文/余志暉

中國城管調(diào)查

文/余志暉

在現(xiàn)代中國，隨著改革開放的不斷深入和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，城市的建設(shè)事業(yè)迅猛發(fā)展，從而給城市的建設(shè)管理帶來了許多新的問題。亂搭亂蓋建筑物，亂挖亂占城市道路、園林綠地，妨礙交通、影響城市綠化；亂貼亂畫、亂堆亂倒、亂吐亂扔、亂擺攤設(shè)點，嚴(yán)重影響城市容貌；各種毀壞、破壞公用設(shè)施，破壞城市規(guī)劃的現(xiàn)象屢有發(fā)生。這些問題如果不及時解決，勢必嚴(yán)重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮，從而制約經(jīng)濟的發(fā)展。

為了盡快扭轉(zhuǎn)落后面貌，給市民提供一個清潔優(yōu)美的城市環(huán)境，促進社會主義市場經(jīng)濟的快速、健康發(fā)展，保證國家和地方城建法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實施，許多地方的城市政府陸續(xù)組建了城建監(jiān)察隊伍。尤其是建設(shè)部第372號《關(guān)于進一步加強城建管理監(jiān)察工作的通知》下發(fā)之后，城建監(jiān)察隊伍更是如雨后春筍，在全國縣城以上的城市普遍組建。至今，城建監(jiān)察隊伍已遍及全國大、中、小型城市，而且還在不斷發(fā)展壯大。

“城管”，全稱“城市管理綜合執(zhí)法”部門，也就是城建監(jiān)察隊伍的簡稱。城管成立于1997年，最初承擔(dān)著工商行政、城市規(guī)劃、園林綠化、交通管理和市容環(huán)境衛(wèi)生的全部或部分職能。自2002年以來，城管執(zhí)法的職責(zé)不斷增加，目前已擴充到了13個方面292個案由。這其中包括施工工地、城市節(jié)水、城市河湖，以及旅游、停車、市政等諸多方面的管理，涉及公眾生活的各個方面。

但與此同時，城市管理綜合執(zhí)法所引發(fā)的社會矛盾沖突也備受關(guān)注。一方面，對于城管執(zhí)法手段的簡單粗暴，市民（特別是被管理對象）一直非議不斷；另一方面，以2006年北京城管工作人員李志強在執(zhí)法工作中被無照經(jīng)營者殺害為極端表現(xiàn)，頻繁發(fā)生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和擔(dān)憂不斷加劇。當(dāng)各級政府、城管部門及其執(zhí)法人員所付出的甚至包括生命在內(nèi)的昂貴代價與市民的抱怨形成強烈的對比時，我們需要把焦點聚焦于“城管”中。

一、城管執(zhí)法的作用。

自從城市管理相對集中行政處罰權(quán)制度全面推行以來，在我國城市管理方面發(fā)揮了突出的作用，其地位也日益顯示出其重要性。有效地解決了我國城市管理方面存在的多頭執(zhí)法，職權(quán)交叉,行政執(zhí)法隊伍膨脹及執(zhí)法擾民等問題，使頗具諷刺意義的“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現(xiàn)象得到有效緩解。同時，由于精簡了執(zhí)法隊伍，不但在執(zhí)法效率及水平上未減，且有了長足的進展，并且減少了我國財政的支出，克服了機構(gòu)臃腫，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。具體歸納如下：

1.能夠有效地解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法，重復(fù)處罰，執(zhí)法擾民等問題，進一步提高了行政執(zhí)法水平；

2.相對集中行政處罰權(quán)，是對行政管理權(quán)，審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)，處罰權(quán)適當(dāng)分離的積極探索，能夠為改革現(xiàn)行行政管理模式積累經(jīng)驗；

3.行政處罰權(quán)的相對集中，能夠為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構(gòu)探索新路子。

在推行城市管理相對集中行政處罰權(quán)的過程中，各地都取得了較好的成績，城市管理相對集中行政處罰權(quán)被認為“已經(jīng)成為我國建立新的法律運行機制過程中的重要里程碑”、“新時期我國全面建設(shè)小康社會的必然選擇”。但是，在執(zhí)行過程中，也遇到了一些問題，主要集中在城市管理相對集中行政處罰權(quán)涉及到的理論問題及實際操作問題。

二、城管執(zhí)法存在的主要問題。

近年來，城管人員暴力執(zhí)法時有發(fā)生，并逐漸上升。以2009年為例，當(dāng)年3月16日，廣州城管持鐵棍暴打餐飲人員；4月25日，南京城管圍毆市民致其大便失禁、骨折；6月26日，幼兒園在門口開晚會，渭南城管闖進幼兒園晚會現(xiàn)場打傷5名老師；7月4日，河南鄭州城管粗暴執(zhí)法，開車碾斷瓜農(nóng)腿；7月27日，上海城管圍毆攤販；8月14日，福建泉州市城管辦副主任揮拳擊面打斷六旬老太鼻梁，陜西銅村村民進城賣桃被城管打成顱腦損傷；8月17日，廈門城管毆打商販……

究竟是誰賦予城管人員打人的權(quán)利？為什么城管人員執(zhí)法必定伴隨暴力沖突？這就涉及到以下幾個問題：

1.執(zhí)法的法律問題。按照國務(wù)院國發(fā)［2002］17號文件要求，目前在城管范圍比較規(guī)范又集中行使的行政處罰權(quán)主要涉及4個部門（系統(tǒng)）：建設(shè)行政主管部門（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權(quán)；工商行政管理部門對無照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護行政主管部門對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權(quán)。共涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章，幾百款罰則，其中，既有全國人大及其常委會通過的法律，國務(wù)院制定的行政法規(guī)及國務(wù)院部委制定的規(guī)章，也有省級人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件。在具體執(zhí)法工作中，還要顧及地方人大、政府、部門的一些規(guī)定。且有些法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執(zhí)法工作帶來難度。《行政許可法》實施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執(zhí)法無所適從；

2.執(zhí)法隊伍素質(zhì)問題。這里并不是說城管人員自身素質(zhì)差，而是說“相對集中行使行政處罰權(quán)”給執(zhí)法主體提出了絕大多數(shù)人所無法實現(xiàn)的素質(zhì)要求——只有當(dāng)執(zhí)法人員對其工作所涉及的工商、環(huán)境、園林、衛(wèi)生、規(guī)劃等多個領(lǐng)域的行政管理相關(guān)專業(yè)知識和法律知識都非常精通時，他作出的處罰才比較專業(yè)、比較容易為相對方所接受。必須清楚，處罰權(quán)是行政權(quán)中最嚴(yán)厲、對相對方影響最大、最容易引發(fā)社會矛盾的一項權(quán)力，因此它需要最謹慎的行使。而城管執(zhí)法所特有的跨多個領(lǐng)域行使處罰權(quán)，卻使得必要的謹慎都無法實現(xiàn)。

3.執(zhí)法人員人身保障問題。城管執(zhí)法的場合是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，這類執(zhí)法的難度可想而知。執(zhí)法中碰到“要錢沒有，要命有一條”的情況往往使執(zhí)法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規(guī)的尊嚴(yán)，違法違章現(xiàn)象大量存在，管理與被管理者經(jīng)常達到你不給我設(shè)攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發(fā)生，執(zhí)法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據(jù)報載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。因此，加強城管執(zhí)法人員的人身保障已是一項亟待解決的突出問題。

4.執(zhí)法環(huán)境問題。這里說的環(huán)境，主要是執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾的城管意識等。城管執(zhí)法是一個敏感的話題，新舊體制轉(zhuǎn)軌期間引發(fā)的社會矛盾最容易體現(xiàn)在城管執(zhí)法的過程中。市容環(huán)境差，批評城管執(zhí)法不到位，而一旦加強了管理，導(dǎo)致矛盾沖突，又責(zé)怪城管野蠻執(zhí)法。從心理學(xué)的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。無論是市民評城管，還是年終考核，城管執(zhí)法不倒數(shù)幾位已是不易。同時在不斷發(fā)生的暴力抗法中也可窺見城管執(zhí)法環(huán)境的惡劣。這里面既有執(zhí)法隊伍自身建設(shè)、隊伍素質(zhì)上原因，也有整個社會大環(huán)境的影響。城管執(zhí)法特定的管理對象注定了城管執(zhí)法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執(zhí)法環(huán)境也是執(zhí)法保障的基本面。

三、城管出現(xiàn)的問題已經(jīng)引起百姓的公憤，表現(xiàn)在三方面。

其一，我國各地城管從1998年成立到現(xiàn)在，本來就不怎么合法。據(jù)《南方周末》披露，城管自稱是政府的“私生子”，從來就沒有政府財政撥款，只靠街頭罰款來生存，這不是典型的非法“三亂”組織嗎！更重要一點是，城管既不是軍隊，也不是警察，可10多年來他們從徒手打砸搶暴力執(zhí)法，到最近的武裝到牙齒、心狠手毒打死人的兇殘執(zhí)法，使黨紀(jì)國法，徒具虛文；人權(quán)觀念，儼然天上，實在為法制社會所難容；

其二，城管暴力執(zhí)法危害民生。1998年各地城管成立的主要目的，就是清理整頓各種街頭攤販，不給攤販經(jīng)濟以合法身份，不納入秩序化管理。致使10多年來城管和攤販的巷戰(zhàn)幾乎天天發(fā)生，矛盾也越來越尖銳，最后發(fā)展到雙方暴力升級流血、死傷。固然城市美化市容整潔很重要，但不能忘了處在社會轉(zhuǎn)型時期的數(shù)千萬下崗工人、失地農(nóng)民和失業(yè)學(xué)生。如果失去了馬路，他們的基本生活怎么辦？希望在何方？數(shù)以千萬計的攤販民生無依，那城市市容再漂亮又有存在的必要嗎？那樣在漂亮的外表之下只能是暗流涌動，這樣社會安全基礎(chǔ)肯定是不穩(wěn)定的；

其三，城管執(zhí)法客觀上扼殺草根經(jīng)濟。只要我們認真想一想，就會明白，從某種程度上講，城管人員對攤販的“圍追堵截”，是忘了我們今天的繁榮和富裕是從當(dāng)年自由和草根創(chuàng)業(yè)中來的。而自由的草根創(chuàng)業(yè)精神才是經(jīng)濟活力、社會發(fā)展與和諧的源泉，才是企業(yè)家精神和企業(yè)家成長的搖籃。只要認真看一看，今天有無數(shù)的成功企業(yè)家就是從當(dāng)年幾十、幾百元的街頭攤販做起的。而現(xiàn)在城管對街頭攤販的“圍剿”，這是在斷百姓的根。

因此，解決城管問題，須從以下幾方面入手：

1.明確城管法律授權(quán)，加強立法的人性化；

2.提高執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)法人員素質(zhì)；

3.限制城管職責(zé)，建立完善監(jiān)察制度；

4.構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)事件的相應(yīng)機制。

城管部門的存在既有其必要性，也有需改善的地方。城市管理是一個動態(tài)的過程，管理對象涉及社會的各個層面，城管部門應(yīng)該建立何種機制，采取何種方式，使用哪種手段，來解決城市管理中的現(xiàn)實難題，必需堅持與時俱進，堅持以民為本，堅持執(zhí)法為民，努力加強執(zhí)法管理能力建設(shè)，講究執(zhí)法辦案藝術(shù)，一切從城市管理的實際出發(fā)，具體問題具體分析，具體問題具體對待，自覺地把和諧社會的理念統(tǒng)一于城市管理執(zhí)法實踐，才能實現(xiàn)城市管理與人們百姓的雙贏。

（作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）