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藥監(jiān)執(zhí)法人員（右）清點在黑診所查抄的藥品

近年來，北京市通州區(qū)作為北京市建設(shè)新城，城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，外來流動人口聚居地如雨后春筍般出現(xiàn)。與此同時，該區(qū)城中村 “黑藥店”、“黑診所”迅速滋生，僅2009年～2010年，就有三起“黑診所”非法行醫(yī)致死事件發(fā)生。近兩年，北京市藥品監(jiān)督管理局通州分局聯(lián)合有關(guān)部門成立打黑協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，摸清了“黑藥店”、“黑診所”的分布及活動規(guī)律，采取多種措施遏制“黑藥店”、“黑診所”的產(chǎn)生。日前，筆者就此展開了調(diào)查。

通州區(qū)發(fā)生三起“涉藥”死亡事件

目前，通州區(qū)有藥品批發(fā)企業(yè)8家，藥品零售企業(yè)474家，各級各類醫(yī)療機構(gòu)（含村衛(wèi)生室）578家。在全區(qū)合法經(jīng)營和使用藥品的機構(gòu)中，藥品零售企業(yè)占44.72%，醫(yī)療機構(gòu)占54.53%，基本達到了醫(yī)藥資源的全覆蓋，能夠滿足百姓求醫(yī)購藥的需求。

通州分局在全區(qū)組織了多次“聯(lián)合打黑”行動。在整治過程中，未發(fā)現(xiàn)以純粹無《藥品經(jīng)營許可證》形式經(jīng)營藥品的“黑藥店”，絕大多數(shù)是以無《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》非法行醫(yī)形式存在的“黑診所”，共發(fā)現(xiàn)“黑診所”138個 。其中，臺湖鎮(zhèn)53 個，馬駒橋鎮(zhèn)25 個，梨園鎮(zhèn)22 個，永順鎮(zhèn)11 個；其他7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黑診所”共27個，只占全區(qū)“黑診所”總數(shù)的19.57%，由此可見，通州區(qū)“黑診所”現(xiàn)象嚴重的“重災(zāi)區(qū)”是流動人口比較集中、經(jīng)濟建設(shè)較快、處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的鎮(zhèn)區(qū)。

筆者在調(diào)查時了解到，2009年～2010年，通州區(qū)共有三起“黑診所”非法行醫(yī)致死事件發(fā)生。

2009年6月28日，福建籍3歲男童在臺湖鎮(zhèn)北神樹村一村民出租房屋內(nèi)輸液時病情惡化，經(jīng)搶救，無效死亡。

2009年12月7日，甘肅籍5個月男嬰在宋莊鎮(zhèn)六合村一村民出租房屋輸液時出現(xiàn)抽搐，后經(jīng)潞河醫(yī)院搶救，無效死亡。

2010年4月15日，江蘇籍19歲工人在永順鎮(zhèn)芙蓉園建筑工地一臨時工棚輸液后，出現(xiàn)排尿困難和呼吸困難等癥狀，經(jīng)263醫(yī)院搶救，無效死亡。

通州分局執(zhí)法人員均在第一時間進入現(xiàn)場，對涉嫌藥品進行全程調(diào)查并將藥品抽樣送檢，最后結(jié)論均是“黑診所”非法行醫(yī)致人死亡與藥品質(zhì)量無關(guān)，主要是非法行醫(yī)、違反診療規(guī)程所致。

外來務(wù)工患者為“低價”選擇“黑診所”就醫(yī)

在長時間的監(jiān)督執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員就通州區(qū)“黑診所”分布的重點地區(qū)醫(yī)藥資源的配置情況也做了詳細的統(tǒng)計分析。與其他地區(qū)相比，屬于外來務(wù)工人員居住聚集地區(qū)的梨園鎮(zhèn)、永順鎮(zhèn)、臺湖鎮(zhèn)和馬駒橋鎮(zhèn)合法醫(yī)療機構(gòu)、藥店等醫(yī)藥資源的設(shè)置比較充足，完全能滿足步行15分鐘就能購買到藥的要求，居住在上述地區(qū)的老百姓也不存在缺醫(yī)少藥的問題。然而，這些區(qū)域內(nèi)的“黑診所”卻有了固定人群，尤其受到外來務(wù)工人員這一弱勢群體的青睞，形成特定的供需怪圈。

通過調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)的“黑診所”通常是以非法行醫(yī)為載體，進行藥品銷售，未發(fā)現(xiàn)單純無證銷售藥品的“黑藥店”。而“黑診所”的服務(wù)對象全部是外來流動人口等弱勢群體，他們寧愿到幾街之隔的“黑診所”中就醫(yī)用藥，也不愿意到就近的合法醫(yī)療機構(gòu)或藥店就醫(yī)購藥。

“黑診所”違法成本較低

“黑診所”主要存在于環(huán)境復(fù)雜、私搭亂建嚴重、流動人口多、租房管理不規(guī)范的城鄉(xiāng)結(jié)合部，條件簡陋，租金低廉。與合法醫(yī)療機構(gòu)和藥店相比，想開“黑診所”，只要租一間房，白天行醫(yī)售藥，晚間居住，購置少量的常用藥品和一些簡單的醫(yī)療器械即可。因此，除繳納低廉的房租以外，黑診所經(jīng)營者根本不用考慮藥品儲存條件、人員管理費用等問題。這些“黑診所”就醫(yī)環(huán)境極差，就醫(yī)用藥費用低廉，有的甚至允許患者賒欠醫(yī)藥費，或以物抵資，如肉、菜等生活用品，經(jīng)營成本很低。

相對于合法醫(yī)療機構(gòu)與藥店，“黑診所”經(jīng)營者均吃住在診所，大多在外來務(wù)工人員晚上下班后開業(yè)，不需要掛號；不遵守診療常規(guī)，問病拿藥，大部分經(jīng)營者在用藥時，連處方都不開，無任何記錄；有的治標不治本，贏得患者的信任；也有的可以拆零散給藥或幾種藥混在一起打包銷售，從表面上讓患者感覺就醫(yī)用藥非常“方便快捷”。

“黑診所”經(jīng)營者與流動人口之間關(guān)系微妙

調(diào)查顯示，相對于合法醫(yī)療機構(gòu)與藥店，從事“黑診所”的經(jīng)營者大多為外來流動人口，因而和大部分外來務(wù)工人員是熟人、同鄉(xiāng)的關(guān)系；加之外來人口對老家的“醫(yī)生”比較信任以及人們“就醫(yī)找熟人”的心理。都使他們來到北京在老鄉(xiāng)聚集地辦“黑診所”為老鄉(xiāng)服務(wù)。少部分“黑診所”的經(jīng)營者甚至具有其家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村醫(yī)生證書或醫(yī)學院校的畢業(yè)證書，具一定的欺騙性。因此，在“黑診所”經(jīng)營者和就醫(yī)的流動人口之間形成了一種特殊的內(nèi)部信息傳遞網(wǎng)和供求關(guān)系。

幾乎所有的“黑診所”都是租用當?shù)氐某鲎夥课?，盡管廉價也比租給一般人所出的租金要高，在開展整治工作中，房屋出租者常常成為“黑診所”從業(yè)者的保護傘，阻撓執(zhí)法人員執(zhí)法、藏匿藥品和器械、甚至抗拒執(zhí)法，雖然當?shù)卮迕翊_實有利可圖，但他們自己及其家人絕對不會去“黑診所”求醫(yī)問藥。

非法行醫(yī)者“鋌而走險”

目前，從法律層面來講，對于開辦的“黑診所”，還沒有完善、嚴厲的懲處機制，根據(jù)最高人民法院給出的相關(guān)司法解釋：非法行醫(yī)被行政執(zhí)法部門處罰過兩次后，依然繼續(xù)非法行醫(yī)的，將追究其刑事責任。也就是說，“黑診所”經(jīng)營者（有些甚至根本連執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格證都沒有）只有在接受兩次被處罰的基礎(chǔ)上，到第三次被查處才有可能被追刑。而在實際工作中，這些“黑診所”經(jīng)營者的全部都是流動人口，亦無任何記錄，聲稱身無分文，當場處罰一無證據(jù)、二無錢款，除取締以外根本處罰不了，“兩次處罰”對其而言形同虛設(shè)，更談不上強制執(zhí)行，所以執(zhí)法部門只能采取“當場取締”措施。隨著一次次被取締，多數(shù)“黑診所”的藥架上只擺一些藥械空盒，將真正藥械藏匿于診所以外的場所，而執(zhí)法人員只能對非法行醫(yī)場所進行執(zhí)法，無權(quán)對其他場所進行搜查，每次取締只收繳了一些空藥盒，使“黑診所”違法成本極低，只有在非法行醫(yī)致人死亡或傷殘情況下，才有坐牢的風險。所以非法行醫(yī)者在利益的驅(qū)使下，毅然選擇 “鋌而走險”，與執(zhí)法部門“打游擊”，造成了“黑診所”屢禁不止，執(zhí)法成本大大提高的局面。

“黑診所”的藥品一部分來自正規(guī)藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)違規(guī)售藥，也有一部分是業(yè)務(wù)員冒用合法醫(yī)療機構(gòu)或藥店的資質(zhì)，從正規(guī)藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)購入，銷給“黑診所”，更有一部分是非法回收來的藥品，造成藥品來源復(fù)雜，藥品質(zhì)量參差不齊，存在極大安全隱患。

藥監(jiān)、公安、衛(wèi)生等部門對通州重點地區(qū)的黑診所進行查抄

完善立法，多措并舉

行政執(zhí)法工作仍是治理打擊“黑藥店”、“黑診所”不可或缺的部分，相關(guān)部門應(yīng)積極完善有關(guān)立法，要加大對多次取締仍屢教不改的“黑診所”經(jīng)營者追究其刑事責任的力度，放寬執(zhí)法條件，降低追究刑事責任的門檻，不能只有致殘、致死才追究刑事責任。要完善流動人口和出租房屋管理的立法，加強對流動人口和出租房屋的管理，出租房屋是“黑診所”、“黑網(wǎng)吧”、“黑職介”等違法行為賴以生存的場所，已形成一種社會現(xiàn)象。

要根治“黑藥店”、“黑診所”這一城市頑疾，不能一味關(guān)門取締了事，而是應(yīng)當切實滿足外來流動人口等弱勢群體就醫(yī)用藥需求，建立適應(yīng)該類群體的、便利、周到、廉價的就醫(yī)用藥環(huán)境體系?？梢钥紤]延伸社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)范圍，適當放開醫(yī)療市場，讓有資質(zhì)的民營醫(yī)療機構(gòu)進入，從改善服務(wù)態(tài)度、簡化就醫(yī)手續(xù)等方面著手，弱化“黑藥店”、“黑診所”對外來務(wù)工人員等弱勢群體的吸引力。對那些持有家鄉(xiāng)醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格或醫(yī)學院校的畢業(yè)證書的“黑診所”的經(jīng)營者建立在京考核注冊、培訓的綠色通道，對符合執(zhí)業(yè)資格的，引導(dǎo)他們改善醫(yī)療條件，合法經(jīng)營。