胡賢良

國家實行分稅制財政體制改革和農(nóng)村稅費改革以來，地方財政收入總體上增長迅速。但處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的運行質(zhì)量卻每況愈下，這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運行。為此，改進(jìn)我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量，化解財政風(fēng)險，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，成為我市財政理論與實踐的重要課題。

現(xiàn)階段我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的基本情況

一、財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經(jīng)費難以為繼，事業(yè)發(fā)展緩慢；經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行缺乏強有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國基層政權(quán)組織形式，負(fù)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供職責(zé)。但近幾年來，我市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)“收不抵支”，甚至連保“吃飯”都成問題，按照“一級政府一級財政”的原則，以及為了自身能維持下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不得不投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“戰(zhàn)場”，招商引資，引企業(yè)、拉項目等，而這必然又需要人力物力財力的投入，從而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。

2010年我市22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處有80%需要市級以上財政和有關(guān)部門資金補助。而且絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地存在著擠占?？詈屯锨佛B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房公積金、工資及各項補貼等現(xiàn)象。在得不到上級財政轉(zhuǎn)移支付資金的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公用經(jīng)費難以為繼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展欠賬嚴(yán)重。

經(jīng)濟(jì)決定財政，財政運行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量。近年來，由于受社會有效需求不足的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問題：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)、農(nóng)民增收速度放緩、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌資金增收難度加大等?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要依靠向上級有關(guān)部門爭取到的資金維持著。

二、財政赤字規(guī)模巨大，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)不斷累積；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府短期行動，人為加重財政負(fù)擔(dān)。

在我國省、地（市）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府中，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因回旋余地小，遇有風(fēng)險往往難以往外釋放，因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入已不能維持一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)所需資金的局面，為維持一級政府正常運轉(zhuǎn)只好先把有關(guān)專項資金挪用，以后等有收入了再補上的做法。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖賬面或報表無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發(fā)生赤字鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的數(shù)量和赤字規(guī)?？赡軙蟆Ｔ谪斦嘧植粩嗬鄯e的同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債也日益加重。

現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功得思想和政績意識，常常導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)為追求短期政績而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。比如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場、招商引資等“政績”，推出了一系列政績工程、形象工程、達(dá)標(biāo)升級工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程最后不了了之，既浪費了有限的人力物力財力，更使捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加雪上加霜。在上下級政府間的競爭、攀比行為中，競爭一方面促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的進(jìn)步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競爭中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡單粗放的盲目投資行為，進(jìn)一步加劇了資源的浪費與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入質(zhì)量低劣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金分散在有收費的部門，財政支出剛性增強；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)劃分粗糙，職責(zé)與財力矛盾突出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金根本享受不到。

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入每年的年終報表都有填報增值稅和其他各項工商稅收數(shù)字，實際鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅和地稅部門征收的稅款全額上繳市級國庫。市財政每三年確定一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基數(shù)，所定基數(shù)是按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編工作人員的上年末實有人數(shù)工資總額為計算依據(jù)，超基數(shù)部分支出由各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。低劣的財政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財政支出每年都在遞增，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背負(fù)了沉重的負(fù)擔(dān)。在國家實施積極財政政策的過程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項目，這些硬性規(guī)定強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力。另外，由于同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員有增無減，加之工資制度改革，人員工資年年增加變動，而支出基數(shù)經(jīng)確定后三年不變動，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的100%均用于人員經(jīng)費支出。

我國憲法對各級政府的支出范圍與責(zé)任只是作了原則規(guī)定，具體事務(wù)上的劃分及各級政府的職責(zé)權(quán)限并不明確，經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年實行的分稅制財政體制改革，對于省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級的財權(quán)與事權(quán)，并未做出具體規(guī)定，客觀上迫使省市縣級政府利用行政權(quán)力加強對財政資金的集中力度。不僅如此，不甚明晰的事權(quán)還在不確定地上劃下移，致使事權(quán)與財力偏離，尤其是各級地方政府職責(zé)與財力矛盾突出。如，教育經(jīng)費和計劃生育經(jīng)費的承擔(dān)責(zé)任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負(fù)擔(dān)比例越重。加之一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鼓勵招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，過分夸大各項優(yōu)惠作用，為財源流失打開缺口，導(dǎo)致財政虛收，形成風(fēng)險隱患。

化解市鄉(xiāng)財政困難對策

一、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境；結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入統(tǒng)一由財政所開票的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)算外資金收入全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一管理。

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)?；忄l(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量的根本出路在于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強財政實力，走出“三農(nóng)”困境。因此，從全局著眼，必須調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路與政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度，強化對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入支持，改革農(nóng)村管理體制。通過增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)公共品（如鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施）供給范圍的投入，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

為了進(jìn)一步推進(jìn)和完善財政票據(jù)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬的有收入的職能部門，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所開具非稅收入票據(jù)，其收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，所需經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長審批后財政按有關(guān)支出科目核拔列支。

二、合理劃分市鄉(xiāng)財政收入。一是嚴(yán)格按照上級文件要求執(zhí)行增值稅，所得稅，耕地占用稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，國有土地有償使用收入，土地增值稅等稅種的分成比例，并把能征收的稅種盡量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍，每年確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)。按當(dāng)年預(yù)算超收確定一定比例進(jìn)行市鄉(xiāng)分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留足剛性支出基數(shù)和超收分成的部分后，余下的上繳市財政；屬收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由市級財政轉(zhuǎn)移支付定額補助。三是不直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財稅收入任務(wù)。年底預(yù)算仍劃分市級收入和鄉(xiāng)級收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財稅收入任務(wù)，由市級征收部門負(fù)責(zé)組織完成，市對市級征管部門按預(yù)算確定的總?cè)蝿?wù)建立財稅收入目標(biāo)責(zé)任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當(dāng)?shù)刭Y源等開辟新的財源而增加的收入，在超額完成年度財稅收入任務(wù)的前提下，市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時期內(nèi)繼續(xù)實行超收分成獎勵辦法。

三、完善轉(zhuǎn)移支付力度，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展扶持政策。一是建議扶持經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策。能通過轉(zhuǎn)移支付的辦法，得到繼續(xù)貫徹，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡。市財政在制定轉(zhuǎn)移支付政策時，要更多考慮貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大支持力度，保證貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不斷增強，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基本平衡。二是關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于改善民生等方面的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費神又花錢，想做點事，財力又不充許，壓力比較大，市財政在財力充許的情況下，適度進(jìn)行幫扶。三是盡力實現(xiàn)財力下移。對于上級財政部門增加的轉(zhuǎn)移支付資金，本級財政增加的可用資金，盡可能地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的不足，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際困難，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。

四、增加基層財政公用經(jīng)費。近幾年來，國家支持“三農(nóng)”的政策不斷出臺，這些惠農(nóng)政策的實施，充分調(diào)動了農(nóng)民增收的積極性，而這些資金的操作和監(jiān)管，全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)監(jiān)管職能，加大了工作業(yè)務(wù)量，而這部分資金根本無公用經(jīng)費，工作經(jīng)費不足，已嚴(yán)重影響財政干部服務(wù)職能的履行，影響了干部工作的積極性，只有充分保障公用經(jīng)費，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。

五、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)負(fù)擔(dān)。用體制激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但也要注意在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源渠道非常少的情況下，要盡可能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)負(fù)擔(dān)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)減壓松綁，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)休養(yǎng)生息，以利今后發(fā)展。收入任務(wù)不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤，不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是以農(nóng)業(yè)為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)不切實際的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)，讓經(jīng)濟(jì)增長順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)和壓力。

六、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度。要按照“簡放政權(quán)，理順關(guān)系，規(guī)范分類，加強基層”的原則，將能下放的權(quán)力盡量下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力支持，逐步提高人頭經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)和職能充分發(fā)揮。提高基層福利待遇，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合理流動，讓想做事，能做事，做成事的同志得到提拔重要，要讓吃苦的人吃香，實干的人實惠，有為的人有位，讓他們在經(jīng)濟(jì)上有享頭，政治上有奔頭。努力營造一個良好的工作環(huán)境。

（作者單位：湖南省湘鄉(xiāng)市財政局）