肖 明 楊 楠

(北京師范大學(xué) 北京 100875)

1 美國圖書館法概況

1.1 美國圖書館法體系

從法律內(nèi)容來看，美國圖書館法是一系列圖書館法及相關(guān)法律的總和。從立法權(quán)限來看，美國圖書館法主要由聯(lián)邦圖書館法和州圖書館法兩部分組成。美國通過聯(lián)邦圖書館法從全局角度對圖書館各項事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，使各圖書館的活動有法可依，運(yùn)營獲得保證。還可以根據(jù)各州的具體情況和實(shí)際問題，制定適合本州居民的圖書館法，州圖書館法基本上每兩年修訂一次，以保障各州圖書館的健全發(fā)展，確保讀者的使用權(quán)利。

目前，從美國圖書館學(xué)會(American Library Association，ALA)網(wǎng)站可以看到的聯(lián)邦圖書館法包括:圖書館服務(wù)與技術(shù)法(Library Services and Technology Act，LSTA)〔1〕、兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法(Children's Internet Protection Act，CIPA)〔2〕、消費(fèi)者產(chǎn)品安全促進(jìn)法(Consumer Product Safety Improvement Act)〔3〕。除了專門的圖書館法以外，相關(guān)法律在圖書館的管理和服務(wù)中也起到一定作用，涉及預(yù)算、版權(quán)、政府信息、信息技術(shù)、知識自由、隱私權(quán)、安全、電信等眾多方面。這種“專門法+相關(guān)法”與“聯(lián)邦法+各州法”的模式使得美國圖書館法相對較系統(tǒng)，也從根本上為美國圖書館事業(yè)的蓬勃發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.2 立法回顧

美國是世界上最早制定公共圖書館法的國家，而美國的州圖書館法早于聯(lián)邦法。1848年，馬薩諸塞州議會通過了在波士頓市建立公共圖書館的法案，被視為世界上第一部公共圖書館法。第二年，新罕布爾州通過了第一個州圖書館法，允許州內(nèi)各市鎮(zhèn)利用圖書館稅來建立和維持公共圖書館，并且確立和規(guī)范了公共圖書館的行政制度〔4〕。隨著美國圖書館事業(yè)的不斷進(jìn)步，目前各州都制定了公共圖書館法，有些州還根據(jù)聯(lián)邦圖書館法的框架性內(nèi)容來制定適合本州圖書館發(fā)展的“五年計劃”。

美國聯(lián)邦政府早在1956年就出臺了一部全國性圖書館法——《圖書館服務(wù)法》，這是第一個國家級圖書館法，表明聯(lián)邦政府開始通過立法來對圖書館提供經(jīng)費(fèi)援助，并提升各州公共圖書館的服務(wù)與設(shè)施。此后，根據(jù)圖書館事業(yè)的發(fā)展和實(shí)際需要，該法又被多次修訂，逐步獲得完善。除公共圖書館以外，美國國會還通過了一些圖書館相關(guān)法令。例如，《初等和中等教育法》、《高等教育法》以及《醫(yī)學(xué)圖書館資助法》等主要適用于專業(yè)圖書館和高校圖書館〔5〕。目前，這些法令中涉及圖書館的內(nèi)容都被合并到最新的聯(lián)邦圖書館法《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》當(dāng)中。

1.3 聯(lián)邦圖書館法的發(fā)展歷程

1.3.1 《圖書館服務(wù)法》

《圖書館服務(wù)法(Library Services Act，LSA)》是美國公共圖書館立法史上的一個重要里程碑，該法由艾森豪威爾總統(tǒng)在1956年簽署。該法的主要目的是為了解決城市與農(nóng)村圖書館服務(wù)不平等問題，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的圖書館服務(wù)。具體措施包括在1957-1964年，聯(lián)邦政府每年提供750萬美元補(bǔ)助金，促進(jìn)各州對人口少于1萬人的鄉(xiāng)村開展圖書館建設(shè)〔6〕。

1.3.2 《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》

隨著人們對公共圖書館信息需求的不斷增加，圖書館界對圖書館也進(jìn)行了重新定位，即摒棄單純的“藏書樓”，換之以參考咨詢中心的新形象。針對圖書館法所作的這次修訂，不僅體現(xiàn)在名稱上，內(nèi)容上也有較大變化。原有的《圖書館服務(wù)法》側(cè)重規(guī)定聯(lián)邦與各州撥款比例、額度等事務(wù)，為圖書館建設(shè)提供資金保障，屬于圖書館法對圖書館事業(yè)的基本支持和規(guī)范。修訂后的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法(Library Services and Construction Act，LSCA)》不僅進(jìn)一步完善了經(jīng)費(fèi)規(guī)定，而且增加了更多的圖書館服務(wù)內(nèi)容。此后，該法進(jìn)行了多次修訂和完善〔7〕(如表1 所示)。

表1 《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》的修訂情況

1.3.3 《圖書館服務(wù)和技術(shù)法》(Library Services and Technology Act，LSTA)

1996年，克林頓總統(tǒng)簽署了《圖書館服務(wù)和技術(shù)法》。該法是在《圖書館服務(wù)和建設(shè)法》以及其他相關(guān)立法的基礎(chǔ)上形成的。名稱的變化體現(xiàn)了圖書館法涉及范圍的延伸，原有的《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》側(cè)重資助圖書館建筑，主要面向公共圖書館和研究圖書館。而新的圖書館法則打破了這種局限，法案內(nèi)容囊括了中小學(xué)和大學(xué)圖書館等其他機(jī)構(gòu)，突出強(qiáng)調(diào)了兩大特點(diǎn):一是通過技術(shù)手段加大對信息的利用，二是通過特殊服務(wù)擴(kuò)大信息的提供范圍〔8〕。

1997年頒布的《博物館和圖書館服務(wù)技術(shù)修正案》對《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》進(jìn)行了補(bǔ)充，包括從公共圖書館、中小學(xué)圖書館、大學(xué)圖書館到研究圖書館、專業(yè)圖書館等幾乎所有的圖書館類型，并對經(jīng)費(fèi)分配比例進(jìn)行了具體規(guī)定。修訂法規(guī)定，經(jīng)費(fèi)的絕大部分用于州基金，州基金分配到州，各州決定資金的具體利用，主要集中在兩個方面:一是發(fā)展和改善網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，二是對未享受良好服務(wù)或者無良好條件的公眾(例如，殘疾人、文盲、貧困家庭的孩子)提供服務(wù)。

2 美國圖書館法的發(fā)展背景

從美國圖書館法的發(fā)展歷程不難看出，美國圖書館法的發(fā)展受國家、社會、用戶、科技等因素的制約。

2.1 國家因素

美國一直很重視圖書館事業(yè)。美國圖書館法的發(fā)展與完善是與美國政府以及其他相關(guān)組織的支持和推動密不可分的。早在1800年，美國就通過了對國會圖書館提供資助的法律草案。1956年，美國將1838年創(chuàng)辦的軍醫(yī)總監(jiān)圖書館移交給教育福利部管理，并更名為國立醫(yī)學(xué)圖書館。1876年，美國圖書館協(xié)會成立，進(jìn)一步促進(jìn)了圖書館服務(wù)和圖書館事業(yè)的發(fā)展，尤其是圖書館立法活動。1938年，總統(tǒng)教育咨詢委員會在公共圖書館報告中建議地方公共圖書館實(shí)行聯(lián)邦補(bǔ)貼。1963年，肯尼迪總統(tǒng)向國會闡述了公共圖書館重要的地位，并建議對《圖書館服務(wù)法》進(jìn)行修訂，增加對城市和農(nóng)村地區(qū)圖書館建設(shè)和管理的資助，直接促進(jìn)了1964年《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》的通過。

2.2 社會因素

在制定第一部聯(lián)邦圖書館法時，除了政府以及相關(guān)部門的積極支持以外，社會因素也不可小視。當(dāng)時正值二戰(zhàn)后，越來越多的美國人開始意識到本國存在不少社會問題(例如，對于人口較多地區(qū)的機(jī)會不均等，移民工人的困境等)。同時，還涉及能夠引起社會關(guān)注的其他問題(例如，種族歧視、教育機(jī)會不均等、選舉權(quán)、財產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等)。而教育和科研在解決上述問題過程中扮演了重要角色，圖書館對科研來說是基本和重要的條件，所以戰(zhàn)后大量出版物都傳達(dá)出對資料的整理、索引以及利用的必要性。這樣，在二戰(zhàn)中“隱去”的圖書館再次進(jìn)入公眾視野，獲得了公眾的認(rèn)知和支持。

2.3 用戶因素

作為圖書館服務(wù)的核心內(nèi)容，用戶需求對于圖書館法的發(fā)展也起到不小的推動作用。1944年，美國只有不到一半的公眾能享受到公共圖書館的服務(wù)，絕大部分農(nóng)村地區(qū)根本沒有圖書館。另外，美國目前大部分的圖書館在圖書資源和人力上都很有限。為了解決目前存在的社會、科研、教育等方面的問題，圖書館得到美國社會各界的關(guān)注。地方開始轉(zhuǎn)向請求國會對圖書館進(jìn)行立法，以便建立和資助更多的社會項目。在此過程中，圖書館位置逐漸變得更加重要了。

2.4 科技因素

美國圖書館法從最早《圖書館服務(wù)法》演變到《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》，再演變到目前的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》，恰好映射了圖書館從最早的藏書樓演變到參考咨詢中心，再演變到如今的信息共享中心這一發(fā)展過程。圖書館法的修訂與圖書館服務(wù)的內(nèi)容和方式等密切相關(guān)。而圖書館服務(wù)內(nèi)容和方式的不斷完善創(chuàng)新與科技發(fā)展密不可分。表2中選取了一些代表性事件來反映技術(shù)進(jìn)一步推動了圖書館服務(wù)內(nèi)容和方式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新〔9〕，讀者可以從中更好地理解科技因素在圖書館法發(fā)展過程中所起的作用。

表2 科技在圖書館應(yīng)用中的發(fā)展情況

3 美國圖書館法實(shí)踐

3.1 聯(lián)邦法與州法

1787年的美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦地位高于各州，但對州的權(quán)利采取“保留式”規(guī)定，而圖書館恰好屬于各州的保留權(quán)利，這也是美國州圖書館立法早于聯(lián)邦立法的原因〔10〕。相對于聯(lián)邦法的概要性而言，各州圖書館法則需要結(jié)合自身實(shí)際情況來制定。因此，盡管各州圖書館法沒有任何兩個部分完全相同，但也存在一些相同點(diǎn):第一，立法機(jī)關(guān)授權(quán)市政當(dāng)局建立了公共圖書館;第二，立法當(dāng)局授權(quán)為公共圖書館征稅;第三，幾乎所有公共圖書館法都規(guī)定了罰款條件。

盡管州圖書館法在內(nèi)容制定方面存在的差異性很大，但在立法模式上還有一定的趨同性，基本可以歸納為兩大模式，即賓州立法模式和紐約法令模式。其中，賓州立法模式的適用范圍為賓夕法尼亞州、馬薩諸塞州、新澤西州等，它具有樹形結(jié)構(gòu)，并且規(guī)定:各州立圖書館館長有權(quán)指定30個以上的圖書館作為基本地區(qū)的中心圖書館，并以這些圖書館為核心建立發(fā)展各地區(qū)的圖書館服務(wù)。州政府行政部門按圖書館系統(tǒng)服務(wù)的人口數(shù)撥付固定經(jīng)費(fèi)予以支持;紐約法令模式具有網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，并且規(guī)定:兩個或者兩個以上能夠為至少二十萬人或四千平方英里地區(qū)服務(wù)的圖書館可以申請建立圖書館系統(tǒng)，經(jīng)州相關(guān)部門批準(zhǔn)成立圖書館董事會。州政府行政部門按圖書館系統(tǒng)內(nèi)的人口與地區(qū)面積撥付經(jīng)費(fèi)，還允許圖書館系統(tǒng)內(nèi)的讀者使用系統(tǒng)內(nèi)的任何圖書館資源。

3.2 威斯康辛州實(shí)例分析

《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》的實(shí)踐可以通過《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》基金(簡稱LSTA基金)的申請和使用來體現(xiàn)。下面，選取威斯康辛州基于LSTA基金制定的圖書館事業(yè)2008-2012五年計劃來加以簡要介紹。

3.2.1 目標(biāo)和規(guī)劃

《威斯康辛州2008-2012五年計劃》的主要目標(biāo)包括技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量兩方面的內(nèi)容〔11〕(如表3所示)。

表3 威斯康辛州2008-2012五年計劃目標(biāo)

3.2.2 評估與控制

威斯康辛州采用各種類型的報告、調(diào)查以及其他信息資源來評估上述五年計劃，主要包括定期的進(jìn)展報告、現(xiàn)有數(shù)據(jù)與報告、調(diào)研、小組討論等。此外，還充分利用本州圖書館社區(qū)內(nèi)的其他數(shù)據(jù)和資源來進(jìn)行評估，包括來自公眾的各種評價、公共圖書館年報(含專題研究)、基金項目評估報告、服務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計以及來自州內(nèi)各種圖書館相關(guān)委員會的建議。

不僅在州這個層面上要進(jìn)行大量調(diào)研和完善的評估，每個具體的LSTA基金獲得者都需要在基金申請表中具體描述以下內(nèi)容，包括:如何評價他們的項目，使用哪些標(biāo)準(zhǔn)和工具來判定項目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，由哪些人員使用哪些方法來完成評估數(shù)據(jù)的收集和分析等。而且LSTA基金獲得者需要接受兩次評審，一次是在項目進(jìn)行了6個月之后，另一次是在終審時。在終審時需要注意以下內(nèi)容:對現(xiàn)有項目進(jìn)行總結(jié);若有后續(xù)項目申請則闡述項目計劃;說明項目開展中遇到的問題，以及對其他組織開展與自身類似項目的建議等。項目管理者要提交統(tǒng)計數(shù)據(jù)、用戶評論信息、報告以及與項目評估相關(guān)的其他資料。

4 對我國的啟示和建議

4.1 層次性

從美國圖書館法的發(fā)展歷程中可以看出，圖書館立法的適用范圍是不斷擴(kuò)大的，從一開始只面向公共圖書館，到逐漸包括高校圖書館、專業(yè)圖書館、中小學(xué)圖書館等眾多機(jī)構(gòu)。由于我國到目前為止還沒有圖書館法，所以在結(jié)合我國實(shí)際情況來制定相關(guān)法律時，可以根據(jù)不同類型圖書館服務(wù)對象以及服務(wù)需求的差異性，使圖書館法呈現(xiàn)一種層次性，既要包括公共性的部分，又要包括能滿足不同機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的個性化服務(wù)。

4.2 完整性

圖書館立法不僅是促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展的有力保障，而且對完善我國法律體系也有所裨益。另外，由于圖書館事業(yè)基本上屬于公益事業(yè)，涉及社會生活的各個層面，這就要求圖書館立法具有相對的完整性。例如，美國除了《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》以外，還有關(guān)于兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)等一系列相關(guān)法令，以輔助規(guī)范和提升圖書館的服務(wù)。但是，考慮到我國與美國的法律體系不同(我國屬于大陸法系，沒列舉的即屬于法律漏洞)，所以在我國進(jìn)行圖書館立法時完整性就顯得更加重要。

4.3 實(shí)時性

圖書館服務(wù)隨著科技和社會的進(jìn)步而不斷發(fā)展，所以在圖書館立法過程中也要盡可能地將圖書館當(dāng)前的核心問題以及未來發(fā)展趨勢一并考慮，包括圖書館信息安全、數(shù)字出版物版權(quán)保護(hù)、圖書館系統(tǒng)內(nèi)的資源共享、圖書館館員素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等，使圖書館法能夠真正規(guī)范圖書館服務(wù)，解決業(yè)界面臨的諸多問題。當(dāng)然，實(shí)際性還需要圖書館法能夠做到與時俱進(jìn)，適時進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。

4.4 針對性

圖書館的出現(xiàn)改變了社會信息分配機(jī)制，有些學(xué)者甚至認(rèn)為圖書館代表了一種保證社會具有起碼的信息公平的制度〔12〕。從這個角度來看，圖書館不僅有責(zé)任為一般公眾提供服務(wù)，還應(yīng)該為殘障人士、老年人以及低收入群體等“特殊人群”提供完善的服務(wù)，從根本上促進(jìn)信息公平。盡管在一些與“特殊人群”相關(guān)的立法中會涉及上述相關(guān)內(nèi)容，但目前我國的許多圖書館并未為特殊群體提供相應(yīng)的設(shè)施和服務(wù)。希望通過圖書館立法，有針對性地增加針對“特殊人群”的服務(wù)，切實(shí)促進(jìn)其對圖書館的利用。

5 結(jié)語

教育是國家發(fā)展的基石，而圖書館則是提高全民素質(zhì)、提供繼續(xù)教育的理想機(jī)構(gòu)。相對于學(xué)校的階段性教育任務(wù)，圖書館對人們終身學(xué)習(xí)的促進(jìn)作用，其意義更加深遠(yuǎn)。從這個角度來看，圖書館事業(yè)的發(fā)展與國家發(fā)展緊密相聯(lián)。美國作為當(dāng)今世界的高度發(fā)達(dá)國家，其綜合國力的強(qiáng)大也與其擁有發(fā)達(dá)的圖書館事業(yè)有較大的關(guān)聯(lián)性。

圖書館事業(yè)的發(fā)展不僅需要圖書館界的學(xué)者和專業(yè)人員的努力，更需要國家對圖書館事業(yè)的支持以及社會大眾對圖書館的認(rèn)知和認(rèn)同。圖書館立法對我國圖書館事業(yè)發(fā)展而言，將是重要的里程碑事件。

(來稿時間:2011年1月)

1.American Library Association.Library Services and Technology Act〔2010-06-03〕.http://www.ala.org/ala/issuesadvocacy/advocacy/federallegislation/lsta/index.cfm

2.American Library Association.Childerne’s Internet Protection Act.〔2010-06-03〕.http://www.ala.org/ala/issuesadvocacy/advocacy/federallegislation/lsta/index.cfm

3.American Library Association.Consumer Product Safety Improvement Act.〔2010-06-03〕.http://www.ala.org/ala/issuesadvocacy/advocacy/federallegislation/lsta/index.cfm

4.呂建明.淺談美國圖書館的立法.法律文獻(xiàn)信息與研究，1997(3):17-18

5.羅曼.美國圖書館政策體系及其帶來的思考.中國圖書館學(xué)報，2005(1):7883

6.稻川熏.關(guān)于美國圖書館法的制定過程與行政.國外社會科學(xué)文摘，1989(3):33-36

7.James W.LSA and LSCA，1956-1976:A Legislative History.Li-brary Trend，197(24):7-26

8.崔曉文.美國圖書館立法發(fā)展及啟示.圖書館建設(shè)，2008(8):100-104

9.Queens College.Library Technology Timeline.〔2010-06-04〕.http://www.york.cuny.edu/-valero/

10.喬歡.美國圖書館法解析.圖書館學(xué)研究，1992(4):15-18

11.Wisconsin Department of Public Instruction.library Services and Technology Act Five-year Plan for Wisconsin 2008-2012.〔2010-06-03〕.http://www.dpi.state.wi.us/pld/pdf/lstaplan07.pdf

12.晚曉鳴，王海清.近年來關(guān)于圖書館權(quán)利及法規(guī)制定等相關(guān)問題研究述評.圖書館，2005(1):7-16