2009年11月份全國城市低保對象為2338萬。該數據還沒有包括流動人口等。隨著城市化進程加快，城鄉(xiāng)一體化工作的推進，更多的人口將遷移到城市中。城市貧困人口規(guī)模將逐漸擴大。一些城市貧困人口空間分布明顯，“城中村”、低收入居民聚居區(qū)初現端倪。

值得注意的是，現階段，城鎮(zhèn)貧困人口的總量已經和農村貧困人口總量接近，但其影響更大。

一方面由于城鎮(zhèn)貧困職工比農村貧困人口有相對更高的集中程度，而且職工的文化水平、認知能力及敏感程度等高于貧困農民；

另一方面，由于長期計劃體制形成的職工、企業(yè)與國家三者之間特殊利益關系的影響，職工對政府、企業(yè)和社會有著普遍的、強烈的高預期以及高度依賴征。這種特征加上城市生活中更為突出和顯著的收入差距和貧富懸殊問題，使城市貧困人群更難以接受現實，進而出現了許多社會問題。如果城市貧困人口規(guī)模進一步膨脹，極易引發(fā)社會風險及貧民窟的產生，繼而會成為誕生黑社會性質組織的土壤，是社會和諧發(fā)展的不利因素，它比農村貧困更容易引發(fā)社會危機。

同濟大學公共管理系課題組應用中國人民大學社會學系主持的2006年全國綜合社會調查、北京大學中國社會科學調查中心2008年“中國家庭動態(tài)調查”（CFPS）、國家統(tǒng)計數據庫、全國城市居民最低生活保障統(tǒng)計數據（2006、2008）、《中國統(tǒng)計年鑒》等數據庫測算，顯示近年來我國城市貧困呈現以下特征。

地域性明顯：由于東中西經濟地帶發(fā)展不平衡，中國城市貧困人口分布具有明顯的地域性，集中在中西部。按照中國東中西經濟地帶統(tǒng)一口徑，由民政部2008年統(tǒng)計數據得出，東部地帶（北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等11個省市）共有城市最低生活保障對象488.41萬人，占全國城市低保人數的12.77%；中部地帶（山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省）有1001.91萬人，占全國城市低保人數的26.19%。西部地帶（重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古等12個省、自治區(qū)）共有城市低保對象2334.79萬人，占全國城市低保對象總數的61.04%。與2002年城市貧困情況相比，北京、江蘇、浙江、廣州、上海等東部地區(qū)貧困率多維持不變，福建、河北、山東、天津、遼寧、海南皆呈下降趨勢；西部地區(qū)則有部分省市呈現上升趨勢，如四川、甘肅、吉林等。

收入差距呈現擴大趨勢：雖然近年來城市經濟發(fā)展迅速，但是城市居民生活水平改善的程度并不均衡，高收入層收入增長速度明顯快于中低收入層。根據《中國統(tǒng)計年鑒2008》、《中國統(tǒng)計年鑒2009》所提供的數據，從1999年到2008年，高、低收入層的收入和消費差距基本呈持續(xù)擴大趨勢，人均全部年收入倍數從4.4倍上升到9.11倍,人均可支配收入倍數從4.4倍上升9.17倍，人均消費性支出倍數從3.2倍上升到5.95倍。喪失勞動能力、下崗、離崗、失業(yè)、退休者構成了目前城市貧困人口的主體。

城市貧困人口分布具有行業(yè)特點：我國產業(yè)結構變動帶來相應的就業(yè)結構調整，生產率較高的產業(yè)或行業(yè)總是吸引較高素質的勞動力；較高素質的勞動力又對應著較高程度的收入水平。不同的產業(yè)、行業(yè)之間的收入差距由此拉大。傳統(tǒng)的勞動密集型行業(yè)和資源密集型行業(yè)貧困發(fā)生率較高。2008年全國統(tǒng)計年鑒行業(yè)工資數據顯示，職工平均工資最高的5個行業(yè)是金融保險業(yè)、信息計算機服務和軟件業(yè)、科學研究技術服務及地質勘查業(yè)、電力燃氣及水的生產和供應業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)，其平均收入分別是全國職工平均工資（2.9229萬元）的212%、194%、157%、134%、118%；職工平均工資最低的5個行業(yè)是居民服務和其他服務業(yè)、水利環(huán)境和公共基礎設施管理業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、農林牧漁業(yè)，其平均年工資分別為2.3801萬元、2.2182萬元、2.1527萬元、1.9481萬元、1.2958萬元；分別是全國職工平均工資的81%、76%、74%、67%、44%。

貧困人口中女性、中年人居多：2008年中國統(tǒng)計年鑒數據顯示，中國城市享受最低生活保障標準的人群中有61%是成年人、25%是未成年人、14%是老年人。2006年中國人民大學全國社會綜合調查數據顯示城市貧困人口中出生在1956-1965年、1966-1975年的較多，分別占22.5%、24.4%。在性別分布上，城市貧困人口明顯集中在女性，其中女性所占比重70%多，男性占29%多。

喪偶家庭、多人戶家庭貧困率較高：在貧困城市家庭分布上，主要集中在二人戶、三人戶、四人戶。但是不同家庭人數的貧困率順序卻發(fā)生變化，二人戶家庭的貧困率為3.96%，三人戶家庭為7.4%，四人戶家庭為12.09%，五人戶家庭則高達23.94%。可見家庭人口越多，貧困率往往就越大。從婚姻狀況來看，喪偶家庭的貧困率最高為12.77%。

我國城市貧困問題比其他國家更具有復雜性

城市貧困產生的原因既有個人和家庭的原因，如個人工作收入的不足，失業(yè)、衰老、身體狀況欠佳，家庭主要經濟來源缺少等，此外，經濟結構調整也是城市貧困產生的主要原因。

計劃經濟時代，我國城市長期實行充分就業(yè)政策，絕大部分家庭能夠獲得穩(wěn)定的經濟收入，貧富差距和貧困問題并不突出。

隨著經濟結構調整和體制改革，企業(yè)經營行為逐漸市場化，為了實現效益和利潤的最大化，裁減人員成為常用手段。特別是進入20世紀90年代，來自國內外市場的競爭日益激烈，一些歷史包袱沉重的國有或集體企業(yè)越來越不能適應市場競爭的要求，不得不轉型、重組或破產，大量職工下崗失業(yè)，陷入貧困。

同時，社會保障制度改革遲滯也使部分人群陷入貧困陷阱。計劃經濟體系下勞動者的醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等社會保障與所有制聯(lián)系在一起，國有單位享有上述各方面保障，而非國有單位一般不實行社會保障。

改革開放以來，我國的社會保障制度雖然做了相應的改革，但是統(tǒng)一的制度迄今尚未完全建立，也沒有跟上經濟改革的步伐。社會保障制度總體上覆蓋面窄、保障項目不全，很難使貧困家庭均等受益或者全面受益?，F行救助制度雖然從面上基本覆蓋了各類困難群體，但依然有一些處在貧困狀態(tài)的人群缺乏制度性安排。這主要是一部分收入超過低保線但由于大重病、子女就學、突發(fā)事件等不可預測因素產生的硬支出，使其生活收支逆差超過其承受力，造成了實際生活水平處于絕對貧困狀態(tài)，即“支出型”貧困。

此外，二元社會結構和保障制度，戶籍管理制度、城市產權及收益分配制度不平等等也導致城市流動人口的相對貧困。

應該說，我國在經濟高速發(fā)展同時，伴隨著市場經濟的轉型，且這種轉型是以“漸進式”展開，這使我國沒有出現那種因收入普遍降低、經濟衰退而導致的貧困現象。我國城市貧困更多表現為區(qū)域之間的差距、人群之間的差距、行業(yè)之間的差距。而且，隨著經濟發(fā)展加快，這些差距未呈現縮小的趨勢。一些促進經濟高速增長的政策措施也是導致這一現象的原因之一。如對外開放政策極大促進了我國經濟發(fā)展的同時，也促使城市內部的產業(yè)結構分化，加速了城市勞動者各個群體之間的利益分化。

總之，現階段我國城市貧困問題與其他國家相比,具有更大的復雜性。新形勢下有必要對城市反貧政策指導思想、方法和內容進行深入反思。在城市減輕貧困政策方面，除了沿用傳統(tǒng)的社會救助政策外，還需要將其納入到城市化發(fā)展背景中進行整體規(guī)劃，構建一攬子減貧戰(zhàn)略，如發(fā)展高新技術產業(yè)與勞動密集型產業(yè)并行的產業(yè)戰(zhàn)略；優(yōu)化企業(yè)層次，積極倡導普惠型公共服務供給模式，在城鄉(xiāng)結合部優(yōu)先導入基本公共服務設施等，從源頭上減少貧困。

如果城市貧困人口規(guī)模進一步膨脹，極易引發(fā)社會風險及貧民群落的產生，繼而會成為滋生各類社會問題的土壤，是社會和諧發(fā)展的不利因素，它比農村貧困更容易引發(fā)社會危機?，F階段，城鎮(zhèn)貧困人口的總量已經和農村貧困人口總量接近，但其影響更大。

（感謝中國國際扶貧中心提供調查資助）

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com