□ 黃少凌

提高地方人大常委會委員履職效能探析
——以H省人大常委會委員履職為例

□ 黃少凌

換屆以來，全國各省級人大常委會加強(qiáng)了對常委會委員履職的培訓(xùn)、考核，筆者擬以H省人大常委會委員履職為例，分析新時期地方人大常委會委員履職特點(diǎn)、存在的不足，對新時期如何進(jìn)一步提高常委會委員履職效能提出一些粗淺的看法和建議。

一、地方人大常委會委員履職的特點(diǎn)

1.自主意識不斷增強(qiáng)，履職更具活力。換屆以來，常委會委員主動圍繞事關(guān)國計(jì)民生的重大事項(xiàng)和人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題開展調(diào)查研究，在代表大會會議期間，積極提交議案和建議。與上屆相比，常委會委員每年提交的建議數(shù)量由人均2.3件，增加到人均3.6件，占到代表大會會議期間代表提交建議數(shù)量的26%。有16名常委會委員在加強(qiáng)與基層代表聯(lián)系的同時，專門深入基層進(jìn)行相關(guān)調(diào)研活動，為議案和建議收集素材。同時，委員們更加注重提高議案和建議的質(zhì)量。針對以往提交的立法議案和建議質(zhì)量不高的問題，委員們根據(jù)自己所在的專門委員會的工作需要，主動加強(qiáng)了有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，其中有3位委員還專門參加了法律專業(yè)學(xué)歷教育。

2.方法方式不斷創(chuàng)新，履職更加開放。換屆以來，H省人大常委會建立了委員聯(lián)系基層人大代表制度，要求每位常委會委員通過電話、電子郵件、見面等方式聯(lián)系2～3名基層人大代表。2009年，有43名委員與所聯(lián)系的基層人大代表進(jìn)行了面談，當(dāng)面聽取意見，占委員總數(shù)的75%，支持和幫助67名基層人大代表解決了履職過程中遇到的難題。隨著委員聯(lián)系方式的公開，委員與人民群眾的聯(lián)系更加緊密。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010年以來，有32名委員在工作中接待了63人次的群眾來訪，收到136件人民群眾的來信，并將群眾所提出的建議和信件轉(zhuǎn)交人大常委會機(jī)關(guān)信訪部門，跟蹤督辦解決了30多個人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。信息技術(shù)的發(fā)展，讓互聯(lián)網(wǎng)成為委員履職的新平臺和獲取信息的新渠道，有85%的常委會委員經(jīng)常上網(wǎng)，察看網(wǎng)絡(luò)新聞，并將網(wǎng)絡(luò)作為獲取議案和建議素材的方式之一。有3名委員在人民網(wǎng)等門戶網(wǎng)站開通了博客和微博，將自己的履職經(jīng)歷記錄在博客和微博中，讓人民群眾更加了解委員的履職情況。

3.機(jī)制制度不斷完善，履職更加規(guī)范。加強(qiáng)地方人大常委會制度建設(shè)，是充分發(fā)揮常委會委員作用、切實(shí)履行職責(zé)的重要保證。換屆以來，H省人大常委會陸續(xù)出臺了關(guān)于加強(qiáng)常委會委員履職的一系列文件，建立了常委會委員履職報(bào)告等三項(xiàng)制度。制度規(guī)定，常委會委員在每年的3月份以前，要提交上一年度的履職報(bào)告，由常委會機(jī)關(guān)統(tǒng)一編印后，發(fā)送給全體省人大代表，以便代表了解和監(jiān)督常委會委員的履職情況。同時，H省人大常委會為提高常委會會議質(zhì)量、規(guī)范委員出席會議，制定了《加強(qiáng)人大常委會會議質(zhì)量的意見》，對常委會委員出席會議、請假、提交意見和建議等都作出了明確的規(guī)定。這些制度建立以來，常委會委員發(fā)言更加積極、提交意見和建議也較往屆有所提高，2008～2010年，常委會委員參加常委會會議出勤率一直保持在95%以上。

二、地方人大常委會履職存在的不足及原因

1.部分委員角色意識不強(qiáng)。在對委員訪談中發(fā)現(xiàn)，部分委員將擔(dān)任常委會委員作為一種職務(wù)，而不是一種職業(yè)看待。特別是部分退居二線，轉(zhuǎn)崗到常委會工作的委員中，有少數(shù)委員把到人大工作當(dāng)做一種退休前的過渡，對人大工作還停留在以前那種“舉舉手、鼓鼓掌”的粗淺認(rèn)識階段。部分兼職委員把擔(dān)任委員僅僅當(dāng)做榮譽(yù)，很少有時間聯(lián)系群眾、傾聽群眾心聲，缺乏使命感和責(zé)任感。他們對與本職工作或?qū)I(yè)無關(guān)的議題較少進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，無法把精力用于人大常委會委員履職。

2.會議履職質(zhì)量有待提高。參加常委會會議是常委會委員履職的主要方式。在審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告時，委員關(guān)于農(nóng)業(yè)、教育、工程建設(shè)等方面的發(fā)言比較踴躍，關(guān)于環(huán)境、社會保障等方面的發(fā)言比較少。從H省人大常委會2009年以來12個專項(xiàng)工作報(bào)告的審議發(fā)言來看，在審議農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、重點(diǎn)工程建設(shè)等報(bào)告時，發(fā)言的委員都在35位以上；而在審議城市污水處理、社會保障等方面的報(bào)告時，發(fā)言的委員只有19位左右。主要原因是在H省人大常委會委員中，擔(dān)任過市、縣主要負(fù)責(zé)人的比較多，占到了40%。這部分委員基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富，對政府相關(guān)工作比較熟悉，發(fā)言能夠切中問題的關(guān)鍵，提出的意見和建議很有針對性。但是對于全省全局工作不熟悉，解決的方案多依據(jù)于所工作市、縣的經(jīng)驗(yàn)。

在審議地方性法規(guī)時，對法規(guī)文字修改意見多，用法律語言表達(dá)意見的少。通過對地方性法規(guī)表決案和常委會委員審議發(fā)言比較來看，有法律專業(yè)背景的委員發(fā)言采納的比例高。以就業(yè)再就業(yè)條例為例，在3次常委會審議中，委員共提出有效修改意見37條，其中26條意見，由從事法律教學(xué)或立法相關(guān)工作的委員提出。同時，在部分專業(yè)性強(qiáng)的地方性法規(guī)的審議中，有效意見的數(shù)量明顯減少，并且發(fā)言的數(shù)量也很少。例如在審議氣象條例時，由于委員對氣象工作了解較少，在法規(guī)審議過程中，委員從宏觀方面提出的意見較多，涉及專業(yè)條文的修改意見少，只能從立法技術(shù)、文字等方面提出有效意見。在審議防震減災(zāi)條例時，討論設(shè)定H省建筑物防震指標(biāo)，大部分委員對于H省當(dāng)前的建筑標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不了解，抗災(zāi)能力不清楚。

3.議案和建議有待完善。一是委員提交的議案質(zhì)量有待提高。從2008年以來，H省人大共確定了61件代表議案，其中由常委會委員領(lǐng)銜提出的議案只有9件，占全部議案的14.8%。這9件議案由4位委員領(lǐng)銜提出。委員提交議案數(shù)量少，部分委員提出的議案由于缺乏案據(jù)和可行的方案，立案率低。二是委員提出的建議和意見缺乏全局觀念。通過分析委員近3年來提出的100件建議和意見，委員建議存在“三多”的現(xiàn)象：要求解決具體司法案件的建議較多，關(guān)于農(nóng)業(yè)、教育等民生方面的建議較多，為地方發(fā)展?fàn)幦≠Y金和項(xiàng)目的建議較多。部分委員依據(jù)個人調(diào)研提出的建議，由于調(diào)研不全面，選取的調(diào)研數(shù)據(jù)缺乏代表性，導(dǎo)致委員提出的建議缺少可操作性。

4.兼職委員占有的信息資源不足。委員履職從某種意義上講就是決策。要做到?jīng)Q策的科學(xué)化、合理化，就應(yīng)掌握足夠而又可靠的信息。常委會委員參與立法、監(jiān)督工作的信息主要來自兩條途徑：一是通過參與地方人大常委會通過組織執(zhí)法檢查、立法調(diào)研、專項(xiàng)調(diào)查、座談會等方式，獲取信息和資料。二是常委會委員自費(fèi)或者利用出差的機(jī)會開展調(diào)研活動。據(jù)統(tǒng)計(jì)，H省人大常委會和各專門委員會2009年組織的各種調(diào)研活動達(dá)到了70余次，有200多人次的常委會委員參與，但是專職委員參與的次數(shù)是兼職委員的1.7倍。由于大部分兼職委員是本單位的業(yè)務(wù)骨干或者是學(xué)科帶頭人，工作任務(wù)比較多，參與常委會組織的調(diào)研和視察活動的機(jī)會少，信息獲取不足，從而使常委會委員缺乏從多元方案中權(quán)衡選擇的條件，只能依據(jù)有限的資料，憑自己的經(jīng)驗(yàn)去判斷作出選擇，進(jìn)而影響了常委會的履職效能。

5.委員履職缺少約束機(jī)制。無論是H省人大常委會制定的常委會履職規(guī)定還是其他各省級人大常委會制定的相關(guān)制度，都是把參加常委會會議次數(shù)和參加調(diào)研活動的次數(shù)作為考核的重點(diǎn)，對于委員提交的議案和建議沒有作出量化規(guī)定，對于委員審議發(fā)言時間和次數(shù)也只是作出原則性的要求。由于缺少有效制度約束，常委會委員的履職更多還是依靠自身的責(zé)任意識。

三、提高地方人大常委會委員履職效能的對策和建議

1.建立對委員履職的監(jiān)督激勵機(jī)制。可探索建立部分人大代表評議常委會組成人員工作制度，對委員的綜合素質(zhì)、議政能力和工作實(shí)績作出公正公開的評價，樹立常委會組成人員的光榮感和責(zé)任感。提高常委會工作的透明度，將網(wǎng)絡(luò)直播和公民旁聽常委會會議常規(guī)化。在不影響常委會委員審議的前提下，適當(dāng)邀請公民旁聽常委會分組審議或聯(lián)組審議，使常委會工作在代表和人民群眾的監(jiān)督下得到提高，更好更有效地發(fā)揮作用。

2.完善委員與代表定期聯(lián)系機(jī)制。當(dāng)前，地方人大常委會都建立了常委會委員聯(lián)系基層人大代表的制度。這種制度在執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出單項(xiàng)溝通的特征——即委員主動聯(lián)系基層人大代表多，而基層人大代表很少主動聯(lián)系委員。以H省人大常委會為例，2009年，H省人大常委會委員與基層人大代表的聯(lián)系，平均只有2.3次。加強(qiáng)基層代表與委員溝通聯(lián)系，成為提高常委會委員履職效能的基礎(chǔ)性工作。首先要通過增加列席常委會會議代表人數(shù)的方式，分批邀請與委員聯(lián)系的代表列席會議，以座談會的形式加強(qiáng)雙向交流。其次，常委會機(jī)關(guān)要組織常委會委員定期通過網(wǎng)絡(luò)等媒體與人民群眾和人大代表加強(qiáng)聯(lián)系。通過加強(qiáng)人大常委會委員與人民群眾和代表的緊密度，暢通常委會委員了解社情民意的渠道，讓常委會委員在審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告、制定地方性法規(guī)時，更好地體現(xiàn)民意。

3.為委員的履職提供保障。在審議專業(yè)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)和政府專項(xiàng)工作報(bào)告時，可以邀請專家學(xué)者提前為常委會組成人員進(jìn)行相關(guān)的知識講解，特別是要加強(qiáng)預(yù)算審查等財(cái)經(jīng)專業(yè)知識的培訓(xùn)，提高常委會委員預(yù)算審查能力。要加強(qiáng)與兼職委員所在單位的聯(lián)系，確保兼職委員履職的時間和物質(zhì)保證。常委會在安排相關(guān)執(zhí)法檢查、立法調(diào)研等活動時，應(yīng)該與兼職委員進(jìn)行溝通協(xié)商，盡可能多安排兼職委員參加，暢通兼職委員獲取信息的渠道。

4.改進(jìn)和完善地方人大常委會服務(wù)機(jī)制。強(qiáng)化地方人大常委會研究部門的服務(wù)功能。當(dāng)前地方人大常委會的研究機(jī)構(gòu)主要是研究室。它們的規(guī)模相對較小，主要是為常委會領(lǐng)導(dǎo)撰寫講話稿件和從事一般的調(diào)研工作與服務(wù)，也不直接為常委會委員服務(wù)，因此無法為委員履職提供有效的立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)的信息。要轉(zhuǎn)變地方人大常委會研究機(jī)構(gòu)的服務(wù)方向，根據(jù)年初的常委會工作要點(diǎn)和計(jì)劃，聘請相關(guān)學(xué)科的專家學(xué)者參與，以負(fù)責(zé)的態(tài)度，向常委會委員提供準(zhǔn)確、客觀、及時的研究報(bào)告，為常委會委員提供信息保障。

（作者單位：湖南省人大常委會辦公廳）