安志放

論加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)

安志放

當(dāng)前，治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)政治中日益凸顯其優(yōu)勢(shì)，將其引入公共危機(jī)的全過程并實(shí)現(xiàn)管理效能的提升和超越，已經(jīng)成為理論與實(shí)踐的需要。就中國(guó)共產(chǎn)黨而言，加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)能夠強(qiáng)化黨有效應(yīng)對(duì)各種潛在的公共危機(jī)的能力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)的建構(gòu)。

中國(guó)共產(chǎn)黨；公共危機(jī)；治理；能力建設(shè)

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，不同類型不同程度的公共危機(jī)頻頻發(fā)生。公共危機(jī)具有非預(yù)期性、巨大的危險(xiǎn)性、緊迫性、不確定性等特征，嚴(yán)重影響著社會(huì)秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)行。如何有效地控制危機(jī)發(fā)生，防止危機(jī)擴(kuò)大或升級(jí)，最大限度地減少危機(jī)造成的損失，這不單純是應(yīng)急管理領(lǐng)域的問題，更是如何對(duì)危機(jī)進(jìn)行深入治理的問題。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，是國(guó)家政治的核心，加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)政府應(yīng)急管理的發(fā)展進(jìn)程，乃至提升整個(gè)國(guó)家的公共治理水平至關(guān)重要。

一、加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)的必要性

公共危機(jī)以及危機(jī)應(yīng)對(duì)是全社會(huì)持續(xù)高度關(guān)注的熱點(diǎn)，關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，加強(qiáng)公共危機(jī)治理能力建設(shè)也就成為黨必須優(yōu)先考慮的問題。

（一）公共危機(jī)以及危機(jī)應(yīng)對(duì)是黨所要面臨的重大執(zhí)政考驗(yàn)

公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài)”［1］。按照政治學(xué)的主流觀點(diǎn)，政治的存在是人們?yōu)榱艘?guī)避無序狀態(tài)的各種不確定性和危險(xiǎn)而簽訂契約的產(chǎn)物。與這種邏輯上的契約關(guān)系相適應(yīng)，執(zhí)政黨在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中需要承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。如果執(zhí)政黨不能有效地防范和控制危機(jī)的發(fā)生，或及時(shí)修正危機(jī)問題帶來的困境，那么將嚴(yán)重影響其執(zhí)政地位的鞏固。例如，由于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在切爾諾貝利核電站事故中表現(xiàn)不佳，嚴(yán)重影響了前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在蘇聯(lián)人民中的威望和信譽(yù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“無產(chǎn)階級(jí)政黨奪取政權(quán)不容易，執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長(zhǎng)期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強(qiáng)憂患意識(shí)，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。”進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國(guó)共產(chǎn)黨開始意識(shí)到應(yīng)對(duì)公共危機(jī)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至國(guó)家戰(zhàn)略的重要性，并把應(yīng)急管理擺到重點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)的突出位置上來?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“建立健全社會(huì)預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力?！敝链耍覈?guó)的應(yīng)急管理開始步入快速發(fā)展的良性軌道，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面取得顯著成績(jī)。但我們必須看到，每一次危機(jī)的出現(xiàn)，都會(huì)暴露出現(xiàn)有的體制和機(jī)制的不足。

（二）公共危機(jī)治理能力建設(shè)是黨提高執(zhí)政水平的必然要求

當(dāng)前，治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)政治中日益凸顯其優(yōu)勢(shì)，將其引入公共危機(jī)的全過程并實(shí)現(xiàn)管理效能的提升和超越，已經(jīng)成為理論與實(shí)踐的需要。1989年世界銀行最先使用“治理危機(jī)”(crisis in governance)一詞，而后，全球治理委員會(huì)對(duì)治理給出一個(gè)權(quán)威性定義：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程［2］。公共危機(jī)治理正是把握了治理理論這一精義并適應(yīng)于公共危機(jī)復(fù)雜多變的局勢(shì)而發(fā)展的危機(jī)理論，它轉(zhuǎn)被動(dòng)消極的危機(jī)應(yīng)對(duì)觀為主動(dòng)積極的危機(jī)治理觀，通過將公共治理融入常態(tài)化的危機(jī)管理中，從制度設(shè)計(jì)和組織體系角度調(diào)動(dòng)全社會(huì)一切力量，確保最大限度的防患于未然。公共危機(jī)治理能力建設(shè)，是指公共管理組織通過強(qiáng)化制度能力、組織能力和資源能力來優(yōu)化公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)，從而以可持續(xù)的方式實(shí)現(xiàn)公共安全的進(jìn)程［3］。就中國(guó)共產(chǎn)黨而言，公共危機(jī)治理能力建設(shè)旨在強(qiáng)化黨有效應(yīng)對(duì)各種潛在公共危機(jī)的能力，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，最終促進(jìn)和諧社會(huì)的建構(gòu)。加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)既是我國(guó)公共危機(jī)理論發(fā)展的時(shí)代呼喚，也是黨在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理實(shí)踐基礎(chǔ)之上進(jìn)一步提高執(zhí)政水平的必然要求。

二、公共危機(jī)治理能力建設(shè)框架下的現(xiàn)狀分析

在公共危機(jī)治理能力建設(shè)框架下，審視能力狀況、現(xiàn)有水平及存在的問題，將有助于厘清思路，明確改進(jìn)的方向。

（一）公共危機(jī)治理的制度能力不足

制度是人類設(shè)計(jì)的一種強(qiáng)制，用以把人與人之間的相互作用系統(tǒng)化。它為行為主體提供了其他個(gè)體行為可能的信息和自身基本的行為框架，并能為危機(jī)主體之間的良性合作創(chuàng)造條件和環(huán)境［4］。正因?yàn)槿绱?，需要制定相關(guān)法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，以作為應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的行為準(zhǔn)則。在我國(guó)，凡是涉及到國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的根本原則、基本路線、重大方針和各個(gè)領(lǐng)域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項(xiàng)方針政策后，要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)據(jù)此制定國(guó)家的法律法規(guī)和政策文件，使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲?guó)家意志。目前，我國(guó)已有相關(guān)法律35件，行政法規(guī)36件，部門規(guī)章55件。2007年11月1日，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》正式實(shí)施。但從整體上來看，我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律法規(guī)體系尚不完善。作為一部高位階法律，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是大框架粗線條的原則性法律條文，具體如何操作和落實(shí)，還缺乏相應(yīng)的制度保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條指出，對(duì)于社會(huì)危害性最大的、最高等級(jí)的突發(fā)公共事件，原則上應(yīng)當(dāng)按照緊急狀態(tài)法處理。但是，目前我國(guó)還沒有一部相應(yīng)的緊急狀態(tài)法。

（二）公共危機(jī)治理的組織能力不足

公共危機(jī)來勢(shì)兇猛，往往會(huì)給社會(huì)造成強(qiáng)大沖擊，由于個(gè)人的力量在巨大的災(zāi)難面前顯得微不足道，人類只能依靠組織化的力量才能與危機(jī)抗衡。從既往經(jīng)驗(yàn)和成功歷史看，我國(guó)現(xiàn)有的一元化黨政決策體制和中央地方關(guān)系，一直有其無可比擬的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，能夠靠行政手段和政治動(dòng)員來形成解決危機(jī)的巨大合力，但這僅體現(xiàn)在危機(jī)爆發(fā)后應(yīng)急處置工作的臨時(shí)協(xié)同和臨時(shí)配合上，也還存在著臨時(shí)抓、事后查、各部門各單位、社會(huì)組織和公民個(gè)人在救災(zāi)應(yīng)急中義務(wù)不清、責(zé)任不明、配合行動(dòng)平臺(tái)缺乏的狀況。從公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的過程來看，在建立靈活的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，通過危機(jī)監(jiān)測(cè)、危機(jī)預(yù)警和危機(jī)預(yù)控等一系列方法，把危機(jī)消滅在潛伏期或萌芽狀態(tài)，或在危機(jī)沒有爆發(fā)之前就能夠控制危機(jī)，比起危機(jī)爆發(fā)之后再采取措施有效得多。因此，要想成功戰(zhàn)勝危機(jī)，應(yīng)在日常管理過程中，形成一個(gè)常規(guī)化的協(xié)作平臺(tái)和合作網(wǎng)絡(luò)。

（三）公共危機(jī)治理的資源能力不足

抵御危機(jī)侵害的過程是一個(gè)大規(guī)模消耗資源的過程，能否擁有充足的資源是決定危機(jī)應(yīng)對(duì)效力的關(guān)鍵因素。資源一般是指資金、人力、知識(shí)、技術(shù)、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等，并隨著危機(jī)種類與特征的復(fù)雜化，其包括的內(nèi)容也日趨龐雜。如果缺乏必要的和充分的資源支持，危機(jī)應(yīng)對(duì)無異于空中樓閣。而未對(duì)資源進(jìn)行有效的統(tǒng)管協(xié)調(diào)，在增加了對(duì)資源占用的同時(shí)，卻起不到應(yīng)有的作用，甚至還會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。因此，資源能力不僅取決于所掌握資源的數(shù)量與質(zhì)量，更在于配置資源的效率。社會(huì)主義制度具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)對(duì)非典、地震、冰雪災(zāi)害等重大危機(jī)時(shí)無不顯示其有效性和優(yōu)越性。但是，我們不應(yīng)把“大事”的著眼點(diǎn)僅僅放在解決重大個(gè)案的問題上，一味強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)、從重、從快”，而不計(jì)成本，不論代價(jià)，必須要注意到資源使用的有效性，并通過制定計(jì)劃與采取一定的行動(dòng)，以確保擁有應(yīng)對(duì)預(yù)期危機(jī)的足夠資源和具備配置資源的能力。

三、加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)建議措施

公共危機(jī)或?qū)⒊蔀閳?zhí)政環(huán)境的常態(tài)，這對(duì)危機(jī)治理的系統(tǒng)性、及時(shí)性和有效性提出了更高的要求，必須著力解決當(dāng)前存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題。

（一）加強(qiáng)公共危機(jī)治理的制度能力建設(shè)

加強(qiáng)公共危機(jī)治理的制度能力建設(shè)措施體現(xiàn)為各種層次的立法行為與規(guī)則制定過程。首先，健全高位階法律為龍頭的應(yīng)急法律體系。認(rèn)真研究《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施以來該法運(yùn)行中存在的主要問題，特別是在體制、機(jī)制方面存在的問題，通過進(jìn)一步修訂，使危機(jī)應(yīng)對(duì)體制更健全，機(jī)制運(yùn)行更加靈活、高效。在此基礎(chǔ)上適時(shí)制定出臺(tái) 《緊急狀態(tài)法》，對(duì)不能通過《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》加以應(yīng)對(duì)的“緊急狀態(tài)”，做出更為明確的法律規(guī)定。其次，緊跟下位階程序法為依托的應(yīng)急法規(guī)執(zhí)行。對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中需要作進(jìn)一步細(xì)化以增強(qiáng)其可操作性的內(nèi)容，及時(shí)制定相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，增強(qiáng)法律的實(shí)施性和可操作性。要使已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行到位，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對(duì)工作不力、措施不當(dāng)造成損失的，要依法追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。再次，制定相應(yīng)配套的具體制度。進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急指揮和工作程序，使應(yīng)急管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有章可循。

（二）加強(qiáng)公共危機(jī)治理的組織能力建設(shè)

堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立健全分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的公共危機(jī)組織管理體系，它不僅僅是一種靜態(tài)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，也不是低層次的機(jī)制運(yùn)行，而是一種體制的變革，以此從更深層次上為應(yīng)對(duì)危機(jī)提供保障和支撐。該體系需實(shí)現(xiàn)全主體（既包括政府體系的內(nèi)部所有相關(guān)委、部、辦、局，也包括政府以外的所有社會(huì)主體），全危險(xiǎn)要素（運(yùn)用系統(tǒng)的方式，確認(rèn)、分析、評(píng)價(jià)、處理、監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)），全過程（事前、事中、事后）危機(jī)管理，覆蓋在日常管理和應(yīng)急管理兩個(gè)截然不同的狀態(tài)下的任務(wù)需要。要在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，設(shè)置常設(shè)性的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)及循名責(zé)實(shí)的應(yīng)急指揮中心，建立以專業(yè)隊(duì)伍為基本力量，以公安、武警、軍隊(duì)為骨干和突擊力量，以專家隊(duì)伍、企事業(yè)單位專兼職隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍為輔助力量的應(yīng)急梯隊(duì)，加快推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，盡早形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）加強(qiáng)公共危機(jī)治理的資源能力建設(shè)

按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，提高效率、降低成本、整合資源，進(jìn)一步明確應(yīng)急資源配置的重點(diǎn)方向，優(yōu)化布局和方式，統(tǒng)籌安排有形資源儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備，切實(shí)保障公共利益，保障資源的最佳利用。政府的財(cái)政撥款是應(yīng)急資金來源的最重要和最根本的保障，應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)條款，每年按照財(cái)政支出的適當(dāng)比例安排政府預(yù)備費(fèi)，作為公共財(cái)政應(yīng)急儲(chǔ)備資金，并嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，做到足額保障、及時(shí)撥付、?？顚Ｓ?。與此同時(shí)，還應(yīng)拓展資金來源的其他渠道，如企業(yè)捐助、公益募捐，等等。要制定詳細(xì)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備總體計(jì)劃，在平時(shí)做好一定的物資儲(chǔ)備，根據(jù)物資目錄加強(qiáng)儲(chǔ)備管理，并建立應(yīng)急儲(chǔ)備物資的快速調(diào)運(yùn)渠道和調(diào)運(yùn)方式，保障應(yīng)急處置所需的各種物資和器材的及時(shí)調(diào)配，確保應(yīng)急物資的及時(shí)運(yùn)送。還應(yīng)加大科技資源的投入，加強(qiáng)與科技部門、科研機(jī)構(gòu)和大專院校的合作，建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，以有效提高危機(jī)應(yīng)對(duì)的科技含量和科學(xué)水平。

在人類的歷史進(jìn)程中，危機(jī)總是此起彼伏，不斷發(fā)生的，一個(gè)危機(jī)的結(jié)束往往意味著另一個(gè)危機(jī)的萌生。盡管環(huán)境動(dòng)蕩不安、危險(xiǎn)無處不在，但是危險(xiǎn)是可以防范的，危機(jī)是可以管理的，特別是能夠治理的。從這個(gè)意義上來說，公共危機(jī)治理能力建設(shè)并不是一味催生式的短期回應(yīng)行為，而是需要付出長(zhǎng)效化、常態(tài)化、制度化的努力。

[1]龔維賓.公共危機(jī)管理[M].北京：新華出版社，2004.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]劉學(xué)民.公共危機(jī)治理：一種能力建設(shè)的議程[J].中國(guó)行政管理，2010（9）.

[4]劉霞，向良云.公共危機(jī)治理[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2010.

D261.4

A

1673-1999（2011）22-0009-02

安志放（1976-），男，彝族，貴州織金人，碩士，貴州大學(xué)（貴州貴陽550025）經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共管理系講師。

2011-09-19

2011年度貴州大學(xué)黨建與思想政治工作課題“加強(qiáng)黨的公共危機(jī)治理能力建設(shè)研究”（GDDJSZ1119）。