李玉濤

(1.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100044;2.國家發(fā)展和改革委員會 綜合運輸研究所，北京100038)

政策的經(jīng)濟合理性與公眾可接受性：中國收費公路的綜合反思

李玉濤1，2

(1.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100044;2.國家發(fā)展和改革委員會 綜合運輸研究所，北京100038)

隨著路網(wǎng)特征、投融資形勢和政治環(huán)境的不斷變化，收費公路政策執(zhí)行中出現(xiàn)了延長收費期限、資金使用不合規(guī)范等行業(yè)普遍性問題，并進(jìn)一步造成公眾對政策的認(rèn)可程度降低。這說明，現(xiàn)行法規(guī)關(guān)于公路收費期限和專款專用原則的界定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以適應(yīng)中國路網(wǎng)發(fā)展和投融資形勢的要求，政策調(diào)整勢在必行。本文從項目和路網(wǎng)、經(jīng)濟合理性與政治可行性不同層面對收費公路政策進(jìn)行了綜合研究。在項目層面，收費政策應(yīng)具備基本的經(jīng)濟學(xué)原理，才能合理引導(dǎo)商業(yè)投資和可持續(xù)發(fā)展;在路網(wǎng)層面，交叉補貼作法可以把需求管理和成本補償綜合起來，體現(xiàn)交通效率定價原則、符合財政?？顚Ｓ靡蟆Ｎ恼抡J(rèn)為，完善收費公路政策，需要在堅持項目和路網(wǎng)各自層面合理性并使之相互兼容的同時，進(jìn)一步確保經(jīng)濟合理性與公眾可接受性的相互促進(jìn)。

收費公路政策;收費期限;?？顚Ｓ?經(jīng)濟合理性;公眾可接受性

一、引言

理性化與民主化是政策制定、執(zhí)行過程中既相互區(qū)別、又相互影響的兩項重要內(nèi)容。作為一項產(chǎn)業(yè)政策，收費公路管理法規(guī)的制定要考慮路段項目與路網(wǎng)整體兩種不同層面合理性的相互兼容，同時需要把經(jīng)濟合理性與公眾可接受性相互關(guān)聯(lián)起來。作為一種價格工具，稅費政策既可以作為補償基礎(chǔ)設(shè)施成本的籌融資工具，又同時在需求方面對交通流量的合理分配產(chǎn)生著重要的引導(dǎo)作用。

收費公路政策的實施，對各地加快公路建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。政策初衷定位于解決干線高等級公路建設(shè)的投資問題，《收費公路管理條例》(簡稱收費條例)在堅持項目“收回投資并有合理回報”和“償還貸款和有償集資款”原則的同時，附加了最長期限的規(guī)定［1］。根據(jù)規(guī)定，項目收費收入要確保用于償還貸款和有償集資款，已經(jīng)償清所有貸款的公路不再收費。早期實施收費政策的京津塘高速、廣深高速等少數(shù)路段，在路網(wǎng)中的比例很小，造價較低，沿線經(jīng)濟和車流量增長迅猛，財務(wù)獨立性上表現(xiàn)出良好的投資效益，政策目標(biāo)似乎可以順利實現(xiàn)。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，收費公路規(guī)模不斷提高，收費政策已從最初僅作為零星路段建設(shè)的籌融資工具轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在路網(wǎng)發(fā)展高度依賴的投融資政策①目前我國公路建設(shè)約有61%的資金是通過銀行貸款和集資獲得的。在現(xiàn)有公路網(wǎng)中，約有95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路是依靠收費政策建設(shè)的。參見馮正霖.加快轉(zhuǎn)變公路交通發(fā)展方式［N］.中國交通報，2010-3-3。。新的投資不斷進(jìn)入需求有限和地質(zhì)復(fù)雜的地區(qū)，項目的經(jīng)濟效益呈現(xiàn)下降趨勢。在成品油價格和稅費改革之后，國家正在逐步取消以政府還貸二級公路為代表的普通公路收費政策。確保路網(wǎng)擴展的新投資和維護投入之間的可持續(xù)性和平衡性，同時保證已有債務(wù)的償還，成為公路投融資的必然要求。“積極探索建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展的新機制，逐步形成以高速公路為主體的收費公路網(wǎng)絡(luò)和以普通公路為主體的免費公路網(wǎng)絡(luò)”［2］，需要繼續(xù)依賴收費公路政策，依賴那些在現(xiàn)有制度下應(yīng)該停止收費的成熟流量路段，把它們的收入轉(zhuǎn)移補貼到其他路段中。

為了促進(jìn)路網(wǎng)整體發(fā)展、改善整體交通出行狀況，許多地方采取了延長公路項目的收費期限和實施項目之間的統(tǒng)貸統(tǒng)還做法。這些做法違反了現(xiàn)行我國公路法規(guī)對收費期限和項目專款專用的規(guī)定。在媒體批評、各級人大和政協(xié)代表提案以及中央高層領(lǐng)導(dǎo)批示等多方因素影響下，收費公路管理中的違規(guī)問題已經(jīng)成為公眾關(guān)注的焦點。國家審計署2008年2號審計結(jié)果公告，對收費公路建設(shè)運營管理中的問題作了全面的總結(jié)［3］。從中可以看出，我國收費公路相關(guān)政策管理法規(guī)相對滯后，沒有根據(jù)融資實際情況變化而及時做出調(diào)整。

目前國內(nèi)關(guān)于收費公路政策和公路投融資的研究往往在非常單薄的文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，就得出怎樣合理、應(yīng)該如何的規(guī)范結(jié)論。相反，對基本理論概念的運用和演繹過于簡單化，相應(yīng)的政策制定也就無法汲取理論研究的最新成果，政策應(yīng)有的理性化與民主化內(nèi)容難以得到體現(xiàn)②目前國內(nèi)公路投融資政策的相關(guān)研究在跟蹤利用國際前沿理論成果和政策實踐動態(tài)步伐方面似有不足。與燃油稅的節(jié)能減排功能在國內(nèi)大受吹捧狀況相比，一些國家正在考慮替代燃油稅的收費工具。2006年5月25日在北京舉辦的《中國高速公路績效評估及跟蹤研討會》上，世界銀行的Greg Wood先生發(fā)言時認(rèn)為燃油稅在未來的10-15年時間內(nèi)或許會被其他收費工具替代。美國布魯金斯學(xué)會最近的一份研究報告表明，美國華盛頓地區(qū)正在考慮用地區(qū)性的公路使用費來取代州政府征收的燃油稅。該政策的綜合性體現(xiàn)在，它不僅考慮了車輛出行的諸種影響，還提供了適宜的激勵手段來減少交通擁堵、降低污染排放、改善公共交通。通過收費補償環(huán)境外部性同樣存在收支關(guān)系的處理問題，限于篇幅，本文不再討論。。本文試圖根據(jù)現(xiàn)實和制度的沖突，把項目和路網(wǎng)、經(jīng)濟合理性與政治可行性相互關(guān)聯(lián)起來，對收費公路政策進(jìn)行理性化與民主化的綜合反思。文章關(guān)于收費公路研究的理論概念和研究方法，對于公路投融資和城市交通等具有一般性政策意義。

二、收費公路的基本問題

從財政角度看，審計公告反映的收費公路管理問題可以歸結(jié)為通行費的收入與支出兩類基本問題，其他問題都建立在收支問題的基礎(chǔ)之上。

(一)收入問題

收費收入問題可進(jìn)一步分為直接違規(guī)和間接規(guī)避兩類，共同特征是多獲取增量收費收入。

直接違規(guī)問題具體有如下幾方面的表現(xiàn):有些公路項目建設(shè)中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍違規(guī)設(shè)站收費;有些較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營收益的收費公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費期限30年收費;有些收費公路被其他項目的債務(wù)并入，債務(wù)規(guī)模人為加大，收費期限違規(guī)延長;有些收費公路提高收費標(biāo)準(zhǔn)，違規(guī)多收取通行費。

間接規(guī)避問題主要表現(xiàn)為:收費多年、經(jīng)營效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準(zhǔn)和計算收費期限。一般是把政府還貸公路通過劃轉(zhuǎn)給國有企業(yè)使之變?yōu)榻?jīng)營性公路，并重新批準(zhǔn)收費30年。由于作為投資管理主體的國有企業(yè)仍屬于《公路法》第五十九條中的“國內(nèi)外經(jīng)濟組織”，所以很難把這種“變性”作法直接判定為違規(guī)行為，但是從經(jīng)濟實質(zhì)上看，其中的政府財政性投資從無償性變成了收益性。

(二)支出問題

法規(guī)對通行費收入的支出做了明確的?？顚Ｓ靡?。收費條例第三十六條規(guī)定，政府還貸公路的車輛通行費，除必要的管理、養(yǎng)護費用從財政部門批準(zhǔn)的車輛通行費預(yù)算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。

根據(jù)提供資金的項目與使用資金的項目之間的關(guān)系，可以將違反?？顚Ｓ靡?guī)定的問題分為三個層次。第一層次是用于其他公路項目建設(shè)，如安徽、江蘇等省利用提高公路收費標(biāo)準(zhǔn)，將多收取的通行費設(shè)立專項建設(shè)資金，用于農(nóng)村公路等其他公路項目建設(shè);第二層次是用于城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如18個省市政府和交通部門將政府還貸公路應(yīng)專項用于還貸的通行費收入，改用于其他公路和城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)及償還其他貸款、支出經(jīng)費等;第三層次是用于與交通無關(guān)的非建設(shè)性開支，如在財政性資金投入經(jīng)營性公路形成的國有股權(quán)收益及轉(zhuǎn)讓公路國有資產(chǎn)取得的轉(zhuǎn)讓收益中，有58億元閑置或被挪用，沒有用于公路再建設(shè)或償還貸款，其中17.9億元被挪用于建樓堂館所、投資股票、發(fā)放獎金福利和對外投資等。一些從通行費中列支的項目是否合理，涉及道路籌融資與一般財政預(yù)算的深層關(guān)系，如遼寧的交警經(jīng)費、河北高速公路巡警經(jīng)費這類開支到底應(yīng)該由一般財政預(yù)算負(fù)擔(dān)，還是利用公路設(shè)施服務(wù)的使用者付費方式，目前并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

審計以法律法規(guī)為直接依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，來發(fā)現(xiàn)問題、分析問題。因此，審計結(jié)果公告不僅體現(xiàn)出政府管理問題，也提醒我們?nèi)シ此挤ㄒ?guī)的經(jīng)濟邏輯。

通行費的收入與支出兩個問題是相互關(guān)聯(lián)的。通過提高收費標(biāo)準(zhǔn)和延長收費期限獲得的增量收入，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)已被審計報告界定為違規(guī)，所以在其使用上也就沒有合法性可言，必然是違背?？顚Ｓ靡蟮?。反過來看，正常收費期內(nèi)的收入如果被用于其它項目支出，那么其征收也并不合法。兩方面的問題實際上可以概括為“如何處理收費公路收入與支出關(guān)系”這一基本問題。

三、現(xiàn)行定價機制：限于單一項目財務(wù)獨立性

當(dāng)收入與支出限定在項目范圍內(nèi)時，不涉及?？顚Ｓ脝栴}。但是項目自身的財務(wù)邏輯是否具備經(jīng)濟合理性，不僅同延長收費期限獲得增量收入這一問題有關(guān)，同時也會影響到能否正確引導(dǎo)公路的商業(yè)投資。

(一)現(xiàn)行法規(guī)的定價機制

中國收費公路的價格按照單一項目單元內(nèi)的財務(wù)獨立原則進(jìn)行設(shè)定，采用了國際通用的基礎(chǔ)設(shè)施公平報酬方法，體現(xiàn)的是公眾利益與投資者利益之間的平衡［4］。投資價值等于其未來預(yù)期現(xiàn)金流的折現(xiàn)值，是銀行和企業(yè)投資決策的基本原理。收費公路項目的投資規(guī)模取決于折現(xiàn)率、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費期限、車流量與成本支出預(yù)期五個因素，可用公式(1)表示:

N代表收費期限;

P代表每標(biāo)準(zhǔn)車每公里收費標(biāo)準(zhǔn);

L代表(設(shè)計)日均車流量;

D代表收費公路上車輛平均通行距離(公里);

Ci代表i期總成本，包含了管理成本和養(yǎng)護成本部分;

r代表收費期限內(nèi)平均折現(xiàn)率;

V代表市場化融資規(guī)模，即銀行或企業(yè)的投資額。

收費條例第十條根據(jù)融資方式的不同進(jìn)一步劃分了收費公路的類型:一種是由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路，簡稱政府還貸公路;另一種是由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者依照《公路法》的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路，簡稱經(jīng)營性公路。融資規(guī)模對經(jīng)營性公路是全部建設(shè)投資成本，對政府還貸公路僅相當(dāng)于其中的市場化融資部分。按照公平報酬的財務(wù)平衡原則，已經(jīng)償清所有貸款的政府還貸公路和已經(jīng)收回投資并獲得合理回報的經(jīng)營性公路，都不再允許收費。

此外，收費條例對權(quán)益轉(zhuǎn)讓(第二十一條)、進(jìn)入方式(第十一條、第十九條)等方面的規(guī)定進(jìn)一步體現(xiàn)出政府對兩種不同類型收費公路的不同管制要求。

(二)收費期限規(guī)定執(zhí)行中的問題

根據(jù)上述分析，在項目范疇內(nèi)，收費期限的設(shè)定是否能夠?qū)崿F(xiàn)“收回投資并有合理回報”呢①由于獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的難度，本文采取了利用審計公告結(jié)論來說明問題。審計公告結(jié)論建立在18省市收費公路的調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)論具有權(quán)威性和公信力。缺乏公開數(shù)據(jù)本身也說明我國收費公路管理實踐中的信息公開問題。?

從法規(guī)條文和官方解釋可以看出，收費公路政策是國家公路交通發(fā)展的階段性權(quán)宜之計。因此，法規(guī)對收費期限作了嚴(yán)格規(guī)定，在堅持公平報酬的財務(wù)平衡原則同時，附加了最長年限的規(guī)定。從法規(guī)本身的經(jīng)濟邏輯看，鑒于收費標(biāo)準(zhǔn)在一個特定省市區(qū)域范圍內(nèi)往往是相同的，而收費公路的車流量和效益不一，如果再把收費期限固定取值，那么效益差的項目在法規(guī)規(guī)定年限內(nèi)正常經(jīng)營，就存在無法實現(xiàn)財務(wù)平衡目標(biāo)的可能，從而并不具備市場化融資的財務(wù)能力。除非給予相應(yīng)的財政補貼等措施，否則最長收費年限的條款設(shè)定在定價機制上就已經(jīng)排除了低效益項目的融資可能性。

從當(dāng)前國內(nèi)私人資本和銀行信貸資本對收費公路普遍高漲的投資熱情推斷，在法規(guī)限定的最長收費期限內(nèi)，收費公路的效益足以支撐財務(wù)平衡目標(biāo)的實現(xiàn)。但是，審計公告例證了除國家主干線公路的效益相對較好外，部分地方高速公路等項目的使用效率明顯低于預(yù)期。審計公告同時指出效益好的項目在執(zhí)行收費期限規(guī)定中出現(xiàn)的問題:一旦設(shè)定最長年限，項目建設(shè)中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還的公路仍設(shè)站收費;較短期限內(nèi)能還清貸款并有合理經(jīng)營收益的收費公路，也批準(zhǔn)按規(guī)定的最高收費期限收費。

種種問題和矛盾表明，就單一項目單元內(nèi)的財務(wù)獨立性而言，現(xiàn)行法規(guī)存在著技術(shù)缺陷，并不符合基本的財務(wù)經(jīng)濟原則。在此制度環(huán)境中，收費公路的商業(yè)投資目標(biāo)很自然地偏離了單純的財務(wù)平衡，結(jié)果公平回報無從談起。審計公告指出的轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)不規(guī)范問題和債務(wù)風(fēng)險等問題印證了這一判斷。

(三)養(yǎng)護的持續(xù)性資金需求問題

即使不考慮最長收費期限的規(guī)定，單一項目單元內(nèi)“已經(jīng)償清所有貸款的政府還貸公路和已經(jīng)收回投資獲得合理回報的經(jīng)營性公路停止收費”的規(guī)定，是否符合公路投融資的實際要求呢?

基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求包括資本性支出和經(jīng)常性開支兩方面。在政策語境中，投融資一般直接針對建設(shè)投資的籌融資，但事實上經(jīng)常性開支也是其中不言自明的必要內(nèi)容。在許多產(chǎn)業(yè)大型基礎(chǔ)設(shè)施的公平報酬價格管制方法中，運營成本和投資成本共同構(gòu)成了定價的成本基數(shù)?；A(chǔ)設(shè)施的投融資涵蓋了正常建設(shè)與運營不同階段的持續(xù)性融資活動，并不是建設(shè)之前一次性完成的行為(Ostrom，Schroeder，Wynne，1993)［5］。

現(xiàn)實中，中國的高等級公路在收費期限內(nèi)，通行費實際上擔(dān)負(fù)了資本性支出與經(jīng)常性開支的雙重任務(wù)，是償還投資成本、管理成本及養(yǎng)護成本所有開支的來源［1］。養(yǎng)護工作貫穿于公路的整個運營期，現(xiàn)行法規(guī)并未對收費期結(jié)束后正常運營期內(nèi)的公路養(yǎng)護資金支出做出長遠(yuǎn)的制度安排。如果沒有收費期限這樣的規(guī)定，那么收費收入不僅可以為項目自身的養(yǎng)護提供資金，甚至可以轉(zhuǎn)移到其他效益差的項目中?？梢?，在單一項目范疇內(nèi)，即使沒有最長收費期限的限制，收費條例把財務(wù)平衡原則局限于補償投資成本階段而不考慮養(yǎng)護的持續(xù)性資金需求，“已經(jīng)償清所有貸款的政府還貸公路和已經(jīng)收回投資獲得合理回報的經(jīng)營性公路停止收費”，也并不符合公路發(fā)展的實際需要。

顯然，現(xiàn)行法規(guī)關(guān)于公路收費期限的界定缺乏基本的經(jīng)濟合理性，造成執(zhí)行困難和普遍違規(guī)，到期取消收費的政治承諾難以兌現(xiàn)。

四、未來調(diào)整方向：適應(yīng)路網(wǎng)整體發(fā)展的融資要求

路網(wǎng)是由相互聯(lián)系的路段項目構(gòu)成的整體系統(tǒng)，收費公路的融資必然要與路網(wǎng)發(fā)展的整體要求相適應(yīng)。當(dāng)收費公路的規(guī)模在路網(wǎng)中占有較高比例時，那么如何在不同項目之間科學(xué)地處理通行費收入與支出關(guān)系，就顯得尤為關(guān)鍵。效率定價原則為統(tǒng)籌需求管理與成本補償兩個目標(biāo)、實現(xiàn)路網(wǎng)整體發(fā)展奠定了理論基礎(chǔ)，同時與資金的?？顚Ｓ貌⒉粵_突。

(一)基于路網(wǎng)整體發(fā)展的效率定價原則

路網(wǎng)整體發(fā)展對定價的要求包括補償成本的籌融資與合理分配交通流的需求管理兩方面內(nèi)容。國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，需求管理與籌融資對通行費政策目標(biāo)而言是相斥的，二者只能取其一。互斥論觀點看似有道理，事實上其成立的前提條件是僅針對特定單一的公路項目而言。如果從路網(wǎng)整體發(fā)展的角度來看，道路定價是可以實現(xiàn)籌融資和需求管理兼容的。

溫斯頓(Winston，1991)［6］提出的交通基礎(chǔ)設(shè)施效率定價原則認(rèn)為，如果道路使用基于邊際成本的有效定價，那么將會減少對新建交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求，并能從中獲得足夠多的收入用于改善那些存在堵車問題的道路，而無需依靠稅收資金。海根和維克斯(Heggie，Vickers ，1998)［7］進(jìn)一步指出，當(dāng)?shù)缆方煌ǘ氯哪甓瘸杀镜扔诘缆啡萘繑U張的年度成本時，應(yīng)對道路容量進(jìn)行擴展。

當(dāng)然，擁擠堵塞程度是相對的。對經(jīng)常發(fā)生擁堵的城市交通而言，通過需求定價來調(diào)節(jié)特定路段甚至特定時間的交通需求，同時這部分收入用于收費道路自身、其他道路及城市公共交通領(lǐng)域。對很少發(fā)生大面積擁堵的城際公路而言，從效率定價原則同樣可以引申出兩層相互關(guān)聯(lián)的政策含義。一方面通過定價可以有效地調(diào)節(jié)需求、合理分配交通流量。對擁擠公路——通常是成熟公路的收費是最為合理的，因為收費能夠?qū)⑾∪钡墓房臻g留給那些最需要它的用戶(世界銀行，2006)［8］。反之，停止任何一條已到期的公路收費，即使不考慮養(yǎng)護和路網(wǎng)發(fā)展的資金需求，單從路網(wǎng)特性和交通流的合理平衡來看，都會對相鄰路段產(chǎn)生重要和不確定的影響。另一方面，利用從車流量大的路段上獲得的收費收入，可以產(chǎn)生更廣泛的可行用途:或補償新建路段的投資成本，或被重新分配到貧困地區(qū)，或用于資金嚴(yán)重不足的公路養(yǎng)護。因此，基于單一項目收回投資成本獲得合理回報而到期取消收費的法規(guī)限定，既不利于交通需求的合理分配，又無法為路網(wǎng)發(fā)展提供資金，在現(xiàn)實中執(zhí)行的難度很大。

傳統(tǒng)的利用收費政策修建公路和政府定價機制是基于路段項目的潛在交通流量和營利能力，因而在路網(wǎng)中只有那些交通流量大的少數(shù)公路才實施收費政策。效率定價則否定了以項目交通流量作為衡量是否修建高等級公路的決策標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的交叉補貼使得收費政策可以為路網(wǎng)的整體發(fā)展提供資金，更大范圍的用戶得以享受到收費公路政策對交通整體狀況改善的益處。兩種定價思路的差異并非意味著相互排斥。通過精心的政策設(shè)計，在路網(wǎng)整體發(fā)展的定價框架中可以嵌入項目層面的市場化融資機制，實現(xiàn)二者之間的相互兼容。

(二)?？顚Ｓ玫睦硇曰?/p>

效率定價意味著不同項目之間會發(fā)生交叉補貼，這是否背離了審計公告指出的“?？顚Ｓ谩币竽?

“專款專用”在不同語境中存在不同的含義。一般中文字面意義上的“?？顚Ｓ谩备拍钍歉鲉挝挥每畋仨氉袷氐囊粭l基本原則，使用范圍比較廣泛，泛指對有規(guī)定用途的專項資金，各用款單位要按規(guī)定使用，不得相互擠占、挪用。財政意義上的?？顚Ｓ?，指各級政府憑借法律條款的規(guī)定，將來源于某一種或某一類稅收的全部收入，直接用于滿足政府特定領(lǐng)域或活動的支出需要。

公路資金的?？顚Ｓ媒⒃谪斦芤嬖瓌t基礎(chǔ)之上，把來源于公路用戶的稅費收入專門用于改善公路交通。亞當(dāng)·斯密在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究中》提出了道路發(fā)展資金的自籌原則，對?？顚Ｓ煤皖A(yù)算的關(guān)系進(jìn)行了界定。斯密認(rèn)為，“公共工程的費用，似乎不必在通常所謂國家收入項下開支，使它們自身提供足以支付自己費用的特別收入，而無須增大社會一般收入的負(fù)擔(dān)?！保?］因此，只要公路用戶稅費用于公路支出，那么都屬于?？顚Ｓ玫姆懂?。在公路使用稅(費)收入體系中，燃油稅收入無法與特定路段項目相聯(lián)系，因而只能從區(qū)域路網(wǎng)范圍內(nèi)實現(xiàn)?？顚Ｓ?。相比較而言，通行費的特殊性在于它既可以在特定項目中把收入與支出對應(yīng)起來，實現(xiàn)項目范圍內(nèi)的?？顚Ｓ茫部梢酝ㄟ^交叉補貼或統(tǒng)收統(tǒng)支專用于區(qū)域公路發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域路網(wǎng)范圍內(nèi)的?？顚Ｓ?。世界銀行(2006)甚至建議中國實施全國性的收費政策幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公路建設(shè)融資，將成熟高速公路上的收入轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)省份低流量和非盈利公路的建設(shè)上［8］。收費條例中對政府還貸公路收費收入專用于償還貸款、償還有償集資款的限定，是在項目范圍內(nèi)界定?？顚Ｓ?，審計因此把特定項目的通行費收入用于其他公路項目建設(shè)問題列為違規(guī)。而如果按照區(qū)域路網(wǎng)發(fā)展審視，這就是項目之間正常的交叉補貼，資金并未轉(zhuǎn)移到公路交通之外。

專款專用與預(yù)算是相對的。從預(yù)算收入角度看，公路用戶稅(費)依然是預(yù)算內(nèi)收入，征收管理應(yīng)該按照財政程序要求進(jìn)行;從支出角度看，公路用戶稅(費)就要按照?？顚Ｓ迷瓌t專門用于交通支出，不能用于平衡一般預(yù)算，屬于預(yù)算外支出。當(dāng)范圍限定在交通行業(yè)范圍內(nèi)時，如何把公路用戶稅(費)合理分配到不同類型公路，建設(shè)和養(yǎng)護不同環(huán)節(jié)甚至細(xì)化到不同項目的支出中時，仍然要按照預(yù)算支出的要求進(jìn)行，這時又成為一個部門預(yù)算內(nèi)的問題。效率定價原則為在路網(wǎng)范圍內(nèi)科學(xué)處理通行費收支關(guān)系提供了一個合宜的理論思路。

世界各國公路發(fā)展中，一旦確定了公路車輛用戶稅費的專項資金，就很難再爭取到一般預(yù)算的大規(guī)模財政支持了(阿爾布里奇，2005)［10］。所以更現(xiàn)實的政策是在使用者支付“道路費用”的基礎(chǔ)上，實施道路網(wǎng)絡(luò)交叉補貼原則(束明鑫，2006)［11］。通常作法是，將現(xiàn)有道路系統(tǒng)看作一個統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)，在這個網(wǎng)絡(luò)中交通量較高的“條件較好道路”幫助交通量較低的“條件較差道路”。世界上收費公路時間最長、經(jīng)驗最豐富的法國和西班牙兩國實踐表明，如果不實行交叉補貼制度，一個廣泛的、真正的全國性城際高速公路系統(tǒng)是不可能僅僅依靠收費融資來支撐的(戈曼茲-伊伯尼茲，邁耶，2000)［12］。

收費條例雖然提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”(簡稱“統(tǒng)貸統(tǒng)還”)，但這些規(guī)定與最長收費期限、項目收入專款專用的要求是相沖突的。統(tǒng)貸統(tǒng)還接近于西方的交叉補貼①嚴(yán)格說來，二者還是存在差異。我國目前的統(tǒng)貸統(tǒng)還只是把財務(wù)平衡原則從項目擴大到區(qū)域路網(wǎng)中，并未直接考慮車流量的合理分配。而國外路網(wǎng)的交叉補貼兼顧了財務(wù)平衡和需求管理兩方面因素。，在這種模式下的通行費用于區(qū)域路網(wǎng)整體發(fā)展，包括非收費公路的建設(shè)與養(yǎng)護，沒有用作平衡一般財政預(yù)算，并不違背專款專用。只是受到體制的影響，這些本來體現(xiàn)預(yù)算理性的一般作法，在中國現(xiàn)實的制度環(huán)境中卻成為違規(guī)問題，還要借助理念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新來實施。

五、公眾可接受性：同經(jīng)濟合理性相互關(guān)聯(lián)

一項政策要想產(chǎn)生持續(xù)效果，需要把相關(guān)的經(jīng)濟因素與政治因素綜合在一起進(jìn)行系統(tǒng)化考慮。

(一)技術(shù)與政治的關(guān)系

政治學(xué)家約翰·金登(John Kingdon，1995)［13］的公共政策多源流理論框架認(rèn)為，既定時刻的政治議程是由問題流、政策流和政治流之間互動的結(jié)果。問題流是通過指標(biāo)、焦點事件和反饋進(jìn)入決策者眼簾的。反饋關(guān)注的是公眾對特殊政策方案的反應(yīng)。最經(jīng)常激起公眾興趣的，卻是事情變壞或者眼見變壞之時。如何描繪事件或者對事件的反應(yīng)，在決定實際的結(jié)果方面是十分重要的。政策流是政策專家們連續(xù)不斷從事的研究工作，從中產(chǎn)生許多政策建議。只有小部分建議能夠成為問題出現(xiàn)時的“答案”。探尋技術(shù)層面的經(jīng)濟合理性，是政策流工作的重要內(nèi)容。顯然，就專業(yè)性和連續(xù)性顯著的“政策流”工作而言，任何不切實際的熱情和愚蠢的冷漠都是不足取的。當(dāng)問題流產(chǎn)生時，需要政策流給出合理的解釋。否則，問題流的匯聚必然降低公眾對政策的接受程度。

收費公路政策的公眾可接受性受到通行費費率高低、是否存在平行的免費公路、電子收費還是人工設(shè)站收費、出行相關(guān)信息提供、其他公路用戶稅等多種因素影響。這些因素因不同國家的環(huán)境差異并沒有確定一致的結(jié)論(Bousquet，F(xiàn)ayard，2001)［14］。在特定條件下，往往一種因素就會使政策成為公眾的關(guān)注焦點，從而影響公眾認(rèn)可度。中國政府各級交通部門也一直在上述相關(guān)工作中改善管理，以期為公眾提供更為滿意的交通出行服務(wù)。

近年來，媒體對我國收費公路的負(fù)面報道不斷增多，還貸期限過長、設(shè)卡收費比例過高、信息不透明等相關(guān)問題不斷見諸各大媒體。審計結(jié)果公告后，各方批評更為激烈。審計公告指出的黃河大橋違規(guī)延期收費問題，曾經(jīng)引發(fā)了收費站存廢之爭。審計結(jié)果公告兩年時間過去了，雖然國家出臺了取消政府還貸二級公路收費等政策以改善管理，但是政策流一直沒有為問題流提供令人信服的答案，地方交通部門的現(xiàn)實發(fā)展任務(wù)壓力使得問題并未得到根本解決，相反媒體的批評、兩會代表的提案、公眾的質(zhì)疑卻有增無減。

前文已經(jīng)為理解收費公路政策提供了基本的理性內(nèi)容。但是，僅有理性是不夠的，只有把政策的基本理性內(nèi)容融入政治環(huán)境中，才能獲得相應(yīng)的公眾認(rèn)可度。

(二)通行費的基本定位

公平回報、效率定價之外，收費公路政策理性內(nèi)容中影響媒體觀點和公眾價值判斷的另一關(guān)鍵因素，就是對使用費的理解和描述。公共經(jīng)濟學(xué)中的一個基本觀點認(rèn)為，當(dāng)利益具有排他性質(zhì)、人們不付費就不能享受收益時，使用者收費能夠為政府供給的產(chǎn)品和服務(wù)籌集資金，同時消費者的偏好需求由交換交易得以顯示出來(Ostrom，Schroeder，Wynne，1993)［5］。其實只要排他成本限制在一定程度內(nèi)，通行費方式對道路融資與管理來說是有效率的①“公路收費增加社會運營成本”的觀點值得商榷。本文認(rèn)為，收費方式與收費公路規(guī)模過大不能混同。不能因為收費公路規(guī)模過大產(chǎn)生的問題而否定通行費政策。使用費是政府提供公共物品一種普遍的收費工具。。

多年來，收費公路的決策層一直把公益性奉為圭臬②世界銀行在中國事業(yè)單位改革的研究建議中，批評了公益性概念在公共政策制定中的空泛性。當(dāng)政府考慮進(jìn)行干預(yù)的范圍和重點時，公益性是一個必要標(biāo)準(zhǔn)。但是一項特定的公益性服務(wù)需要什么樣的干預(yù)形式，是監(jiān)管、付費，還是直接提供，“公益性”這個概念會因過于空泛而沒有實際操作意義，并不能說明政府應(yīng)該扮演什么角色。。“公路是公益性設(shè)施，從理論上講，應(yīng)當(dāng)全部由政府無償提供?！薄百J款修路，收費還貸”政策只是政府在財力不足、公路建設(shè)壓力巨大的情況下采取的特定政策。從公益性出發(fā)推出公路免費的規(guī)范結(jié)論，公路收費、市場化都是無奈的權(quán)宜之計，這已在中國公眾心目中形成為關(guān)于收費公路的基本價值判斷。因此，在我國現(xiàn)有政策研究和媒體宣傳的影響下，相比體現(xiàn)公益性的免費提供方式，通行費在技術(shù)層面的經(jīng)濟效率很難轉(zhuǎn)化成政治層面的公眾可接受性。

有趣的是，當(dāng)收費公路的外部政治環(huán)境趨緊時，決策層通常會公開重申公益性?，F(xiàn)實情況是，在全國龐大的收費公路體系中，迫于行業(yè)發(fā)展的資金壓力，鮮有公路按照規(guī)定到期停止收費。一旦“到期停止收費”的政治承諾轉(zhuǎn)化成公眾預(yù)期，同現(xiàn)實之間的巨大反差就會成為吸引公眾興趣的媒體焦點。法規(guī)制度在政府公共機構(gòu)中得不到遵守時，政治表態(tài)的結(jié)果反而使公眾對通行費的誤解和對收費公路管理效果的不滿情緒進(jìn)一步加深，造成公眾對政策的認(rèn)可接受程度下降，進(jìn)而在技術(shù)與政治之間落入一種惡性循環(huán)陷阱。

(三)?？顚Ｓ玫恼我饬x

專款專用不僅是一個包含預(yù)算理性的概念，同時還具有特定的政治含義(Buchanan，1963)［15］。建立在受益原則基礎(chǔ)上的道路資金專款專用，是政府融資與管理獲得道路使用者支持的先決條件。公眾和用戶容易對稅費抱有怨言，但是當(dāng)他們意識到自己繳納的稅費沒有被引導(dǎo)到政府的財稅“黑洞“中，確實專用于交通狀況的改善時，政策往往能夠獲得相應(yīng)的公眾支持(Gordon，2005)［16］。一項對比研究結(jié)果表明，交通需求管理創(chuàng)造的收入，如果只是增加財政收入，那么公眾的接受程度相應(yīng)較低;相比而言，如果把這部分收入用于改善整體的交通狀況，往往能獲得較高的公眾認(rèn)可度(Banister，1996)［17］。

通行費收入?？顚Ｓ玫暮侠硇詫娊邮苄缘挠绊懀梢詮娜矫鎭磉M(jìn)一步理解。第一，違背?？顚Ｓ没镜睦硇詷?biāo)準(zhǔn)，必然降低公眾認(rèn)可度。這意味著來自于公路用戶的通行費、燃油稅不能輕易用于交通之外。按照審計公告所指，用戶的付出用于建樓堂館所、投資股票等與交通無關(guān)的開支，確實違背了?？顚Ｓ靡螅匀粫绊懙焦妼φ叩慕邮艹潭?。第二，專款專用和預(yù)算的合理性是相對的，需要與民主政治相互支撐。審計指出的通行費用于改善城市交通、彌補交警支出等，就屬于預(yù)算支出和專款專用的合理性問題，需要結(jié)合體制進(jìn)行深入研究。這些問題沒有絕對合理的標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有公眾的理解和認(rèn)可，合理性就無從談起①燃油稅收入的支出分配也存在同樣道理:多少用于道路開支，多少用于環(huán)境治理，是否或多大比例用于其他運輸方式?這些問題需要結(jié)合政治因素來理解其合理性。。第三，?？顚Ｓ玫臉?biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的。當(dāng)收費政策局限于少數(shù)交通流量高的路段時，項目層面的?？顚Ｓ每梢源_保財務(wù)獨立性。但是當(dāng)利用收費政策為路網(wǎng)整體發(fā)展籌融資時，法規(guī)關(guān)于?？顚Ｓ玫臉?biāo)準(zhǔn)需要調(diào)整以突破項目的限制，同效率定價、交叉補貼的要求相適應(yīng)。如果法規(guī)滯后，就可能出現(xiàn)合理不合法的政府違規(guī)行為，影響到政策的公眾認(rèn)可度。

?？顚Ｓ毛@得政治可行性的必要條件是確保收入與支出信息的公開透明。當(dāng)收費政策局限于交通流量很高的路段上，公眾自然會對收費公路產(chǎn)生盈利性的看法②媒體批評中國一些交通流量高的高速公路為“印鈔機”，把高速公路列為暴利行業(yè)。。效率定價和交叉補貼從理論和實踐上否定了這種觀點。但是如果財政信息不夠公開，那么公眾難免會把公路收費當(dāng)作增加政府收入的手段。在信息不夠公開和政策法規(guī)滯后的條件下，非專業(yè)的公眾和用戶群體更加關(guān)注政府行為的合法性問題，而難有興趣思考政府交叉補貼的合理性。這說明，信息公開不能作為應(yīng)對公共危機的臨時性策略，而應(yīng)同政策的政治可行性結(jié)合起來，形成長期穩(wěn)定性制度，切實考慮并滿足公眾的需求。

總之，制度自身的合理性、信息公開、基礎(chǔ)研究與媒體引導(dǎo)，都會影響政策的公眾可接受性。反過來，通過反思總結(jié)政治方面的問題教訓(xùn)，可以進(jìn)一步促進(jìn)政策的理性化。

六、結(jié)論與建議

本文從分析、解釋收費公路管理問題出發(fā)，探討了公路投融資的理論，分析了中國公路發(fā)展中的現(xiàn)實問題，以期為問題流提供“答案”。文章認(rèn)為，一項產(chǎn)業(yè)政策首先應(yīng)該具備基本的經(jīng)濟合理性，不能因為一種理性而忽視和排斥另一種理性。同時，經(jīng)濟合理性與政治可行性存在相互影響的機制，政策的制定、執(zhí)行可以從中發(fā)現(xiàn)問題，從而獲得完善的空間。本文的研究方法與結(jié)論具有一般性政策意義。文章不可能直接回答收費公路的所有問題，但是可以為調(diào)整完善收費公路政策提供基本的思路建議:

第一，確保路段項目市場化融資與路網(wǎng)整體發(fā)展融資同時具備相應(yīng)的經(jīng)濟合理性。路段項目的市場化融資，繼續(xù)按照私人資本“收回投資并有合理回報”進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，但不受25年或30年的上限約束。如果有類似期限，那么考慮相應(yīng)的財政補貼。路網(wǎng)整體要獲得可持續(xù)發(fā)展，需要把需求管理和路網(wǎng)整體的籌融資關(guān)聯(lián)起來，實施效率定價政策。在取消政府還貸二級公路等效益較差路段收費的同時，對高流量路段繼續(xù)施行收費政策。

第二，確保路段項目融資與路網(wǎng)整體發(fā)展不同理性的相互兼容。在路網(wǎng)整體發(fā)展的定價框架中嵌入項目市場化融資的定價機制。區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施的收費與特定投資主體的收費，已經(jīng)收回投資并獲得合理回報的公路可以由政府公共機構(gòu)繼續(xù)收費。考慮中國收費公路的規(guī)模和保持交通流的合理分配等因素，可以先確定收費標(biāo)準(zhǔn)，再通過調(diào)節(jié)收費期限來實現(xiàn)“收回投資并有合理回報的原則”目標(biāo)。投資主體的收費到期后，政府再根據(jù)區(qū)域路網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r和整體資金需求決定收費費率的水平。

第三，取消政府還貸公路與經(jīng)營性公路的分類。收費條例根據(jù)公路建設(shè)投資主體性質(zhì)和融資方式的不同把收費公路劃分為政府還貸和經(jīng)營性公路兩種類型。這種分類管理方式直接導(dǎo)致了許多政府還貸公路“變性”為經(jīng)營性公路，并引發(fā)了收費期限、稅收征管、權(quán)益分配等諸多混亂［4］。如果將來法規(guī)取消收費期限，一條高等級收費公路在使私人投資商獲得合理回報后，基于路網(wǎng)整體發(fā)展或持續(xù)性養(yǎng)護需要而由公共機構(gòu)繼續(xù)收費，那么這種人為劃分方式無疑會給用戶認(rèn)知和管理工作帶來不必要的混亂。類似的分類管理方式世界各國也絕無僅有。因此，適時取消政府還貸公路與經(jīng)營性公路的分類是必要的。

第四，確保經(jīng)濟合理性與政治可行性的相互促進(jìn)。基礎(chǔ)研究和媒體宣傳的正確導(dǎo)向至關(guān)重要。加強基礎(chǔ)研究，所得出的基本理性結(jié)論通過媒體傳遞給公眾。公眾對政策的認(rèn)可程度是檢驗其合理性的一面鏡子。收費公路政策當(dāng)前的政治困境很大程度上說明政策缺乏必要的理性，這就需要政策研究者深刻反思舊的思維定式，在理論上對通行費進(jìn)行重新定位，在宣傳上正確引導(dǎo)公眾。

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(本文責(zé)編：潤 澤)

Economic Rationality and Public Acceptability of Policies:Comprehensive Reflection on Highway Tolls in China

LI Yu-tao1，2
(1.School of Economics and Management，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044，China;2.Institute of Comprehensive Transportation of NDRC，Beijing 100038，China)

With the road network characteristics，financing condition and political environment changing，there have been some issues such as the extend of tolling period and funds using irregularities，which further caused the reduction in recognition of the toll policy.Since the existing legislation on tolling period and earmarking is not suitable for the needs of road industry and actual conditions，it draws a conclusion that we should adapt the policy to the new situation.This paper makes a comprehensive study on toll road from different angles including project and road network，economic rationality and political feasibility.At the project level，toll policy should meet the basic economic principles to guide business investment and sustainable development of roads;within the road network，cross-subsidies can unify demand management and cost recovery together，which reflect the principles of efficient transportation infrastructure policy and meet the earmarking requirements.In order to improve the toll road policy，it needs to adhere to the rationalization of project and the network at respective level，while ensuring the compatibility between economic rationality and social acceptability.

toll road policy;tolling period;earmarking;economic rationality;social acceptability

F54

A

1002-9753(2011)03-0056-09

2010-10-09

2011-01-13

李玉濤(1973-)，男，河北鹽山人，高級工程師，北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士生，研究方向:交通發(fā)展理論與政策、公路融資與管理。