胡元梓

（人民出版社，北京 100706）

中國民眾何以偏好信訪
——以沖突解決理論為視角

胡元梓

（人民出版社，北京 100706）

信訪與信訪制度，是中國社會政治發(fā)展過程中的自生自發(fā)秩序。中國民眾偏好信訪，從政治主體之間的關(guān)系上看，是由于政黨所承擔(dān)的民意表達(dá)功能相對缺位。中國的政黨沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的民意表達(dá)職能，現(xiàn)有體制內(nèi)的民意表達(dá)渠道不夠暢通。從行為上看是由于中國司法制度解決社會沖突的效能較低。中國的司法制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的中國民眾社會糾紛與社會沖突解決的主渠道作用，已有的司法制度也沒有完全適應(yīng)現(xiàn)有中國社會文化環(huán)境。從觀念上看是由于“官本位”的政治權(quán)威主義價值觀的文化傳統(tǒng)。在一個具有權(quán)威主義傳統(tǒng)的國家，人們對政府的信任不僅是基于政府的表現(xiàn)，而且也基于人們對權(quán)威的崇拜和依賴。信訪問題的解決，需要信訪制度的創(chuàng)新；民眾與政黨之間必須實現(xiàn)民意的“組織化表達(dá)”和“制度化表達(dá)”；同時必須構(gòu)建多元化的沖突解決機(jī)制。

信訪；民意表達(dá)；沖突解決；政治信任；官本位

信訪與信訪制度①，是中國社會政治發(fā)展過程中的自生自發(fā)秩序②。作為民眾表達(dá)意愿、參與政治、解決糾紛的一種特殊途徑，民眾向權(quán)力機(jī)關(guān)去信或走訪、上訪，這一社會現(xiàn)象源遠(yuǎn)流長，在中國有著悠久的歷史③。在古代中國，被稱之為“上訪”或者“告狀”，朝有進(jìn)善之旌、誹謗之木、敢諫之鼓④。20世紀(jì)50年代之后，被稱之為“信訪”。在美國、英國、德國、意大利、墨西哥也可以找到類似的社會政治現(xiàn)象⑤（如請愿等等⑥）。在加拿大、法國、韓國⑦、瑞典、澳大利亞、南非、中國香港、美國馬里蘭州⑧都可以找到類似的制度。但有所不同的是，2003年，隨著收容遣送制度的廢止，中國迎來自20世紀(jì)70年代末“撥亂反正”之后的第二次信訪高潮，當(dāng)年6月25日至9月30日，國家信訪局接待群眾來訪批次、人次，同比分別上升67．3%和58．4%⑨。與信訪洪流同時出現(xiàn)的，是聚集在北京的信訪群體的組織化和更為激烈的抗?fàn)?，自焚、沖擊政府機(jī)關(guān)、堵塞交通要沖以及集體游行使得上訪群體超越了法定應(yīng)有的權(quán)利界限⑩，成為威脅社會穩(wěn)定的一個重要因素。2004年8月，在胡錦濤總書記的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議制度”（11），各地也都陸續(xù)成立了聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議制度運行以來，解決了相當(dāng)一部分過去積累的問題，但從某些地區(qū)的調(diào)查來看，上訪量并沒有明顯下降，聯(lián)席會議制度也不能遏制新的上訪出現(xiàn)，而且尤其令人擔(dān)憂的是，一旦聯(lián)席會議制度在這場治理信訪的運動過后變?yōu)椤芭f制”，信訪問題將依然是一個嚴(yán)重的社會問題。由個體信訪轉(zhuǎn)化為集體信訪，由本地信訪轉(zhuǎn)化為越級信訪，由初次信訪轉(zhuǎn)化為重復(fù)信訪，由理智信訪轉(zhuǎn)化為過激信訪，由正常上訪轉(zhuǎn)化為異常上訪，成為當(dāng)下信訪的突出特征（12）。一些專家學(xué)者針對信訪問題提出了各種建議（13），一些地方政府做了制度創(chuàng)新的探索（14），中央政府也做過很多制度性改革（15），但所有這些改革思路幾乎都集中在如何對付已經(jīng)出現(xiàn)的信訪問題上，即問題集中在“這么多人上訪該怎么辦”。

本文力圖從沖突解決理論的角度，分析“為什么有這么多人上訪？”探求信訪與沖突之間的邏輯連接。提出的解決思路重點不在于如何處理已經(jīng)出現(xiàn)的大量上訪，而在于如何從制度根源上減少上訪，即在制度創(chuàng)新的視野中看待上訪現(xiàn)象，在制度創(chuàng)新的框架內(nèi)尋求新的解決方案。

如果把信訪過程視作一種沖突與沖突解決過程，那么，從廣義的角度來看（16），信訪的觀察者與沖突、沖突解決的觀察者一樣可以分為三個陣營：觀念者（idea people）、行為者（behavior）、關(guān)系者（relation people）。與理解人類社會的其他社會政治生活一樣，對于信訪的研究，存在三個理論派別：觀念學(xué)派、行為學(xué)派、關(guān)系學(xué)派。事實上，這三個陣營在理解信訪的基本問題時存在根本的區(qū)別。

觀念學(xué)派強(qiáng)調(diào)人類社會政治行為的意識基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，人類需要從自身的環(huán)境中獲取信仰、概念、規(guī)則、目標(biāo)和價值，塑造自己，并從這些觀念中獲得行為的動力，在社會政治互動中將這些觀念付諸行動。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)動機(jī)、動力與機(jī)會的獨立性。很多人把人類進(jìn)化作為個人或群體的攻擊行為的起源。例如，他們認(rèn)為，在靈長類動物當(dāng)中，自然界的選擇給人類帶來許多優(yōu)勢，他們利用攻擊性手段獲得隱蔽所、食物和保護(hù)。因此，采取那些攻擊手段的心理傾向成為人類的遺傳傳統(tǒng)。其他人沒有采用進(jìn)化論的解釋，而是堅持用諸如統(tǒng)治、剝削、尊重、保護(hù)或安全等一般需求和動機(jī)，來解釋信訪的政治沖突與社會沖突的動因。也有一些人采取經(jīng)濟(jì)主義的立場，將沖突視為獲得商品與服務(wù)的一種手段。

行為學(xué)派經(jīng)常采用簡約主義（reductionism）的立場，認(rèn)為所有社會政治現(xiàn)象都可以歸結(jié)為個人行為或者甚至是特殊因素的影響。這種觀點認(rèn)為，由于動機(jī)和動力以化冰一樣的速度在改變，所以沖突的產(chǎn)生或消失主要是回應(yīng)兩個因素的變化：一個是社會對動機(jī)施加了控制，另一個是社會形成了表達(dá)那些動機(jī)的機(jī)會。

關(guān)系學(xué)派強(qiáng)調(diào)個人、群體乃至國家彼此之間的交易。他們比觀念學(xué)派與行為學(xué)派更加具有中心化的特點。他們認(rèn)為，人類通過與他人的互動與意見交換來展開他們的實踐活動。同時認(rèn)為，相互交換總是涉及一定程度的沖突。觀念的因素因此變成了工具、媒介和社會政治交換的產(chǎn)品，而動機(jī)、動力和機(jī)會只在連續(xù)的、協(xié)商性的社會政治互動中發(fā)揮作用。因此，對于關(guān)系學(xué)派來說，信訪可以說是一種對話，只不過這種對話是一種殘酷的或片面的對話。他們常常認(rèn)為，可以對個人的傾向做出讓步，但堅持認(rèn)為，集體過程不可簡約。要解決信訪問題，重要的不是消滅壞觀念、消滅機(jī)會或者是壓制動力，而更多的是取決于個人、群體乃至國家彼此之間進(jìn)行的關(guān)系交換。

事實上，許多信訪問題，大多程度不同地由觀念、行為與關(guān)系三個方面的要素構(gòu)成。因此，觀念、行為與關(guān)系這三個角度，基本上構(gòu)成了我們審視信訪問題的主要維度，再加上信訪過程中本身的特點，構(gòu)成了信訪問題解決的主要路線圖。從關(guān)系來看，信訪可以視為民意表達(dá)的一種途徑；從行為來看，信訪被視為沖突解決途徑的一種替代方式；從觀念來看，信訪被視為一種價值觀，一種價值選擇。

一、作為民意表達(dá)的一種途徑

從沖突解決的理論上看，沖突各方在一定的條件下形成各自的需要，這些需要引起共同的活動，通過共同的活動來滿足各自的需要。認(rèn)同是各方對自身角色（role）以及與他方關(guān)系的一種定位，或者說，是一種身份（status）的獲得。這里的“角色”，是指在社會結(jié)構(gòu)中占有特定地位的各方應(yīng)有行為的模式或規(guī)范。認(rèn)同是各方社會互動過程的結(jié)果，是沖突各方與社會之間的紐帶，是沖突各方在復(fù)雜的社會互動過程中通過自我觀照和規(guī)范（norms）的學(xué)習(xí)而形成的。只有通過沖突各方的社會互動，沖突各方才能對己方以及他方的關(guān)系有一種明確的定位，進(jìn)而產(chǎn)生對己方的地位、形象、角色及與他方關(guān)系的判定即認(rèn)同。同時，認(rèn)同是一個動態(tài)的過程，處于不斷變化的過程中。這種變化不僅體現(xiàn)了沖突各方對自我的認(rèn)同的改變，而且也體現(xiàn)了社會對各方的態(tài)度的變化。概言之，認(rèn)同是沖突各方在社會互動中對自身角色以及他方的一種動態(tài)的評估或判定。根據(jù)沖突各方與社會的關(guān)系，認(rèn)同主要表現(xiàn)為自我認(rèn)同（self－identity）和社會認(rèn)同（social identity），從最基本的意義上，認(rèn)同給予各方一種自我的所在感（a sense of personal location），給予沖突各方的特征以穩(wěn)固的核心。同時，認(rèn)同也是有關(guān)各方的社會關(guān)系，涉及己方與他方之間的復(fù)雜連接。需要與認(rèn)同是沖突的動因，需要與認(rèn)同決定了沖突與沖突解決的過程。沖突與沖突解決的過程，在沖突各方的意義上，是各方自我需要與自我認(rèn)同的貫徹和表現(xiàn)；在社會意義上，是社會需要與沖突各方的社會認(rèn)同的貫徹和表現(xiàn)。不僅如此，需要和認(rèn)同作為沖突各方的集體意識，又通過社會化過程得以延續(xù)并得以再生產(chǎn)。

民眾的需要與認(rèn)同大多通過意見表達(dá)的形式顯現(xiàn)出來。信訪是民眾的基本權(quán)利，這種權(quán)利的核心就是一種民意表達(dá)。民意表達(dá)的權(quán)利，在世界上多數(shù)國家的憲法或“權(quán)利憲章”中都有明確規(guī)定。據(jù)荷蘭學(xué)者統(tǒng)計（17），截止1976年的142部成文憲法，124部規(guī)定了“發(fā)表意見”的自由；56部規(guī)定了“觀點與思想自由”；16部規(guī)定了“出版自由”。發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎(chǔ)。相反，壓制乃至剝奪人的表達(dá)權(quán)利，是與人類的自由背道而馳的，“迫使一個意見不能發(fā)表的特殊罪惡乃在于它是對整個人類的掠奪”（18）。

在現(xiàn)代社會中，民意表達(dá)蘊含著人類所追求的普遍價值，同時又是人類社會生活的重要組成部分，在促進(jìn)社會溝通、控制社會矛盾、釋放社會情緒、參考社會各方的普遍需求、促成個體自由和全面發(fā)展、防范社會風(fēng)險方面具有不可替代的社會功能（19）?？傊梢栽诰S持社會穩(wěn)定與促進(jìn)社會發(fā)展方面保持一種平衡。

在現(xiàn)代民主政治中，民意表達(dá)是民主政治的根基，可以作為保證社會成員參與政治決策的一種方式。政府建立在人民的同意與授權(quán)的基礎(chǔ)之上，是人民的代理人。公共權(quán)力的唯一目的是保障公民權(quán)利的正常行使，關(guān)涉公民利益的公共決策最終取決于多數(shù)公民的同意，這是民意表達(dá)的政治價值所在。由于現(xiàn)代國家的規(guī)模不可能像古希臘城邦那樣只擁有較少的人口而可以實現(xiàn)直接的民主，只能采取代議制的形式。直接民主與代議制的一個重要區(qū)別是在于，在民意和公共政策之間存在中介即代議制組織或機(jī)關(guān)。因此，在代議制政治之下，民意表達(dá)成為民主的一個不可分割的組成部分。只有通過自由、暢通和充分的民意表達(dá)，才能使公共政策的制定與公共部門的行為建立在真實的民意基礎(chǔ)上。而通常的代議制是通過政黨和議會來實施的。公民通過各種渠道把民意反映在政黨的施政綱領(lǐng)和具體的行為中，政黨通過國民會議或議會組織政府，把民意體現(xiàn)在政府的治理過程之中。民意能否表達(dá)，能否得到充分自由的表達(dá)以及表達(dá)的效能情況，都是民主程度的重要指標(biāo)。民意表達(dá)是民主政治的基礎(chǔ)，是民主過程的第一環(huán)節(jié)，民意只有通過順暢與真實的表達(dá)，民主才能得以實現(xiàn)和運作。從政治系統(tǒng)的宏觀運行模式來看（20），公民的信訪可以看作對政治體系的“輸入”。這種“輸入”是由“要求”和“支持”構(gòu)成的。第一種輸入是“要求”，第二種輸入是“支持”。一個政治體系如果只有要求，而缺乏支持就會崩潰。由此可見，政黨在民意表達(dá)的責(zé)任承擔(dān)中具有舉足輕重的作用，是政黨首要的基本職能（21）。在現(xiàn)實社會政治生活中，政黨的民意表達(dá)作用主要來自于兩個方面，一方面是政黨本身尋求執(zhí)政權(quán)力的內(nèi)在動力，另一方面是民眾對政黨代表的社會認(rèn)可度。民眾對政黨代表的認(rèn)可程度，是政黨實現(xiàn)民意表達(dá)職能的政治基礎(chǔ)。

有研究者對新世紀(jì)以來黨代表的社會認(rèn)可度做過跟蹤調(diào)查（22）。他們在2003年至2008年間進(jìn)行了兩次問卷調(diào)查。第一次調(diào)查于2003～2004年在湘、津、遼、蒙4?。ㄊ?、區(qū)）7個地區(qū)進(jìn)行（簡稱調(diào)查A，收回有效卷2563份，其中中共黨員1797名，占70．11%）；第二次調(diào)查于2007～2008年在湘、津、遼、蒙、桂、鄂、粵、瓊、川、貴、浙、皖、贛、魯、新等沿海、內(nèi)地、西北地區(qū)的15?。ㄊ?、區(qū)）27個地區(qū)進(jìn)行（稱調(diào)查B，收回有效卷5800份，其中中共黨員4538名，占78．24%）。以隨機(jī)抽樣法進(jìn)行問卷調(diào)查和核查，采用SPSS 13．0進(jìn)行統(tǒng)計。從調(diào)查B中抽取與調(diào)查A相對應(yīng)的7個地區(qū)地查數(shù)據(jù)組成一個新數(shù)據(jù)庫（稱調(diào)查Bl，調(diào)查對象3900名，其中中共黨員2910名，占74．62%）。對比調(diào)查A及與B1數(shù)據(jù)可知，被調(diào)查者黨員（包括與黨代表是親朋關(guān)系者）認(rèn)為“知道”本選區(qū)黨代表是誰的占49．45%，提高了6．88%，認(rèn)為其“能代表”自己利益愿望和要求的占27．70%，提高了7．33%，仍有46．67%的黨員“不知道”或“沒聽說過”本選區(qū)黨代表，72．20%的黨員認(rèn)為其“不能代表”或“不知道能否代表”自己的利益愿望和要求。調(diào)查B中，典型地區(qū)（23）被調(diào)查黨員認(rèn)為“知道”本選區(qū)黨代表是誰的占67．01%，認(rèn)為其“能代表”自己利益愿望和要求的占40．31%，分別比一般地區(qū)高17．13%、14．25%。雖然典型地區(qū)黨代表被認(rèn)知和認(rèn)可程度與一般地區(qū)相比有明顯差別，但被認(rèn)可程度仍未過半。調(diào)查A中，黨員與代表“經(jīng)常聯(lián)系”的占5．84%，“聯(lián)系過，但不是反映情況的”占7．68%，“從沒聯(lián)系過”的占68．00%。調(diào)查B中，黨內(nèi)外群眾認(rèn)為黨代表“從沒征詢并反映過”自己意見的占75．93%，“從沒幫助”過自己的占80．89%。故人們在社會生活中遇到困難時主要請求“親戚”、“朋友”、“黨政領(lǐng)導(dǎo)”提供幫助，找“黨代表”幫助的占1．47%，找“人大代表”（4．24%）、“工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織人員”（5．80%），找“政協(xié)委員”（0．97%）。即便在典型地區(qū)，找“黨代表”幫助的也僅為2．20%，找“政協(xié)委員”的比例（1．81%）。因此，現(xiàn)實的情況是，傳統(tǒng)的宏觀的社會性渠道，如人民群眾通過各級黨組織、人大代表、政協(xié)委員，以提案等方式、不同界別群眾通過各級工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、學(xué)生會等組織表達(dá)他們的意愿的社會影響力極為有限，尤其是政黨沒有發(fā)揮應(yīng)有的表達(dá)民意的橋梁作用（24）。2010年11月，《人民論壇》問卷調(diào)查中心通過105位專家、200位黨政干部和1000位民眾的隨機(jī)抽樣調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，無論是干部群體，還是普通民眾群體，對“黨同人民群眾的密切聯(lián)系”這個政治優(yōu)勢的認(rèn)同度都比較低（25）。政黨與民眾的關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生斷裂，究其原因，有研究者的解釋是“政黨放棄了它曾經(jīng)使用過的對基層干部的政治約束手段，即讓下層民眾來監(jiān)督它的干部的方法。1980年代以來，不再有工作隊，也沒有群眾運動、開門整黨等形式的社會動員?；鶎庸賳T們從政治壓力、群眾監(jiān)督下獲得了解放。他們不再需要顧忌什么。官員對民眾的利益不負(fù)責(zé)任，他們的權(quán)威與民眾利益的一致性不再為維護(hù)他們自身權(quán)力地位所必要”（26）。這種解釋基本符合事實。應(yīng)當(dāng)看到的是，政黨沒有從制度化（包括體制與機(jī)制）、組織化的渠道去實現(xiàn)其民意表達(dá)的職能。

很顯然，倘若政黨、人民代表、政協(xié)委員不能在民意表達(dá)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，那么，公民直接向有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)直接表達(dá)意愿的信訪，或者向公共輿論公開自己的意見，甚或通過非法的渠道（如通過特定的事件、空間、時間進(jìn)行憤泄、借助黑社會組織等等）就成為公民的必然的、可能的選擇（27）。然而，眾所周知，由于公共輿論本身是受到操縱的，容易將公眾卷入極端主義的狂歡中，要么被一些媒體引向政治權(quán)威主義的膜拜，要么被一些媒體引向事先設(shè)計好的憤泄。公共輿論看似一種自由的表達(dá)，而它的受操縱性則決定了它恰恰容易演變?yōu)橐环N異化了的表達(dá)，表達(dá)異化了，所以社會必將受到了危機(jī)事件的困擾，“可以斷言，當(dāng)代人類社會在社會意義上所遇到的一切危機(jī)，直接或間接地與表達(dá)異化相關(guān)聯(lián)。因此，從表達(dá)的問題入手，可能是人類一場根本性變革的出路所在，也是人類面向未來的希望所在”（28）。

暢通的民意表達(dá)途徑是政黨和政府獲取真實信息的捷徑，政黨和政府的決策只有建立在真實可靠的信息基礎(chǔ)上，才能制定出科學(xué)合理的公共政策?？梢哉f，民眾充分、真實地表達(dá)利益訴求是政府決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。在現(xiàn)代社會，民意不僅僅是個人的思想意愿，同時也是一群人在經(jīng)過充分討論、協(xié)商后所形成的共同意愿和意志。這些共同意愿和意志便形成公共輿論，執(zhí)政黨若要長期地維持其執(zhí)政地位，其施政報告必須及時地反映這些民意、反映這些公共輿論。如果沒有暢通的民意表達(dá)空間，就無法及時發(fā)現(xiàn)和揭露社會所面臨的問題和矛盾，政黨和政府不了解、不掌握民眾的各種利益訴求，就不可能制定出正確的政策?！翱梢哉f，近年來中國發(fā)生的一些體制外表達(dá)或公民群體事件，盡管原因復(fù)雜，但都與體制內(nèi)的民意表達(dá)渠道的不暢通有關(guān)”（29）。

二、作為沖突解決途徑多元化的一種替代形式

人是社會的存在物，沖突與沖突的解決是人類社會公共生活的常態(tài)。在人類幾千年的歷史中，不斷探索和發(fā)現(xiàn)了多種多樣的沖突解決機(jī)制。在國際社會中，威懾、調(diào)停、溝通、合作、聯(lián)盟、戰(zhàn)爭等等都是沖突解決的途徑與機(jī)制（30）。在國內(nèi)社會中，政治高壓、政治寬容、政治溝通、政治調(diào)停、政治合作、政治聯(lián)盟等途徑、社會網(wǎng)絡(luò)、黨政部門與司法機(jī)構(gòu)等組織形式——多種多樣的沖突解決方式以其特定的功能和運作方式相互協(xié)調(diào)地共同存在，結(jié)成滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)（31）。在當(dāng)代中國，公民面臨實際的沖突或可能的沖突（虛擬沖突）的時候，事實上他們會采取一些什么樣的行動來解決他們的沖突呢？有許多研究者對此進(jìn)行了研究（32）。程金華等人利用一個于2005年在中國28個省份進(jìn)行的綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)（CGSS2005），對中國公民有針對性地進(jìn)行沖突解決的制度選擇進(jìn)行定量經(jīng)驗研究（參見下表1）。

程金華的研究發(fā)現(xiàn)，針對行政沖突，現(xiàn)階段中國公民的法律意識并不淡漠。但現(xiàn)實的制約使得一些公民采取司法程序與準(zhǔn)司法程序之外的渠道解決此類沖突。公民對行政沖突解決存在事實上的“雙軌”制度需求，即公民對通過（準(zhǔn)）司法渠道和黨政渠道解決沖突有同等程度的需求。把行政沖突訴諸“國家沖突解決機(jī)制”是絕大多數(shù)中國公民的選擇。在實際沖突中，有71．6%的解決行動是把問題訴諸國家機(jī)器，其中的22．6%是訴諸（準(zhǔn)）司法渠道，而另外的49%則為黨政渠道。在虛擬沖突中，高達(dá)83．1%的被訪者把國家沖突解決機(jī)制作為首選的問題解決方式，其中（準(zhǔn)）司法渠道為41．3%，而黨政渠道也高達(dá)41．8%。從這兩組數(shù)據(jù)可以看出兩點。其一，無論是面對現(xiàn)實還是考慮意愿，把行政沖突訴諸國家機(jī)器是中國公民普遍選擇的途徑。針對民事沖突，在現(xiàn)實中，國家沖突解決機(jī)制（33．1%）比民間沖突解決機(jī)制（43．1%）更少被采用。但在測量人們的意愿吋，被訪者則動員國家沖突解決機(jī)制（53．9%）比民間沖突解決機(jī)制（35．5%）多。中國公民具有相當(dāng)強(qiáng)的通過（準(zhǔn)）司法途徑解決行政沖突的意識——超過2／5的被訪者視訴諸行政復(fù)議或者訴訟為解決虛擬沖突的首選渠道。但是，現(xiàn)實因素較強(qiáng)地制約著人們——只有不到1／4實際沖突的解決方式是（準(zhǔn)）司法渠道。再者，虛擬沖突卷入者非常不愿意動用集體上訪的途徑——只有2．3%的視之為首選，但是11%的現(xiàn)實沖突解決方式卻是集體上訪。

表1 中國公民沖突解決的途徑選擇

同時，程金華也發(fā)現(xiàn)不同社會群體在面臨相同的沖突時有不同的沖突解決途徑選擇偏好。第一，就是否容忍行政沖突而言，社會群體屬性同現(xiàn)實和虛擬沖突解決途徑選擇的關(guān)聯(lián)性基本一致，也就是說，弱勢社會群體比相對應(yīng)的強(qiáng)勢社會群體更多容忍了實際卷入的行政沖突，也更傾向把容忍視為解決虛擬沖突的首選途徑。而且，兩者的差距相當(dāng)顯著。就黨政渠道的選擇而言，弱勢群體比相對應(yīng)的強(qiáng)勢群體明顯地更多地視黨政渠道為解決虛擬沖突的首選途徑。但是，部分社會弱勢群體比相對應(yīng)的強(qiáng)勢社會群體更少在現(xiàn)實中采用黨政沖突解決渠道。這一點或許說明，對于這些社會弱勢群體而言，黨政沖突解決渠道在現(xiàn)實中受制約較多。就（準(zhǔn)）司法渠道而言，盡管很難發(fā)現(xiàn)弱勢群體同強(qiáng)勢群體在現(xiàn)實中如何利用法律的一般性規(guī)律，但是當(dāng)面對虛擬沖突時，弱勢社會群體比相對應(yīng)的強(qiáng)勢群體非常明顯地更少把（準(zhǔn)）司法途徑視為解決問題的首選途徑。第二，就不同社會階層對民事沖突解決途徑的偏好而言。首先，盡管所有社會階層都不甚愿意容忍沖突，但是無論是在現(xiàn)實中還是面對虛擬沖突，中上層社會（統(tǒng)治精英和新社會階層）成員比中下層社會（舊中間階層、個體戶和勞動階級）成員都更不愿意這樣做。其次，如果視國家沖突解決機(jī)制為一個整體，在實際發(fā)生的民事沖突中，中上層社會成員更多地動用國家沖突機(jī)制——統(tǒng)治精英和新社會階層分別有43．6%和39．1%的成員啟動了國家沖突解決機(jī)制，比其他任何階層都高。但是，如果把政府渠道和法律途徑區(qū)分開來，可以看到兩者在不同社會階層間的區(qū)別一覽無遺。CGSS2005數(shù)據(jù)顯示，無論是現(xiàn)實中還是面對虛擬民事沖突，把問題訴諸政府渠道最多的是最下層的階層——勞動階級。同時，勞動階級幾乎是最少把問題訴諸法律的社會階層。相反，無論是現(xiàn)實中還是面對虛擬民事沖突，動員法律最多的是中上層社會成員。再次，對于法律途徑有別于政府渠道這一點，還可以從解決實際和虛擬民事沖突的差別得以證實。對于政府主導(dǎo)的沖突解決渠道，一部分社會階層（統(tǒng)治精英、新社會階層和舊中間階層）在解決實際民事沖突中比虛擬沖突的利用更多。這可能意味著這些階層相當(dāng)不認(rèn)可政府沖突解決渠道——相反，現(xiàn)實的有利因素可能使得他們更多地動用政府渠道。而其他階層（個體戶和勞動階級）則明顯在虛擬民事沖突中更愿意動用政府渠道，這可能意味著他們對政府渠道更加認(rèn)同。然而，法律渠道則不一樣——所有的社會階層在虛擬民事沖突中比實際民事沖突中遠(yuǎn)遠(yuǎn)更愿意動用法律。

也有研究者的研究（33）具有同樣的發(fā)現(xiàn)，對于嚴(yán)重沖突來說，人們更傾向于通過政府部門和司法部門解決沖突。從家庭背景考慮，經(jīng)濟(jì)條件比較好的家庭更傾向于選擇政府機(jī)構(gòu)解決沖突。農(nóng)民評價沖突解決時并不區(qū)分分配正義和結(jié)果正義，無論是何種類型的沖突，無論是何種背景的家庭，他們對社會網(wǎng)絡(luò)的滿意程度都是最高的，其次是政府部門，最不滿意的是司法部門。參見表2、表3。

表2 解決途徑——結(jié)果是否達(dá)到滿意

表3 公共機(jī)構(gòu)的解決途徑——結(jié)果是否達(dá)到滿意

為什么人們對司法部門最不滿意？朱景文的研究（34）表明，主要原因在于中國司法部門的不作為，姑且不論司法是否公正。比較美國、英國、德國、法國、日本、中國6國（見表4），可以看到，每10萬人口法官數(shù)，中國位居第2位，而每名法官一審案件數(shù)量卻是倒數(shù)第1位。

表4 6個國家法官數(shù)量和審判量的比較（2004年）

僅就1990－1999年的10年間，全國法院共受理一審案件4249萬件，年均受案424．9萬件，為此前13年平均數(shù)的3．4倍。這10間法院案件受案出現(xiàn)以下特點（35）：（1）總收案持續(xù)上升?？偸瞻笖?shù)（含一審、二審、審判監(jiān)督）全面、持續(xù)看漲，從1990年的321萬件上升到1999的約623萬件，9年間增長近一倍。（2）上訴案件增長率高于一審案件增長率。據(jù)最高法院1997-1999年統(tǒng)計，尤以民事和行政案件上訴增長較快。行政上訴案件近三年分別按11．35%、12．36%、25．92%比率遞增，民事上訴案件則按14．34%、13．36%、18．85%遞增，行政與民事案件的上訴增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期法院受理該類一審案件數(shù)的增長率（行政一審案件三年的增長率分別為13．24%、8．61%、8．12%；民事一審案件三年增長率分別為5．93%、2．97%、4．27%）。刑事上訴案絕對數(shù)雖在增長，但上訴案件增速基本上與一審刑事案件數(shù)的增速持平。（3）裁判質(zhì)量低迷。這一點從上訴及再審案件的維持率可見一斑。1994－1999年間，一審判決上訴后被二審維持原判的 比 率 分別 為 52．1%、50．7%、51．5%、50%、50．6%、52．14%，平均上訴維持率約為51%。再審平均維持原判率分別為46%、42．3%、38．5%、35．3%、28．1%、26．6%。再審判決維持率絕對數(shù)不僅很低，而且近幾年來急劇下降，6年間幾乎降了一倍。上訴維持率在低水準(zhǔn)的基礎(chǔ)上保持平衡，再審維持率急劇下降的事實表明，中央和地方采取多種司法改革措施，對司法公正并未起明顯功效。（4）積案居高不下。全國法院結(jié)案率達(dá)69．43%，積案問題，影響著人民法院審判職能的發(fā)揮，損害著人民法院的威信，損害國家法制的形象，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。（5）執(zhí)行危機(jī)。1995年以來，執(zhí)行收案絕對數(shù)和實際執(zhí)結(jié)案件數(shù)逐年增加，案件執(zhí)結(jié)率卻逐年下降，執(zhí)行未結(jié)數(shù)猛增。由此可見，目前的中國司法制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的民眾解決糾紛與沖突的主要功能。這種功能和責(zé)任被迫地轉(zhuǎn)移到行使公共權(quán)力職能的黨政機(jī)構(gòu)。民眾對沖突與糾紛的解決，只能訴諸黨政機(jī)構(gòu)，直接地訴諸信訪部門。本來，信訪只是一種民意表達(dá)的途徑，并不具有沖突與糾紛解決的功能。

為什么民眾在解決沖突時往往會選擇信訪，而不進(jìn)行司法。對此現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界主要有幾種解釋：一種認(rèn)為清代的法律文化與1978年以前的新中國歷史使當(dāng)代中國人具有“厭訟”或“信人治不信法治”的歷史傳統(tǒng)，或叫“路徑依賴”（36）。一種認(rèn)為“信訪現(xiàn)象”根本就是民眾理性選擇的結(jié)果，行政訴訟問題過多，效果不如信訪（37）。也有研究者（38）認(rèn)為這兩種解釋都與現(xiàn)存的證據(jù)存在很大出入：首先，信訪的效果比訴訟差得多，很少會解決信訪者的問題。其次，傳統(tǒng)中國社會——尤其在清代和民國——并不很厭訟。中國民眾不選擇行政訴訟是因為對這種訴訟的程序感到陌生和排斥。事實上，不論古今，中國民眾都似乎偏向沖突性較低、法官主導(dǎo)功能較強(qiáng)的訴訟程序和審理方式，而現(xiàn)代的行政訴訟制度因為不允許調(diào)解，也許顯得過于生硬、沖突性過強(qiáng)，因而使訪民產(chǎn)生排斥心理（39）。

三、作為一種政治信任與政治不信任的晴雨表

在中文語境中，“信訪”在某種程度上自然地含有“信任”與“不信任”的意義。因信任上級權(quán)力機(jī)構(gòu)，才采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向上級權(quán)力部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，同時也包含對同級權(quán)力機(jī)構(gòu)的不信任。

許多研究者分析了信訪與政治信任之間的關(guān)系（40）。他們的研究都發(fā)現(xiàn)，信訪民眾對高層政府的政治信任度較高，但對基層政府的信任度卻很低，除性別、年齡、政治效能感等因素對政治信任的影響具有顯著性外，上訪對政治信任的流失具有很大的影響。即上訪者到達(dá)政府層次每提高一級，其對政府的信任就減少一個檔次。他們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的上訪意向和他們對中央的信任程度是呈正相關(guān)的關(guān)系，也就是說他們對中央的信任程度越高，上訪意向就越高；進(jìn)京上訪對于上訪的政治信任是非常明顯的負(fù)相關(guān)，而且即使上訪者對于上訪結(jié)果滿意，他們對于中央的信任程度也會下降；對中央的信任下降，增強(qiáng)了上訪者采取極端行為的行動意向。

政治信任是公民對政黨與政府等政治系統(tǒng)的行為結(jié)果與他們的期待相一致的信念或信心（41），政治信任對于政治系統(tǒng)的順利運作和政治穩(wěn)定都具有重要意義，因為它是“政治支持”的重要組成部分，并構(gòu)成政治制度合法性的基礎(chǔ)（42）。對于信任度高的政治系統(tǒng)（政黨、政府、政治領(lǐng)導(dǎo)人、政治制度等）來說，公民更可能遵紀(jì)守法、支持政治系統(tǒng)的倡議和在無需借助強(qiáng)制力的情況下追隨政治領(lǐng)導(dǎo)（43）。一方面正確的決策可以獲得民眾的廣泛支持，另一方面在決策失誤的情況下也可以得到民眾的諒解，可以避免由于決策失誤直接導(dǎo)致的合法性危機(jī)。而低度的政治信任會使得政治的成功領(lǐng)導(dǎo)變得困難（44）。并導(dǎo)致政府在一系列國內(nèi)政策方面無法得到支持（45）。還會促使民眾參與騷亂（16），甚或參與反對現(xiàn)有體制的政治活動（47）。

就現(xiàn)階段而言，中國民眾對其政治系統(tǒng)的信任度狀況如何呢？馬得勇的研究（48）比較有說服力。馬得勇的研究以東亞和東南亞8個國家和地區(qū)的18歲以上成年人為研究對象，包括中國（分大陸、臺灣、香港三個地區(qū)）、日本、韓國、菲律賓、泰國、蒙古，分析了政治信任分布的現(xiàn)狀，并對政治信任的成因進(jìn)行了探討。馬得勇的研究發(fā)現(xiàn)，中國內(nèi)地的政治信任處于最高水平。其次依次為泰國、香港、蒙古、菲律賓、臺灣、日本、韓國（參見表5）。這一結(jié)果顯然與許多西方及其他國家學(xué)者按照政治制度來解釋的主張向左。按照政治制度來解釋這8個國家和地區(qū)的政治信任分布顯然不能得出令人信服的結(jié)論。馬得勇從社會文化的角度進(jìn)一步進(jìn)行了深入探討。他發(fā)現(xiàn)，被許多研究政治信任的研究者特別是西方的研究者容易忽視的對政治信任具有重要影響的文化因素是政治權(quán)威主義價值觀（49）。西方的研究者習(xí)慣于從理性選擇角度出發(fā)，把人們設(shè)想為可以進(jìn)行合理的、理性的判斷的個體，以此作為分析政治信任成因的理論起點。但是他們卻往往容易忽視文化因素對人們政治信任形成的影響。在一個具有專制或權(quán)威主義傳統(tǒng)的國家，人們對政府的信任不僅是基于政府的表現(xiàn)，而且也基于人們對權(quán)威的崇拜和依賴（50）。因為傳統(tǒng)儒家文化中，政府和政治領(lǐng)袖是整個國家中最重要的權(quán)威象征，對權(quán)威的敏感、崇拜和依賴自然會導(dǎo)致人們對政府、政治領(lǐng)導(dǎo)人充滿信任。

自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”以來，以儒家思想、程朱理學(xué)等為主的傳統(tǒng)文化為這種政治權(quán)威主義的價值觀提供了豐厚的思想文化土壤。儒家倡導(dǎo)“為尊者諱，為長者諱，為賢者諱”，告訴民眾要崇官、敬官、做官，并強(qiáng)調(diào)官員怎樣治理國家和馴化民眾，用人治、官治來維護(hù)社會秩序。程朱理學(xué)提出“存天理，滅人欲”，即首先要遵從“君為臣綱”的封建綱常，為封建等級特權(quán)統(tǒng)治者實行思想專制提供了更為精細(xì)的理論依據(jù)。儒家思想、程朱理學(xué)等傳統(tǒng)文化思想賦予了官員在社會中的主宰地位，這種地位上的優(yōu)勢促成了官員在意識形態(tài)和價值評判上的優(yōu)勢。由此，形成了政治權(quán)威主義價值觀為主導(dǎo)的東方社會。

表5 亞洲8個地區(qū)的政治信任分布

這種政治權(quán)威主義的價值觀即新時期人們常說的“官本位”（51）?！肮俦疚弧奔匆該碛袡?quán)力的大小作為核心的價值尺度來衡一個人社會地位和人生價值的等級制和相應(yīng)的官至上觀念。就其本質(zhì)而言，首先，“官本位”是“唯上是從”的“潛規(guī)則”，一方面“唯上是從”，另一方面，從“局級方丈”到“副部級校長”，行政層級泛化。其次，“官本位”是以“官”為本的價值取向，一切服務(wù)于職務(wù)職級的獲得，一切為了做官和升官，把做官、升官看作人生最高價值追求，把“升官”作為出人頭地的唯一途徑。再次，“官本位”是以“官”意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán)?！肮俦疚弧弊鳛橐环N價值觀，反映了現(xiàn)有某些公共制度的制度設(shè)計中將“官”的利益放在了優(yōu)先的位置，有“官”就有了利益，或者可以以“官”謀利。最后，“官本位”是以能否為官、官職大小確定社會地位的衡量標(biāo)準(zhǔn)。社會民眾對權(quán)力、官位、官員的崇拜和敬畏，在一定的程度上助長了長官意志、權(quán)力至上觀念和依附意識的盛行。所以，“官本位”就是處于決策地位的官員們以自身和相關(guān)人的利益為根本出發(fā)點，以權(quán)力為手段，來觀察和處理一切問題。在新的歷史時期，“官本位”仍然根植于人們的思想觀念深處（52），極大地阻礙了中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會的健康發(fā)展，損害了政黨和民眾的必然聯(lián)系，使政黨難以承擔(dān)民意表達(dá)的職能。所以，“官本位”不除，“建設(shè)民主政治”不過是“水中撈月”，“建設(shè)創(chuàng)新型國家”也無異于“畫餅充饑”。

這種政治權(quán)威主義價值觀的政治信任，必然導(dǎo)致民眾一旦遭遇糾紛和沖突，立即想到求助于政治權(quán)威體系，通過這些政治權(quán)威體系，訴諸他們的需要與認(rèn)同。這就是中國民眾信訪時為什么要找政黨和政府的另一個原因。當(dāng)然，從長期來看，持有政治權(quán)威主義價值觀的人群會隨著現(xiàn)代化、民主化的發(fā)展，隨著社會的急劇轉(zhuǎn)型而逐漸減少。

四、結(jié)論與建議

以上我們通過三個角度，分析了中國民眾為什么偏好信訪的原因。即，從觀念上看是由于“官本位”的政治權(quán)威主義價值觀的文化傳統(tǒng)；從行為上看是由于中國司法制度解決社會沖突的低效能；從政治主體之間的關(guān)系上看，是由于政黨所承擔(dān)的民意表達(dá)功能缺位。

第一，信訪制度的創(chuàng)新，首先需要在認(rèn)知上明確的是，歷史是人們在既定約束條件下創(chuàng)造和推動的，“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造的?！保?3）按照這一思想方法，應(yīng)對挑戰(zhàn)和推進(jìn)其發(fā)展的方式，必然是歷史的和實踐的，在中國政治既有基礎(chǔ)上的推進(jìn)，而不是空中樓閣式的建構(gòu)主義設(shè)計；必然是以現(xiàn)實政治的問題、矛盾甚至危機(jī)的解決應(yīng)對為路徑的推進(jìn)，而不是某些學(xué)術(shù)概念范疇、外來模式套用、既有模式襲用的推進(jìn)；必然是公平正義價值實現(xiàn)要求與現(xiàn)實生活之間矛盾性作為動力的推進(jìn)，不是某種外部價值目標(biāo)甚至外部力量的推進(jìn)。面對這些挑戰(zhàn)，核心戰(zhàn)略對策在于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。就其具體層面來看，在社會政治層次上，對于社會發(fā)展和政治發(fā)展中的挑戰(zhàn)的應(yīng)對之策，應(yīng)該繼續(xù)中國公共政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯，在這一前提下，進(jìn)一步推進(jìn)公共政治形成的完善和發(fā)展。在中國社會治理層次上，對于信訪問題的應(yīng)對之策應(yīng)該繼續(xù)奉行強(qiáng)化主體、剛?cè)嵯酀?jì)、相機(jī)調(diào)整、結(jié)合辯證的總體思路。在中國社會公共管理層次上，基本任務(wù)在于以機(jī)制設(shè)計、分離、分類和理性復(fù)合，在管理運行層次上達(dá)成公共政治的實現(xiàn)（54）。

第二，民意表達(dá)方式創(chuàng)新。就其社會政治關(guān)系來看，如果政黨不能承擔(dān)民意表達(dá)的職責(zé)，政黨就異化了自己的本質(zhì)。民眾與政黨之間，必須實現(xiàn)民意的“組織化表達(dá)”和“制度化表達(dá)”（55）。所謂“組織化表達(dá)”，就是把分散的、局部的民意通過現(xiàn)有的組織架構(gòu)如信訪機(jī)構(gòu)或民意機(jī)構(gòu)，通過民意機(jī)構(gòu)將政黨、政府、人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、自治組織以及社團(tuán)的民意表達(dá)功能集中起來形成組織化的意志，通過體制內(nèi)組織對組織的對話和協(xié)商，以形成對相關(guān)權(quán)益訴求的法制和政策共識，并通過體制內(nèi)運作實現(xiàn)問題的根本解決?！敖M織化表達(dá)”的關(guān)鍵是“組織化”，也就是把群眾分散的、局部的權(quán)益訴求，通過組織化的渠道整合起來，形成組織化的統(tǒng)一要求和意志，變無序為有序，變非理性為理性，變街頭運動為對話協(xié)商。這是各級信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)有職責(zé)和使命（56）。所謂民意的“制度化表達(dá)”，是指立足并借助于現(xiàn)有社會政治制度平臺和法制框架，通過充分利用制度和政策資源，拓展制度空間和提升制度效用，以制度創(chuàng)新和制度彈性滿足不斷增長的民意表達(dá)的需要。“制度化表達(dá)”的精義在于制度。制度不僅是一種規(guī)范更是實現(xiàn)民意表達(dá)的可供配置和利用的重要資源。我國目前的四項基本政治制度，實際上為民意表達(dá)提供了非常開闊的制度空間和實現(xiàn)渠道。人民群眾的各種利益訴求和意愿表達(dá)完全可以通過這些拓展和創(chuàng)新了的制度得到相應(yīng)的滿足?！爸贫然谋磉_(dá)”關(guān)鍵是會把制度具體化各種體制、機(jī)制，把體制、機(jī)制當(dāng)作實現(xiàn)民意表達(dá)的工具和操作平臺。制度＝∑體制＋∑機(jī)制，只有把制度具體化為完善的體制和機(jī)制，才能真正地切實做到“三個代表”、“人民代表”，實現(xiàn)廣泛的“政治協(xié)商”與“政治合作”。如果現(xiàn)實中的制度不能滿足民意表達(dá)的需要，事實上，大多是因為缺乏相應(yīng)的、具體的、可操作的、行之有效的體制與機(jī)制（57）。

第三，構(gòu)建多元化的沖突解決機(jī)制。就其行為關(guān)系來看，有研究者認(rèn)為（58），從制度供給的角度來看，以訴訟為核心的“司法主導(dǎo)型”沖突解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)更多、更快地運用到現(xiàn)實中去，以提供社會正義，并預(yù)防和化解沖突解決不當(dāng)而產(chǎn)生的群體性事件。但是，經(jīng)驗顯示，現(xiàn)實中的司法訴訟更像一只“籠中之鳥”，受到的束縛太多。他們沒有看到，中國是一個以調(diào)解為傳統(tǒng)的“司法主導(dǎo)型”沖突解決機(jī)制的東方國家。民眾偏好調(diào)解型司法，但調(diào)解的效率低下（59）。因此必須構(gòu)建多元化的沖突解決機(jī)制。所謂多元化是相對于單一性而言的，其意義在于避免把沖突的解決寄予某一程序，如訴訟，并將其絕對化。多元化的沖突解決機(jī)制主張以人類社會價值和手段的多元化為基本理念，并不排除來自民間和社會的各種自發(fā)的或組織的力量在糾紛解決中的作用；目的在于為人們提供多種選擇的可能性，同時以每一種方式的特定價值為當(dāng)事人提供選擇引導(dǎo)。盡管人類社會的沖突解決方式自古以來就是多元化的，當(dāng)代法治社會同樣存在多樣化的需要，在當(dāng)代，在司法的權(quán)威和社會功能繼續(xù)提高的同時，重視和積極發(fā)展各種非訴訟沖突解決機(jī)制（ADR）已成為一種世界性的時代潮流（60）。

就其觀念而言，中國民眾必須擯棄“官本位”的政治權(quán)威主義價值觀?！肮俦疚弧彪y以消除，有各種深刻復(fù)雜的原因，主要體現(xiàn)在“崇官的習(xí)氣太濃、設(shè)官的位置太多、當(dāng)官的權(quán)力太大、升官的情結(jié)太重、做官的誘惑太多、監(jiān)管的力度太弱、管官的制度太虛”等方面（61）。權(quán)力是“官本位”的護(hù)身符，消除“官本位”最有力的措施就是要加強(qiáng)權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督。強(qiáng)化對權(quán)力的制約和監(jiān)督，首先必須突出制約與監(jiān)督重點。要把制約和監(jiān)督的著力點放在對所有官員的權(quán)力監(jiān)督上。嚴(yán)格劃分部門權(quán)力的使用邊界，加強(qiáng)對權(quán)力使用的限制和規(guī)范，建立權(quán)力使用的調(diào)控機(jī)制，把一個人對人、財、物的支配控制權(quán)轉(zhuǎn)為由集體掌管和運用的權(quán)力配置機(jī)制。完善領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和決策程序，明確職責(zé)范圍，增加行使權(quán)力的透明度。其次，必須形成監(jiān)督合力。要形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，必須重視各種監(jiān)督主體力量的全面整合，監(jiān)督資源的有效配置，監(jiān)督方式的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提高監(jiān)督的社會影響力。權(quán)力背后是廣泛的社會經(jīng)濟(jì)資源。只有消除公共權(quán)力與社會資源之間不合法、不正當(dāng)、不透明的連接，“官本位”的價值觀才能得到揚棄（62），黨政機(jī)關(guān)才不至于成為信訪民眾的首要選擇。

注釋

① 信訪可以分為狹義的信訪與廣義的信訪：《國務(wù)院信訪條例》第2條規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)機(jī)關(guān)處理的活動”。這里所指的信訪可以稱之為狹義的信訪。廣義的信訪是公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴、請求的行為，它甚至包括司法意義上的申訴、向檢察部門的投訴等各種向國家權(quán)力機(jī)關(guān)尋求公正的行為。

②哈耶克：《自由秩序原理》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年。

③范忠信：《古代中國人民權(quán)益損害的國家救濟(jì)途徑及其精神》，《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期；周麗紅：《中國信訪法律傳統(tǒng)及其現(xiàn)代影響》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。

④《史記·孝文帝本紀(jì)》、《呂氏春秋·自知》、《后漢書·楊震傳》。

⑤加布里埃爾·A．阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化》，上海：東方出版社，2008年，第178、181、190頁。

⑥See，Lex Heer van Voss．PetitionsinsocialHistory．Cambridge University Press，1998；Lianjiang Li，“Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside．”ComparativePolitics40．2（2008）：209-26．

⑦胡冰：《國外民愿表達(dá)機(jī)制與我國信訪體制改革》，《特區(qū)理論與實踐》2003年第12期。

⑧施惠玲：《香港申訴專員制度對內(nèi)地監(jiān)察制度改革的啟示》，《新疆大學(xué)學(xué)報》2000年第3期；山石：《在美國上訪》，《四川僑報》2003年10月31日。

⑨胡奎、姜抒：《2003年中國遭遇信訪洪峰，新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非?？简灐?，《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

⑩參見《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第19條。

（11）趙凌：《中國信訪制度實行50多年走到制度變遷關(guān)口》，《南方周末》2004年11月4日。

（12）應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期；梁海磊：《探索農(nóng)村信訪工作的新規(guī)律》，《紅旗文稿》2010年第15期。

（13）姜殊、盧波：《探索信訪工作新局面，形成標(biāo)本兼治的大信訪格局》，《瞭望東方周刊》2004年11月16日。

（14）福建省石獅市實行的“市人大與一府兩院的信訪聯(lián)席會議制度”、安徽省池州市的信訪聽證制度、遼寧沈陽市委市政府的信訪工作新機(jī)制、江蘇淮安的陽光信訪、山東聊城的信訪工作標(biāo)準(zhǔn)化、深圳市的人大代表工作站等等。

（15）如1991年的歸口管理和2004年的信訪聯(lián)席會議制度。

（16）（30）胡元梓：《當(dāng)代西方政治沖突解決理論與方法研究述評》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第2期。

（17）亨利·范·馬爾賽文等：《成文憲法的比較研究》，北京：華夏出版社，1987年，第149頁。

（18）密爾：《論自由》，北京：商務(wù)印書館，1956年，第7頁。

（19）錢超 ：《論民意表達(dá)》，復(fù)旦大學(xué)博士論文（2008）。

（20）伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，北京：華夏出版社，1987年，第23頁。

（21）王長江：《政黨論》，北京：人民出版社，2009年，第46頁。

（22）羅忠恒、毛政相：《黨代表社會認(rèn)可度現(xiàn)狀、成因與對策》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。

（23）典型地區(qū)是指調(diào)查B中黨代會常任制典型試點地區(qū)：浙江臺州、四川雅安、湖北羅田、山東威海、湖南瀏陽。

（24）高建生：《體制轉(zhuǎn)型中的民意表達(dá)及其約束機(jī)制》，《重慶社會科學(xué)》2009年第11期；陳力丹、吳麟：《論人民表達(dá)權(quán)的法制保障》，《新聞大學(xué)》2009年第2期；錢超：《論民意表達(dá)》，復(fù)旦大學(xué)博士論文2008。

（25）《人民論壇》2010年第10期（下）。

（26）陳映芳：《貧困群體利益表達(dá)渠道調(diào)查》，《戰(zhàn)略與管理》2003年第6期。

（27）在最近幾年，盡管媒體越來越多地曝光政府機(jī)構(gòu)同公民之間的沖突，但是，2005年在中國28個省份進(jìn)行的綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)（CGSS2005）數(shù)據(jù)顯示，把沖突訴諸媒體并不是中國公民一個非常普遍的選擇。參見：程金華：《中國行政糾紛解決的制度選擇》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

（28）張康之、張乾友：《論意見表達(dá)體系的形成與演變》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第10期。

（29）陳堯：《完善民意表達(dá)渠道》，《探索與爭鳴》2006年第1期。

（31）范愉：《以多元化糾紛解決機(jī)制保證社會的可持續(xù)發(fā)展》，《法律適用》2005年第2期。

（32）程金華：《中國行政糾紛解決的制度選擇》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期；程金華、吳曉剛：《社會階層與民事糾紛的解決：轉(zhuǎn)型時期中國的社會分化與法制發(fā)展》，《社會學(xué)研究》2010年第2期；郭星華、王平：《中國農(nóng)村的糾紛與解決途徑——關(guān)于中國農(nóng)村法律意識與法律行為的實證研究》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第2期；朱景文：《中國法治道路的探索：以糾紛解決的正規(guī)化和非正規(guī)化為視角》，《法學(xué)》2009年第7期；沈明明、王裕華：《中國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)糾紛解決偏好分析》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2007年第3期；劉佳：《農(nóng)民對糾紛解決機(jī)制的選擇偏好及成因》，《西部法學(xué)評論》2009年第5期；何兵：《糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)》，《中外法學(xué)》2002年第1期；Wall，James ＆ Michael Blum．“Community Mediation in the People's Republic of China．”JournalofConflictResolution35（1991）．

（33）郭星華、王平：《中國農(nóng)村的糾紛與解決途徑——關(guān)于中國農(nóng)村法律意識與法律行為的實證研究》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第2期。

（34）朱景文：《中國法治道路的探索：以糾紛解決的正規(guī)化和非正規(guī)化為視角》，《法學(xué)》2009年第7期。

（35）何兵：《糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)》，《中外法學(xué)》2002年第1期。

（36）周永坤：《信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇》，《暨南學(xué)報》2006年第1期。

（37）周梅燕：《中國信訪的制度困境及出路》，中國選舉治理網(wǎng)，2010／8／28。

（38）張?zhí)┨K：《中國人在行政糾紛中為何偏好信訪？》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。

（39）（59）胡元梓：《調(diào)解何以促成沖突的解決：文獻(xiàn)述評與經(jīng)驗研究》，《學(xué)術(shù)界》2010年第8期。

（40）胡榮：《農(nóng)民上訪與政治信任的流失》，《社會學(xué)研究》2007年第3期；Lianjiang Li．“Political Trust in Rural China．”ModernChina30．2 （2004）：228-58；“Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside．”Comparative Politics40．2（2008）：209-26；Michelson，Ethan．“Climbing the Dispute Pagoda：Grievances and Appeals to the official Justice System in Rural China．”AmericanSociological Review72（2007）．Michelson，Ethan．“Justice from Above or Below？Popular Strategies for Resolving Grievances in Rural China．”TheChinaQuarterly193．March（2008）：43-64．

（41）Easton，David．ASystemsAnalysisofPolitical Life．New York：Wiley，1965；Miller，Arthur H．“Political Issues and Trust in Government，1964-1970．”AmericanPoliticalScienceReview68（1965）．Citrin，Jack．“Comment：the Political Relevance of Trust in Government．”AmericanPoliticalScienceReview68（1974）．Hetherington，Marc J．“The Political Relevance of Political Trust．”AmericanPoliticalScienceReview92（1998）．

（42）Easton，David．A Systems Analysis of PoliticalLife．New York：Wiley，1965．Easton，David．“Reassessment of the Concept of Political Support．”BritishJournal PoliticalScience5，（1975）．

（43）Luhman，Niklas．TrustandPower．New York：John Miley ＆Sons，1979．

（44）Hetherington，Marc J．“The Political Relevance of Political Trust．”AmericanPoliticalScienceReview92（1998）．

（45）Chanley，Virginia A．，Thomas J．Rudolph ＆ Wendy M．Rahn．“The Origins and Consequences of Public Trust in Government——A Time Series Analysis．”Public OpinionQuarterly64（2000）．

（46）Paige，Jeffery．“Political Orientation and Riot Participation．”AmericanSociologicalReview36．5（1971）．

（47）Muller， Edward N．， Thomas O．Jukam ＆Mitschella Seligon．“Diffuse Political Support and Antisystem Political Behavior：A Comparative Analysis．”AmericanJournalPoliticalScience26．2（1982）．

（48）馬得勇：《政治信任及其起源——對亞洲8個國家和地區(qū)的比較研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2007年第5期。

（49）Levi，M．“A State of Trust．”Trust and Governance．Valerie Braithwaite and Margaret Levi，Eds．New York：Russell Sage Foundation，1998．77-101．Levi，M．a(chǎn)nd Laura Stoker．“Political Trust and Trustworthiness．”AnnualReviewPoliticalScience．3（2000）：475-507．Hardin，R．“Trust in government．”Trust and Governance．Valerie Braithwaite and Margaret Levi，Eds．New York：Russell Sage Foundation，1998．9-27．Uslaner，E．a(chǎn)nd Gabriel Badescu．“Honesty，Trust，and Legal Norms in the Transition to Democracy：Why Bo Rothstein is Better Able to Explain Sweden than Romania．”Creating Social Trust in Post-Socialist Transition． Kornai J．， Rose-Ackerman，Rothstein Eds．New York，Palgrave MacMillan，2004．31-51．

（50）這與馬克斯·韋伯對中國的研究基本一致（參見韋伯：《儒家與道教》，南京：江蘇人民出版社，1995年；李強(qiáng)：《傳統(tǒng)中國社會政治與現(xiàn)代資本主義：韋伯的制度主義解釋》，《社會學(xué)研究》1998年第3期）。

（51）參見：中組部2009～2010年度重點課題系列報告：《防止和克服“官本位”對干部隊伍建設(shè)消極影響問題研究》（中共安徽省委組織部課題組，2010）、《防止和克服“官本位”對干部隊伍建設(shè)消極影響問題研究》（中共四川省委組織部課題組，2010）、《防止和克服干部隊伍建設(shè)中“官本位”現(xiàn)象的調(diào)查和思考》（中共江蘇省委組織部課題組，2010）、《官本位的成因及其消除對策》（中共湖北省委組織部課題組，2009）、《國有企業(yè)及科教文衛(wèi)等行業(yè)行政管理與“官本位”問題研究》（中國井岡山干部學(xué)院課題組，2010）等等。

（52）90%以上的被調(diào)查者認(rèn)為，新時期的“官本位”意識“嚴(yán)重”和“比較嚴(yán)重”（資料來源同上）。

（53）馬克思恩格斯：《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第585頁。

（54）王浦劬：《論中國社會公共政治的形成與實現(xiàn)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

（55）陳紅太：《民意表達(dá)的新特征》，《人民論壇》2010年第9期。

（56）2006年河南義馬是創(chuàng)造的用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，在信訪局的基礎(chǔ)上設(shè)立群眾工作部，作為同級黨委工作部部門，同時保留信訪局為同級政府機(jī)構(gòu)，“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的經(jīng)驗，在全國引起了反響，截至2010年11月，全國已有14個省市自治區(qū)的60多個市）（地）、640個縣（市、區(qū)）開展了學(xué)習(xí)、試點工作?！傲x馬經(jīng)驗”為信訪制度的創(chuàng)新提供了有益的嘗試和探索。

（57）成思危：《論創(chuàng)新型國家》，《中國軟科學(xué)》2009年第12期；李景鵬：《制度、體制與機(jī)制》，《天津社會科學(xué)》2010年第2期。

（58）Stanley B．Lubman．BirdinaCage：LegalReform inChinaafterMao．Stanford：Stanford University Press，1999．205-221．

（60）參見范愉：《非訴訟糾紛解決機(jī)制研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第4章。

（61）覃道明、徐龍福、劉小鈞：《官本位的成因及其消除對策》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2010年第6期。

（62）王亞南：《中國官僚政治研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1993年；張平治、楊景龍：《中國人的毛病》，北京：中國社會出版社，1998年，第88頁；朱嵐：《中國傳統(tǒng)官本位思想生發(fā)的文化生態(tài)根源》，《理論學(xué)刊》2005年第11期。

責(zé)任編輯王敬堯

2010-10-26

國家社會科學(xué)基金重點項目“治理社會群體事件的制度機(jī)制與途徑方法研究”（2009AZZ002）