副省級新區(qū)建設風起：行政區(qū)劃調整或將解凍？

從上海浦東新區(qū)到陜西省西咸新區(qū)，作為一種新的區(qū)域和城市開發(fā)模式的探索，其在多個?。ㄊ校┓莸氖痉缎诔掷m(xù)升溫。成都天府新區(qū)、鄭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)等多個新區(qū)規(guī)劃，亦希望緊隨此類新區(qū)開發(fā)模式，并獲得國家層面認可。截至目前，面對區(qū)域內復雜的利益協(xié)調命題，成立最早的浦東、濱海新區(qū)，從最初的開發(fā)辦到管委會，再到復歸一級行政區(qū)，管理體制幾經調整，至今未竟全功。這些新區(qū)的管理模式最終將路歸何處？

天津濱海新區(qū)

“副省級”戰(zhàn)略

今年6月13日，陜西省與國家發(fā)改委在國務院新聞辦聯(lián)合發(fā)布了《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》，遂被認為是繼浦東新區(qū)、濱海新區(qū)、兩江新區(qū)之后的第四個國家級戰(zhàn)略性新區(qū)?？紤]到陜西省對外公布的西咸新區(qū)的決策體系與其他三個新區(qū)類似，新區(qū)的“一把手”均由所在地區(qū)的省委常委或市委常委兼任，“二把手”也多為頗具開放意識和創(chuàng)新思維的新派官員出任。

所謂“副省級”新區(qū)，是基于這些新區(qū)在行政級別上的表述，其背后所體現的：一是在中國的區(qū)域和城市發(fā)展中，由于行政權力對資源配置的決定性作用，一個新區(qū)的行政級別的確立在很大程度上將影響甚至決定該地區(qū)的發(fā)展前景；二是代表了這些新區(qū)在所在區(qū)域的區(qū)域經濟和城市發(fā)展中被賦予戰(zhàn)略性意義。西咸新區(qū)管委會常務副主任王軍就曾明確表示：“中國城市化高潮已過去了30年，按照每年城市化率提高一個點，達到70%還剩下20年左右。這是西安重返中國一流城市最后的機會。西咸一體化，西咸新區(qū)建設是關鍵一搏。”由此，西咸新區(qū)建設的必要性和迫切性顯而易見。而這些戰(zhàn)略性新區(qū)也確實成為所在地區(qū)發(fā)展中的新亮點。比如，濱海新區(qū)已經用超過5000億元的GDP、占天津經濟總量一半的事實，證明了“再造一個天津”并非傳奇。

此外，在行政區(qū)劃專家陳子明看來，介于省和縣之間的這一行政層級，自民國以來，在憲法中的地位、權限并不明確，甚至一直存在虛化這一級的聲音。如今，新區(qū)這一層級的開發(fā)實際上是在做實這一層級，其“爭取成為副省級，實際上是想享受現有的省級的權限——我們的現行政策給省級的權力很大，很多東西都是省級統(tǒng)籌”。

不僅是經濟開發(fā)區(qū)

陜西省委常委、副省長、西咸新區(qū)管委會主任江澤林多次強調，西咸新區(qū)不是一般的經濟技術開發(fā)區(qū)，它是建設一個新城。這個新城就是要對整個西安國際化大都市的功能進一步完善。“一定要破除西咸新區(qū)是經濟開發(fā)區(qū)的概念。”江澤林說。而事實上，不光是西咸新區(qū)，在本輪新區(qū)的規(guī)劃建設中，最重要的共識之一就是：超越傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)建設模式，從一開始就將新城建設作為新區(qū)開發(fā)的理念前提。2001年，重慶設北部新區(qū)，兩江新區(qū)正是在此基礎上擴建而成。在兩江新區(qū)的建設中，從一開始就是作為重慶原有主城區(qū)城市空間拓展的載體，是重慶新一輪城市化和工業(yè)化的重要平臺。其他正在籌劃中的新區(qū)亦然。

行政區(qū)劃調整試驗

正是在區(qū)域發(fā)展目標和定位上不同于傳統(tǒng)的經濟開放區(qū)，再加上這些新區(qū)的規(guī)劃面積較大，且在規(guī)劃范圍內可能包括了多個既有的行政區(qū)以及開發(fā)區(qū)，管理體制的問題遂成為這些新區(qū)設立之初和發(fā)展過程中頗為糾結的困境之一。

最典型的是濱海新區(qū)。它包括了塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)和東麗區(qū)、津南區(qū)的一部分，并且還存在著天津經濟技術開發(fā)區(qū)、天津保稅港區(qū)、天津港集團等9個直接歸口市政府的功能區(qū)，云集著十幾個正廳級單位，被形象地稱為“三國四方”的“獨聯(lián)體”。如果沒有一個級別更高、更強勢的協(xié)調機構，很難想象能“玩轉”這個新區(qū)。而且，由于新區(qū)動輒都是數百、上千平方公里，難免跨越數個行政區(qū)，因此，作為先行者，無論是浦東新區(qū)，還是濱海新區(qū)，自其誕生之日起都面臨著如何處理與新區(qū)內行政區(qū)之間關系的問題。

一種被認為是最簡單、最直接的解決辦法是，調整行政區(qū)劃，將新區(qū)內既有行政區(qū)變?yōu)樾聟^(qū)的下級機構。浦東和濱海，最終都選擇了這一路徑，撤銷原有區(qū)縣，在新區(qū)層面成立一級政府，從而在該區(qū)域完成一級政府的體制復歸。不過，西咸新區(qū)和兩江新區(qū)并沒有直接選擇浦東和濱海的“經驗”。重慶市市長黃奇帆在對兩江新區(qū)何以沒有調整行政區(qū)劃的解釋中稱：“調整行政單元現在還不可行——如果這會兒把老城區(qū)拆拆并并，會涉及上百個局級干部的調整，上千個處級干部的換崗，行政區(qū)整合也很復雜?！?/p>

這些幾乎在各個新區(qū)都被稱為“過渡性選擇”的管理體制設計什么時候“畢業(yè)”？對此問題的回答，無論是對四個新區(qū)而言，還是對其他籌劃中的新區(qū)以及行至十字路口的眾多開發(fā)區(qū)和高新區(qū)的發(fā)展而言，都是一個迫切又復雜的命題。考慮到行政區(qū)劃調整或將成為新區(qū)建設中行政管理體制變革所無法回避的問題，亦有觀點認為，這種以行政區(qū)劃調整進而推進區(qū)域經濟發(fā)展的思路，一旦變成地方政府拉動區(qū)域經濟發(fā)展的習慣性思維，對后發(fā)地區(qū)長期的可持續(xù)發(fā)展并非總是“利大于弊”，且有可能對政府轉型這一更根本的改革命題帶來更長時間的擱置。

（據《21世紀經濟報道》）