文/浙江省發(fā)展和改革委員會課題組

通過制度創(chuàng)新、法律規(guī)范和政策調(diào)整，逐步形成政府主導、社會興辦、市場運作的管理體制和運行機制，探索一條具有中國特色的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路

人 口老齡化涉及社會主體結構的改變，將對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來長期、全面而又深刻的影響。黨和國家高度重視人口老齡化問題。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中明確指出，“積極應對人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”。適應人口老齡化的發(fā)展，在積極發(fā)展老齡事業(yè)的同時，大力發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，既是廣大人民群眾長期期待和迫切要求，也是一個關系國家長治久安和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題，已引起各級政府的高度重視和社會各界的高度關注。

客觀要求

老齡產(chǎn)業(yè)是隨著人口老齡化而發(fā)展起來的一個新型產(chǎn)業(yè)，是為老年人口提供產(chǎn)品或服務、滿足其衣食住行用以及精神文化等方面需求的綜合性產(chǎn)業(yè)體系。業(yè)內(nèi)亦稱，“銀色產(chǎn)業(yè)”、“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”。發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)是老齡化社會的客觀要求，具體分析主要有以下原因：

一是人口老齡化的進程加快。根據(jù)聯(lián)合國劃分人口老齡化程度的標準，當一個國家或地區(qū)60歲及以上的老年人口占總人口的比例超過10%，或者65歲及以上的老年人口占總人口的比例高于7%，那么這個國家或地區(qū)就進入了老年型社會，即人口老齡化。這種變化既可以由年齡金字塔底部的少兒人口增長減慢所造成，也可以由頂部的老年人口增長加速所導致，人口學分別稱之為底部老齡化和頂部老齡化。發(fā)達國家經(jīng)歷了由底部老齡化到頂部老齡化的漫長演變過程。

在我國，隨著人民生活水平的提高和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的發(fā)展，人口預期壽命不斷提高。同時，由于計劃生育政策的普遍實施，人口生育水平迅速下降，少兒人口的比重急劇減少，從而導致中國人口結構的快速老齡化。據(jù)全國老齡委統(tǒng)計，截止到2009年底，我國60歲及以上老年人口達到1.67億，占全國總人口的12.5%；占世界老年人口近1/5，是世界上老年人口最多的國家。預計“十二五”期間，全國老年人口將突破2億，老年人口占總人口的比例將超過15%；到本世紀中葉，全國老年人口將達到4.5億，約占總人口的33%。

與全國相比，浙江人口老齡化形勢表現(xiàn)更為嚴峻，同時還面臨高齡化、空巢化的家庭結構性問題。據(jù)統(tǒng)計，至2009年底止，全省60歲及以上老年人口有762.39萬，占全省總人口的16.2%。其中，80歲以上高齡老人達到115.95萬，占老年人總數(shù)的15.2%。據(jù)預測，未來10到30年間，浙江省將迎來兩次人口老齡化的高峰。如按現(xiàn)行計劃生育政策，預計到2020年，60歲及以上老年人口將達到1029萬，占全省總人口的21%以上；2040年左右老年人口將達到最高峰的1460多萬，約占全省總人口的32%。

人口老齡化帶來的一個根本性社會問題就是老人特殊需求的滿足問題，也就是發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的問題。

二是老年消費品需求增長。隨著老齡人口的迅速增長和人民生活水平的不斷提高，老年人的消費需求也在不斷增長。洶涌而至的“銀發(fā)浪潮”在給社會保障帶來嚴峻挑戰(zhàn)的同時，也為老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的市場。尤其是伴隨著社會保障制度的漸進完善和老年人消費觀念的與時俱進，老年人整體購買力在逐步提高。

據(jù)國家老齡科研中心的一項調(diào)查，我國城市60歲至65歲的老年人口中約有45%還在繼續(xù)就業(yè)，城市老年人中大多擁有不同數(shù)額的儲蓄存款。全國城市職工僅退休金一項，預計到2010年底將達到8383億元，到2020年底為28145億元，到2030年底為73219億元。如果再考慮農(nóng)村老年人的消費需求，那將是一個潛力巨大的消費市場。老年人消費的巨大潛在市場需求，必定催生老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

基本現(xiàn)狀

近年來，浙江省委、省政府明確將發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)列入重要議事日程，強化政府公共服務職能，確定工作目標，落實工作責任，改進服務方式，大力推動養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。目前，浙江養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展已頗具特色。

——率先形成合理的養(yǎng)老服務制度性框架。2006年，《浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出：“應對人口老齡化，大力發(fā)展老齡事業(yè)和老齡服務業(yè)”。浙江編制實施了全國第一個、也是唯一的省級社會福利“十一五”規(guī)劃。同年，省政府下發(fā)了《關于促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的通知》。2008年，省政府印發(fā)《關于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的意見》。通過出臺有關規(guī)劃文件、政策意見，浙江逐步形成了發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的制度性框架，不僅明確了總體要求和目標任務，而且制定了保障措施和協(xié)調(diào)機制。

——養(yǎng)老服務機構建設走在全國前列。據(jù)省民政廳的不完全統(tǒng)計，“十五”以來，全省投入養(yǎng)老機構基礎設施建設資金達61億元，其中2009年就有7億元、新增床位1.5萬張。截至2010年一季度，全省共有各類養(yǎng)老機構1697家，養(yǎng)老機構床位17.3萬張，床位數(shù)占老年人口數(shù)的2.35%，高于全國平均數(shù)的1.6%。尤其是民辦養(yǎng)老機構得到了長足發(fā)展。據(jù)省民政廳統(tǒng)計，目前全省有民辦養(yǎng)老機構床位7.25萬張，占全部機構養(yǎng)老床位數(shù)的41.9%。其中，溫州、紹興、臺州等地民辦機構床位數(shù)占當?shù)厝繖C構床位數(shù)的比例均超過50%。民營資本的介入，以及由此帶來的靈活、優(yōu)質(zhì)、有效的經(jīng)營管理模式，為養(yǎng)老服務體系建設注入了新的活力。

——老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在探索中邁進。隨著三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和市場的細分，老齡產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵和外延不斷豐富，老年保健品、老年服裝、老年旅游、老年教育、老年房地產(chǎn)、老年用品專賣等產(chǎn)業(yè)正在逐步顯現(xiàn)和發(fā)展。以老年保健品為例，目前杭州青春寶集團有限公司生產(chǎn)的老年保健品——抗衰老片和永真片，自投放市場以來一直暢銷不衰。老年旅游市場方興未艾，據(jù)浙江旅游行業(yè)協(xié)會反映，目前老年旅游率省內(nèi)有20%、省外有5%、境外有2%。如果旅游安全工作調(diào)控得好，這個比例還會上升。

總體上看，浙江養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展較快、特色比較明顯，不過整體老年產(chǎn)業(yè)存在的問題也比較突出，尤其在產(chǎn)業(yè)目標定位、規(guī)劃導向、政策扶持、監(jiān)督管理等方面，還需繼續(xù)加大力度，不斷完善工作機制。主要問題有：一是老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃指導。至今從中央到地方，還沒有一個完整的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。由于缺乏宏觀指導，老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、主要目標、重點領域、保障措施尚不明確，這對老齡產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展乃至加快發(fā)展極為不利。

二是民辦養(yǎng)老機構發(fā)展面臨困境。浙江養(yǎng)老機構雖有較快發(fā)展，但養(yǎng)老床位數(shù)占老年人口數(shù)比例仍低于發(fā)達國家5%-7%的水平，且地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、布局不合理，尤其是民辦養(yǎng)老機構發(fā)展面臨困境。從湖州、嘉興、衢州等地調(diào)查的情況看，當前民辦養(yǎng)老機構遇到的最大問題是融資難、政策優(yōu)惠到位難，個別機構舉步維艱。

三是老年消費品供需矛盾突出。當前浙江省乃至全國，老年產(chǎn)品供需總量較小、矛盾突出，其癥結是供給不足。浙江老年用品大多集中在醫(yī)療保健和養(yǎng)生方面，如保健品、豆?jié){機、洗腳盆、按摩器等，在服裝、鞋帽、食品、安全等方面的關注度不高，而且本身在醫(yī)療保健和養(yǎng)生方面的提升和開發(fā)力度也十分有限。同時，介于老年用品供需之間的橋梁——市場建設也明顯滯后。

影響老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素眾多，但主要有兩個方面：從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境看，政府對扶持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏總體的統(tǒng)籌謀劃和實質(zhì)性的扶持政策。不少已涉足老齡產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，在用地、財政、稅收、信貸、收費等方面得不到相應政策扶持，舉步維艱，生存困難，更談不上發(fā)展了。從產(chǎn)業(yè)供求的角度看，現(xiàn)有產(chǎn)品和服務供應不足，研發(fā)力度不夠，宣傳營銷力度不足，監(jiān)督管理缺位，遠遠不能滿足老年群體的全方位、多層次需求，整體產(chǎn)業(yè)缺乏創(chuàng)新力和影響力。市場中存在的質(zhì)次價高或假冒偽劣現(xiàn)象，也在一定程度上抑制了老年群體的消費欲望。而目前養(yǎng)老保障程度低，覆蓋面窄，一些保障性舉措尚未形成規(guī)范，老年生活缺乏良好的預期，增大了老年群體的后顧之憂。所有這些都制約了老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

戰(zhàn)略構想

老齡產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展前景廣闊。“十二五”期間，要積極開展老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略研究，為政府決策提供依據(jù)。

指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照中共中央《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》要求，以加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€，積極適應人口老齡化的發(fā)展趨勢，制定應對人口老齡化的基本戰(zhàn)略，通過制度創(chuàng)新、法律規(guī)范和政策調(diào)整，逐步形成政府主導、社會興辦、市場運作的管理體制和運行機制，探索一條具有中國特色的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，滿足老年人口日益增長的物質(zhì)和文化生活需要。

基本原則。（1）政府主導，社會興辦。要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，政府主要從規(guī)劃指導、政策扶持、政府采購等方面為老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點。要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎上，根據(jù)老年人的普遍性需求，區(qū)分輕重緩急，兼顧當前與長遠，突出重點，分階段推進。（3）堅持改革開放，借鑒有益經(jīng)驗。借鑒國際上應對人口老齡化的經(jīng)驗和做法，不斷深化改革，創(chuàng)新老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制，興辦具有浙江特色的老齡產(chǎn)業(yè)。

戰(zhàn)略目標。到2015年，形成資源配置合理的老齡產(chǎn)業(yè)體系，為實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所為、老有所學、老有所樂”，打造更為堅實的產(chǎn)業(yè)基礎。要鼓勵吸引社會力量投資興辦不同檔次的養(yǎng)老服務機構，逐步形成為老年群體提供生活照料、醫(yī)療保健、康復護理、家政服務、心理咨詢、文化學習、體育健身、娛樂休閑等綜合性的服務網(wǎng)絡。到2015年，全省養(yǎng)老機構床位數(shù)達28.95萬張，比2010年增長50%，其中非營利性民辦養(yǎng)老服務機構床位數(shù)占全部床位數(shù)的比重力爭達到60%以上。同時，充分考慮不同年齡段的老年人在身體狀況、文化水平、經(jīng)濟收入、消費習慣等方面的不同情況，以及在衣食住行等物質(zhì)需求和其他精神需求方面的較大異質(zhì)性，發(fā)展不同業(yè)態(tài)，體現(xiàn)異質(zhì)性和多樣性，構建一個多層次的服務體系。

重點領域。浙江老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點在兩大領域：一是在提供服務方面，包括生活照料服務、護理服務、醫(yī)療康復服務等養(yǎng)老服務業(yè)，應當是近期優(yōu)先發(fā)展的重點領域。目前，浙江有762萬老年人、116萬高齡老人、40余萬失能或半失能老人，他們對養(yǎng)老醫(yī)療保障和養(yǎng)老服務需求十分迫切。要創(chuàng)新體制機制，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務等運營模式，引入社會力量積極參與管理和運營，培育能提供多種服務方式和不同收費標準的服務供給主體，興辦不同形式、不同檔次的老年福利院、老年護理院、老年公寓、托老所、老年康復醫(yī)院和老年護理醫(yī)院等，為老年人提供生活照料、護理、文化、教育、健身、康復和心理咨詢等方面的服務，滿足不同層次、不同類型的養(yǎng)老服務需求。二是在提供產(chǎn)品方面，除了強調(diào)價廉物美、方便實用之外，重要的是生產(chǎn)符合老年人特點的產(chǎn)品。依托浙江的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極研制開發(fā)滿足老年人需求的門類齊全、品種多樣、經(jīng)濟適用的老年用品，如家用測定儀器、治療儀器、護理用品、按摩用品、保健用品、健康水用品、老年服飾、老年食品、助行器材、便利生活用品、老年電子電器用品、老年文教體育用品等，打造浙江老年產(chǎn)品品牌。

對策建議

發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)必須實行政府主導、社會參與、全民關懷的方針政策。政府主導，就是要堅持政府在制定規(guī)劃、出臺政策、投入資金、人才培養(yǎng)、市場培育、營造環(huán)境方面的主導作用；社會參與，就是要發(fā)揮企業(yè)、中介組織、家庭等方面的作用，引導社會各方力量積極參與老齡產(chǎn)業(yè)；全民關懷，就是要弘揚中華民族尊老敬老助老的優(yōu)良傳統(tǒng)，夯實老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會基礎。

把發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)擺到重要地位?！笆濉逼陂g，浙江處在人均GDP由7000美元向10000美元跨越的重要發(fā)展時期，社會結構加速變動、利益格局加速調(diào)整、思想觀念加速變化，伴隨而來的是人口老齡化和老齡問題與其相互交織。各級政府要從全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認識發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)面臨的嚴峻形勢和艱巨任務，深刻認識發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)對推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重大作用，切實增強危機感、緊迫感和使命感。要創(chuàng)新理念，未雨綢繆，積極應對老齡化社會凸顯的矛盾和問題，切實把老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺上重要議事日程，采取有效措施，動員和引導全社會共同關心、支持老齡產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

編制老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。政府有關部門要在開展老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究的基礎上，抓緊推進“十二五”浙江老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制工作。在規(guī)劃編制過程中，要堅持立足當前、著眼長遠，通盤考慮、統(tǒng)籌兼顧的原則，科學地提出浙江老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求、主要目標、重點任務、重大項目和保障措施。在保障措施中，要明確政府在資金投入，監(jiān)督管理，推進居家養(yǎng)老服務，完善社區(qū)養(yǎng)老，加強養(yǎng)老機構建設，落實社會融資、稅費、土地供應、醫(yī)療服務和養(yǎng)老服務標準化信息化專業(yè)化建設等方面的責任和要求。

建立老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策法規(guī)體系。老齡產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，離不開法律法規(guī)和政策體系的支撐。從國際經(jīng)驗看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，概莫能外。1996年出臺的《老年人權益保障法》是我國第一部全面保障老年人合法權益的重要法律。不過，從整體上看，我國和浙江涉及老年的法律法規(guī)建設總體滯后于人口老齡化的發(fā)展，突出表現(xiàn)是數(shù)量少或操作性不強。要盡快出臺相關老年福利法、老年保險法、老年保健法等法律法規(guī)，并細化、實化有關規(guī)定和要求，形成法律體系，真正做到有法可依、執(zhí)法必嚴，使老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走上法制化的軌道，為建立現(xiàn)代老齡產(chǎn)業(yè)體系提供法律保障。

推進老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機制創(chuàng)新。要打破所有制界限，繼續(xù)發(fā)展“公辦民營、民辦民營”等經(jīng)營業(yè)態(tài)，采取與公辦機構一視同仁，享受相同待遇的政策。積極鼓勵、引導和規(guī)范個體私營和外資等非公有資本參與老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可合資、合作設置為老服務機構，也可以獨資興辦；對于合資、合作及獨資興辦為老服務機構和設施的，除享受外商投資應該享受的一般優(yōu)惠政策外，初期可考慮適當給予一定的財政補貼和稅收優(yōu)惠。

發(fā)揮老齡產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會的作用。參照中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會章程，浙江老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會的業(yè)務范圍可包括，研究制定老齡產(chǎn)業(yè)“行規(guī)行約”并監(jiān)督執(zhí)行，建立行業(yè)自律機制，提高行業(yè)整體素質(zhì)；參與制定老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，向政府部門提出有關產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟立法等建議；受政府委托，參與老齡產(chǎn)業(yè)重大投資、開發(fā)項目的前期論證；經(jīng)政府部門批準，在相關部門業(yè)務指導下參與制定、修訂、評定涉老服務機構、生產(chǎn)企業(yè)的相關標準，參與行業(yè)服務和質(zhì)量的監(jiān)督管理工作，促進老齡產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化和標準化管理。

培養(yǎng)老齡產(chǎn)業(yè)服務隊伍。老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關鍵是人才隊伍。要加快老齡產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)，特別是老齡產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理者、服務人員的培養(yǎng)，提高養(yǎng)老服務業(yè)人員的職業(yè)道德、服務意識和業(yè)務技術水平，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的基層為老服務隊伍，并對這一群體的經(jīng)濟和社會地位予以保障。