徐增陽(yáng) 付守芳

（華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

農(nóng)民工的社會(huì)救助：需求、認(rèn)知與意愿
——以武漢市為例

徐增陽(yáng) 付守芳

（華中師范大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

調(diào)查表明，農(nóng)民工遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率高，而自身抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，且城市社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，因此對(duì)社會(huì)救助有著較強(qiáng)的需求，主要集中在失業(yè)救助、醫(yī)療救助和住房救助上。同時(shí)，農(nóng)民工整體對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知度較低，向政府尋求社會(huì)救助的意愿更低。因此，應(yīng)當(dāng)盡快將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助范圍。在制定農(nóng)民工社會(huì)救助政策時(shí)，應(yīng)該先建立專項(xiàng)救助制度，再適時(shí)將其納入城市最低生活保障，并應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政策宣傳，提高農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知程度。

農(nóng)民工；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)救助；救助制度

目前我國(guó)外出務(wù)工的農(nóng)民工已達(dá)1．5億，其中絕大多數(shù)流入了城市。農(nóng)民工在城市經(jīng)常面臨著找不到工作、失業(yè)、財(cái)物丟失、傷病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，卻因?yàn)榱鲃?dòng)而難以得到家鄉(xiāng)原有的地緣、親緣等社會(huì)支持系統(tǒng)的幫助，因此對(duì)社會(huì)救助有著現(xiàn)實(shí)的迫切需求。但是除了珠海、溫州等極少數(shù)城市外，現(xiàn)有的城市社會(huì)救助政策并沒(méi)有覆蓋這一龐大的群體。這就導(dǎo)致一些農(nóng)民工在無(wú)法維持最低生活水平時(shí)不能得到國(guó)家的及時(shí)救助，從而衍生了一系列的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，制定覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)救助政策就顯得尤為必要。

為了了解農(nóng)民工的社會(huì)救助需求、認(rèn)知與意愿，從而為制定農(nóng)民工社會(huì)救助政策提供相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)，筆者在有關(guān)部門的支持下在武漢市就農(nóng)民工社會(huì)救助問(wèn)題進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，①本文就是對(duì)此次調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行的初步分析。

一、調(diào)查方法和樣本特征

（一）調(diào)查方法

由于調(diào)查對(duì)象的流動(dòng)性大，總體變動(dòng)不居，此次調(diào)查采用多階段復(fù)合抽樣方法：第一階段，從武漢市農(nóng)民工比較多的7個(gè)主城區(qū)隨機(jī)抽取3個(gè)區(qū)——硚口區(qū)、漢陽(yáng)區(qū)、洪山區(qū)。然后依據(jù)2000年全國(guó)人口普查中三個(gè)區(qū)的流動(dòng)人口比例分配各個(gè)區(qū)的樣本數(shù)；第二階段，從3個(gè)區(qū)中各隨機(jī)抽取3個(gè)街道，每個(gè)街道分配該區(qū)1／3的樣本數(shù)；第三階段，在抽中的街道中按照行業(yè)進(jìn)行配額抽樣：制造業(yè)25%，建筑業(yè)25%，住宿和餐飲業(yè)10%，批發(fā)和零售業(yè)10%，居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)10%，其他行業(yè)20%。調(diào)查采用問(wèn)卷和半訪談相結(jié)合的方式，對(duì)固定崗位上就業(yè)的農(nóng)民工直接深入企業(yè)或者職工宿舍進(jìn)行調(diào)查，對(duì)靈活就業(yè)的農(nóng)民工采取街道社區(qū)攔截調(diào)查、入戶調(diào)查和滾雪球的調(diào)查方式。調(diào)查總樣本數(shù)為541，其中有效樣本數(shù)為533。

（二）樣本的基本情況

統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，農(nóng)民工以青壯年為主，18—35歲的農(nóng)民工占總數(shù)的45．9%；文化程度以初中居多，呈紡錘型分布，大專以上文化程度只占2．4%；超過(guò)70%的人已婚；他們大多外出務(wù)工多年，外出務(wù)工3年以下的只有23%，外出務(wù)工10年以上的高達(dá)43%，其中在武漢市工作3年以上的占57．3%。而且他們幾乎都是常年在外工作，50．7%的農(nóng)民工不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)，42%的農(nóng)民工只是偶爾（如農(nóng)忙時(shí)）回老家從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。

二、農(nóng)民工的社會(huì)救助需求

（一）農(nóng)民工的工作生活狀況

1．工作狀況

調(diào)查表明，武漢市農(nóng)民工務(wù)工或者經(jīng)商的最主要原因還是“掙錢”（61．3%），其次是“尋求發(fā)展機(jī)遇”（20．5%），排在第三位的是“子女能夠接受更好的教育”（8．1%）。農(nóng)民工獲得當(dāng)前工作的最主要渠道是“無(wú)人幫助，自己找”，占51．9%；由親朋好友介紹的占40．8%；而通過(guò)中介機(jī)構(gòu)找工作的只占1．1%；通過(guò)政府部門提供幫助找工作的僅占0．2%。這說(shuō)明在獲得當(dāng)前工作的過(guò)程中，自身努力和地緣、親緣關(guān)系的幫助發(fā)揮了主要作用，而城市勞務(wù)市場(chǎng)特別是以農(nóng)民工為主要服務(wù)對(duì)象的就業(yè)市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重不足。由于在外務(wù)工時(shí)間長(zhǎng)，加之勞動(dòng)合同簽訂率不高，許多農(nóng)民工頻繁變動(dòng)工作，本次調(diào)查中超過(guò)三成的人變動(dòng)過(guò)三次或以上的工作，工作狀態(tài)極不穩(wěn)定。農(nóng)民工工作變動(dòng)的頻繁也表明他們是對(duì)市場(chǎng)最敏感的就業(yè)群體，他們已經(jīng)習(xí)慣了被解雇或離職。②這種狀況顯然不利于他們抵御城市工作生活中的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2．收支狀況

從收入來(lái)看，近2／3的調(diào)查對(duì)象月均收入在1000元以上。15．9%的人月均收入甚至超過(guò)2000元，基本達(dá)到了2008年武漢市城鎮(zhèn)單位在崗職工2369．3元的月均工資水平。低于800元的占15．1%，也就是說(shuō)調(diào)查對(duì)象中月均收入低于武漢市2008年最低工資標(biāo)準(zhǔn)700元／月的應(yīng)該不超過(guò)15%。500元以下的只占4．9%，顯然低于武漢市主城區(qū)當(dāng)前300元的最低生活保障線的就更少了。

從支出來(lái)看，與家人一起居住的農(nóng)民工最主要的開支項(xiàng)目依次是住房（28．7%）、衣食（27．3%）和子女教育（24．2%），獨(dú)自在武漢務(wù)工或者經(jīng)商的農(nóng)民工開支最大的項(xiàng)目依次為衣食（48．6%）、住房（16．6%）、人情開支（11．2%），這說(shuō)明農(nóng)民工的收入主要用于個(gè)人和家庭的基本生活開支。將兩者進(jìn)行對(duì)比，不難看出與家人在城市共同生活的農(nóng)民工在住房上有更多的需要，所以住房支出也更大；同時(shí)又增加了子女教育這一主要支出項(xiàng)目，這對(duì)于農(nóng)民工家庭來(lái)說(shuō)也是一筆不小的費(fèi)用。

表1 農(nóng)民工主要開支情況（最多選兩項(xiàng)）

從節(jié)余情況看，獨(dú)自外出的農(nóng)民工比舉家外出的農(nóng)民工狀況好。前者中有超過(guò)50%的人每月能夠節(jié)余601元以上，而后者中則不超過(guò)40%。前者中每月基本不剩錢的有21．1%，后者則高出8．7個(gè)百分點(diǎn)?？傮w來(lái)看，將近25%的農(nóng)民工每個(gè)月除去各種開銷之后都基本沒(méi)有節(jié)余。

從收入角度看農(nóng)民工似乎并不貧困，但是從實(shí)際消費(fèi)角度看，情況截然相反。按照2004年農(nóng)民工消費(fèi)支出指標(biāo)測(cè)算，農(nóng)民工貧困發(fā)生率高達(dá)52．3%，就是說(shuō)，按照實(shí)際生活水平衡量，有超過(guò)一半的農(nóng)民工低于貧困標(biāo)準(zhǔn)。③我們的調(diào)查也反映出類似的問(wèn)題。如果單從收入的角度看，農(nóng)民工的收入水平并不算低，85%以上的人收入在最低工資標(biāo)準(zhǔn)之上。但是由于維持住房、衣食等日常開支具有一定的剛性，很難做到調(diào)整性消減，因此農(nóng)民工，特別是舉家外出的農(nóng)民工自我抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力并不高。尤其是近四分之一的農(nóng)民工是“月光族”，基本沒(méi)有自我抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3．參加社會(huì)保險(xiǎn)的狀況

對(duì)自我抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，參加社會(huì)保險(xiǎn)的意義更為重大。但是調(diào)查表明，除農(nóng)村合作醫(yī)療外，其他險(xiǎn)種的農(nóng)民工參保率都很低。具體說(shuō)來(lái)，參加工傷保險(xiǎn)的有67人，商業(yè)保險(xiǎn)15人，生育保險(xiǎn)26人，失業(yè)保險(xiǎn)的36人，城市醫(yī)療保險(xiǎn)的44人，農(nóng)村合作醫(yī)療的391人，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的35人，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的22人，分別占被調(diào) 查 農(nóng) 民 工 的 12．6%、2．8%、4．9%、6．8%、8．3%、73．4%、6．6%、4．1%。農(nóng)民工在城市工作生活面臨著比城市居民更加嚴(yán)峻的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)，而城市社會(huì)保險(xiǎn)的缺位則無(wú)形中放大了這些風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于農(nóng)民工的流動(dòng)性較強(qiáng)，當(dāng)他們遇到一些突發(fā)的、臨時(shí)性的困難，他們?cè)谵r(nóng)村參加的社會(huì)保險(xiǎn)也是遠(yuǎn)水難解近渴。

上述分析表明，農(nóng)民工抵抗社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制嚴(yán)重匱乏：一方面由于農(nóng)民工工作狀態(tài)不穩(wěn)定，基本生活支出剛性較強(qiáng)，使得農(nóng)民工傳統(tǒng)“家庭式”的保障機(jī)制在面臨現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)難以承受；另一方面由于參保率低，農(nóng)民工不能通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)有效抵御這些風(fēng)險(xiǎn)。一旦遭遇失業(yè)、傷病等問(wèn)題，許多農(nóng)民工的基本生活都難以保障。

（二）農(nóng)民工的社會(huì)救助需求

農(nóng)民工遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率高，而自身抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，這就決定著他們對(duì)社會(huì)救助有著迫切的需要。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民工目前最擔(dān)心的問(wèn)題”依次是生?。?3%）、子女上學(xué)（16．2%）、失業(yè)（14．4%）和吃穿住等基本生活困難（13%）等。（詳見(jiàn)表2）接下來(lái)，我們將從失業(yè)、醫(yī)療、住房和教育四個(gè)方面對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)救助需求進(jìn)行考察。

表2 農(nóng)民工目前最擔(dān)心的問(wèn)題（最多選三項(xiàng)）

1．失業(yè)救助需求

盡管許多農(nóng)民工從事的是城市居民不愿從事的臟、苦、險(xiǎn)、累的工作，但是由于職業(yè)門檻低、競(jìng)爭(zhēng)充分，受經(jīng)濟(jì)周期影響大等原因，也經(jīng)常面臨失去工作的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查中，14．6%的被調(diào)查對(duì)象將“失業(yè)”列為自己目前第一擔(dān)心的問(wèn)題。在調(diào)查的樣本中有41．8%的人曾經(jīng)有過(guò)失業(yè)的經(jīng)歷，其中失業(yè)4個(gè)月以上的占37%。失業(yè)期間，城市居民可以通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)或補(bǔ)助渡過(guò)難關(guān)，但是農(nóng)民工沒(méi)有任何制度性的保障。在失業(yè)期間66．3%的農(nóng)民工靠以前的積蓄來(lái)維持生活，而沒(méi)有一個(gè)人靠失業(yè)保險(xiǎn)或失業(yè)補(bǔ)助維持生活。

調(diào)查還顯示，37．8%的農(nóng)民工外出期間有過(guò)“沒(méi)有找到工作，同時(shí)又把帶的錢用光”的經(jīng)歷。值得注意的是，有人認(rèn)為農(nóng)民工在城市里生活無(wú)著落時(shí)會(huì)回到農(nóng)村，但是我們的調(diào)查顯示，如果外出期間發(fā)生“沒(méi)有找到工作，同時(shí)又把帶的錢用光”的情況，只有34．9%的農(nóng)民工明確選擇回到家鄉(xiāng)，而明確回答不回家鄉(xiāng)的則有40．4%。

2．醫(yī)療救助需求

由于工作和生活環(huán)境差、工作危險(xiǎn)度高、就業(yè)流動(dòng)性大，農(nóng)民工具有比一般農(nóng)民和城市工人更強(qiáng)烈的醫(yī)療保障需求。從調(diào)查的情況看，如果外出期間生病，44．3%的農(nóng)民工選擇了自己到藥店買藥，19．9%的農(nóng)民工到街頭的小醫(yī)院、私人診所進(jìn)行檢查、治療，13．3%的能拖則拖，不到萬(wàn)不得已不去醫(yī)院，只有18．1%的人立即到正規(guī)醫(yī)院檢查治療。曾經(jīng)有住院經(jīng)歷的農(nóng)民工（28．1%）中，74．8%的農(nóng)民工個(gè)人或家庭要承擔(dān)所有治療的費(fèi)用；46．7%的人感覺(jué)住院的費(fèi)用特別貴，43．8%的人感覺(jué)比較貴。在收入水平的嚴(yán)格約束下，高昂的醫(yī)療費(fèi)用和醫(yī)療保險(xiǎn)的缺失阻止了許多農(nóng)民工進(jìn)入正規(guī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行治療，往往使小病拖成大病，陷入因病致貧的惡性循環(huán)。

因此，醫(yī)療問(wèn)題成為農(nóng)民工最擔(dān)心的問(wèn)題。如表2所示在農(nóng)民工最擔(dān)心的問(wèn)題中，“生病”在“第一擔(dān)心的問(wèn)題”、“第二擔(dān)心的問(wèn)題”、“第三擔(dān)心的問(wèn)題”中比例中都是最高，分別占19．5%、25．9%、25．9%。然而89．4%的農(nóng)民工沒(méi)有采取任何措施來(lái)防止生病后付不起醫(yī)療費(fèi)。雖然農(nóng)民工參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比例較高，但是由于統(tǒng)籌層次低或政策宣傳不到位等因素，不能有效化解農(nóng)民工的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，因此醫(yī)療救助對(duì)于農(nóng)民工顯得格外重要。

3．住房救助需求

“住有所居”是農(nóng)民工進(jìn)城后必然面對(duì)和解決的基本生活需求。調(diào)查顯示，私人出租房（51．7%）、單位宿舍（18．9%）和工棚（14%）是農(nóng)民工住房的主渠道。出乎意料的是，農(nóng)民工對(duì)目前的住房條件滿意度并不低，其中21．9%的農(nóng)民工對(duì)居住條件感到滿意，五成的人認(rèn)為居住條件一般，不滿意和很不滿意的共占25．3%。其中居住在私人出租房的不滿意度最高，因?yàn)檫@些出租房大多位于城中村，設(shè)施簡(jiǎn)陋、安全衛(wèi)生條件差，但租金相對(duì)農(nóng)民工的收入來(lái)說(shuō)并不便宜，每月的房租少則百元，多則六七百元，成為農(nóng)民工的一大項(xiàng)開支，特別是對(duì)于舉家外出的農(nóng)民工家庭而言房租是最大的支出項(xiàng)目。

農(nóng)民工內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了分化，各個(gè)亞群體對(duì)住房救助需求的層次不盡相同。從行業(yè)分化的角度看，通過(guò)對(duì)“行業(yè)”和“對(duì)居住條件的滿意程度”的相關(guān)性分析可以得出兩者顯著相關(guān)。由表3可以看出其他行業(yè)（交通運(yùn)輸、廢品回收行業(yè)等）、建筑業(yè)的農(nóng)民工對(duì)自己的居住條件最不滿意。從收入分化的角度看，農(nóng)民工群體中的高收入群體，例如在漢正街（武漢市著名的小商品批發(fā)市場(chǎng)）經(jīng)商的農(nóng)民工對(duì)住房的需求不僅僅限于租賃住房，而是希望可以在武漢市購(gòu)買住房，但是一方面高昂的商品房?jī)r(jià)讓他們望而卻步，另一方面又沒(méi)有資格購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，導(dǎo)致這一部分市民化能力最強(qiáng)的農(nóng)民工無(wú)法通過(guò)購(gòu)房實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。

表3 行業(yè)和住房滿意程度相關(guān)分析

4．教育救助需求

調(diào)查顯示，17．8%的農(nóng)民工將學(xué)齡階段（中小學(xué)或幼兒園）的子女帶入城市一起生活，其中97．8%的農(nóng)民工子女正在上學(xué)。就讀公辦學(xué)校的占近60%，民辦學(xué)校的有35%。這說(shuō)明當(dāng)前農(nóng)民工子女入學(xué)的情況比較好，基本做到了“應(yīng)讀盡讀”和以公辦學(xué)校為主。農(nóng)民工子女在城市接受教育存在的主要問(wèn)題有：上學(xué)費(fèi)用高（59．5%）、所在學(xué)校教育質(zhì)量不高（23．8%）和學(xué)校離家太遠(yuǎn)（10．7%）。

調(diào)查中我們還了解到，因?yàn)閲?guó)家規(guī)定農(nóng)民工子女上學(xué)不用交納借讀費(fèi)，因此一些公立學(xué)校也就沒(méi)有了招收農(nóng)民工子女的動(dòng)力，在一定程度上使其入學(xué)更加困難。同時(shí)一些變相收費(fèi)項(xiàng)目，如捐資助學(xué)費(fèi)卻出現(xiàn)了。農(nóng)民工為了讓自己的孩子到好學(xué)校讀書，寧愿“自愿”繳納這些費(fèi)用擠進(jìn)公辦學(xué)校。值得注意的是，在調(diào)查中，有農(nóng)民工反映子女在高中階段的支出比較大，又不能像大學(xué)階段那樣申請(qǐng)助學(xué)貸款，因此給家庭造成的負(fù)擔(dān)比較重。從調(diào)查的總體情況看，國(guó)家已出臺(tái)的關(guān)懷農(nóng)民工子女教育的政策措施已初見(jiàn)成效，農(nóng)民工的子女在義務(wù)教育階段基本不存在上不了學(xué)的問(wèn)題，因此相對(duì)而言，農(nóng)民工對(duì)教育救助的需求較弱。

三、農(nóng)民工的社會(huì)救助認(rèn)知

但是，現(xiàn)代社會(huì)救助是以尊重受助者自主權(quán)為前提的，采取主動(dòng)申請(qǐng)，自愿受助的方式，即先是由受助者提出申請(qǐng)，然后政府再給予救助。顯然，農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的了解和掌握對(duì)其是否提出救助申請(qǐng)有著直接的影響。

從調(diào)查的情況看，農(nóng)民工整體對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知度較低，超過(guò)一半的農(nóng)民工沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助，對(duì)其全然不知。在問(wèn)到“是否聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助”時(shí)，50．9%的人回答“沒(méi)有”。即便是聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知也是參差不齊，存在著認(rèn)知渠道單一，對(duì)社會(huì)救助的具體含義不清楚等問(wèn)題。

1．農(nóng)民工了解社會(huì)救助的渠道主要是通過(guò)電視、報(bào)紙廣播等媒體。在聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的49．1%的人中，通過(guò)“電視、報(bào)紙、廣播等媒體”渠道了解的高達(dá)74．8%。通過(guò)“政府告知”和“居住社區(qū)干部的宣傳”渠道了解的不到4%。

2．農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助中政府責(zé)任的認(rèn)同度很高。社會(huì)救助通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運(yùn)作的最基本的再分配或轉(zhuǎn)移支付制度。④調(diào)查中，在聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的人中，79．9%的人不同意“社會(huì)救助就是指社會(huì)對(duì)陷入生活困境的人員的幫助，與政府無(wú)關(guān)”的說(shuō)法，而同意“社會(huì)救助是政府的一項(xiàng)責(zé)任”的則有82．9%。不僅如此，71．5%的人不同意“農(nóng)民工戶口不在城市，因此在生活困難的時(shí)候，城市政府可以不提供救助”說(shuō)法。（詳見(jiàn)表4）可見(jiàn)，社會(huì)救助中的政府責(zé)任得到了農(nóng)民工的高度認(rèn)同，他們甚至認(rèn)為城市政府也應(yīng)該超越戶籍的限制，為他們提供救助。

3．農(nóng)民工對(duì)自身?yè)碛猩鐣?huì)救助的權(quán)利認(rèn)知度較高。社會(huì)救助是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法保障，或保障后家庭收入仍然低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的貧困群體的一種“兜底”保障。社會(huì)救助的宗旨決定了社會(huì)救助對(duì)象具有全民性。我國(guó)憲法第四十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。因此，社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，農(nóng)民工也不例外。在聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的農(nóng)民工中，66．5%的人同意“只要符合條件，每一個(gè)社會(huì)成員都可以申請(qǐng)社會(huì)救助”的說(shuō)法。（詳見(jiàn)表4）

4．農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的具體含義模糊不清。我國(guó)社會(huì)救助體系通常由最低生活保障、醫(yī)療救助、住房救助、失業(yè)救助、災(zāi)害救助、教育救助、司法救助等子系統(tǒng)構(gòu)成。但是在調(diào)查中，聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的農(nóng)民工中有超過(guò)一半的人將社會(huì)救助混同于最低生活保障，只有21．8%的人不同意“社會(huì)救助就是最低生活保障的說(shuō)法。”（詳見(jiàn)表4）

表4 以下關(guān)于社會(huì)救助的說(shuō)法，您是否同意

四、農(nóng)民工的社會(huì)救助意愿

是不是農(nóng)民工有社會(huì)救助的需求，就一定愿意向政府求助呢？為了測(cè)試農(nóng)民工社會(huì)救助的意愿，我們調(diào)查了他們?cè)诔鞘泄ぷ魃钇陂g遭遇生活困難時(shí)求助的情況。調(diào)查顯示，農(nóng)民工極少向政府和社區(qū)、工會(huì)婦聯(lián)等與政府關(guān)系密切的正式組織求助，家人、親朋和老鄉(xiāng)是其主要求助對(duì)象。排在農(nóng)民工求助對(duì)象前3位的依次是：家人（37．5%）、親朋老鄉(xiāng)（35．6%）、同事（10．6%），只有2．3%的農(nóng)民工會(huì)向城市或家鄉(xiāng)的政府、居（村）委會(huì)尋求幫助。這說(shuō)明農(nóng)民工有困難時(shí)主要向地緣、親緣等初級(jí)社會(huì)關(guān)系尋求幫助。從實(shí)際情況看，農(nóng)民工遇到困難時(shí)也主要是得到地緣、親緣等初級(jí)社會(huì)關(guān)系的幫助，只有10人得到過(guò)當(dāng)?shù)睾图亦l(xiāng)政府部門的幫助。為了進(jìn)一步了解的農(nóng)民工的社會(huì)救助意愿，我們又追問(wèn)“當(dāng)外出期間，沒(méi)找到工作，同時(shí)又把帶的錢花光了的時(shí)候，您是否會(huì)向城市政府或居委會(huì)請(qǐng)求幫助”，對(duì)此高達(dá)91．4%的人的答案是否定的。

那么，為什么農(nóng)民工不愿意找政府尋求社會(huì)救助呢？從調(diào)查的情況看，主要有以下原因：

一是農(nóng)民工初級(jí)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有很強(qiáng)的互助功能，對(duì)政府的社會(huì)救助有替代作用。為了應(yīng)對(duì)城市生活的各種不確定性，農(nóng)民工進(jìn)城后往往以個(gè)人為中心構(gòu)建類似“差序格局”的社會(huì)互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系網(wǎng)的最內(nèi)層是家人和親戚等親緣關(guān)系，其次是老鄉(xiāng)和朋友等地緣關(guān)系，然后是同事老板等業(yè)緣關(guān)系，而最外層才是政府機(jī)構(gòu)等正式機(jī)構(gòu)。在這一格局下，一方面初級(jí)社會(huì)關(guān)系提供的幫助具有成本低、響應(yīng)快等特點(diǎn)，另一方面社會(huì)救助本來(lái)就是“對(duì)自我救助的幫助”⑤，也就是說(shuō)在社會(huì)成員通過(guò)自身努力無(wú)法解決生存困境的時(shí)候由政府予以救助。因此，當(dāng)農(nóng)民工有能力依靠自我救助解決其基本生存困境的時(shí)候，一般不會(huì)申請(qǐng)社會(huì)救助。

二是農(nóng)民工社會(huì)救助政策認(rèn)知度低。本研究假設(shè)農(nóng)民工申請(qǐng)社會(huì)救助的意愿受其社會(huì)救助認(rèn)知的影響，認(rèn)知度低，申請(qǐng)救助的意愿也低。通過(guò)相關(guān)性分析表明“外出期間，如果您沒(méi)找到工作，同時(shí)又當(dāng)把帶的錢用光的時(shí)候，您是否會(huì)向城市政府或居委會(huì)請(qǐng)求幫助？”與“您是否聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助？”呈顯著正相關(guān)，較低的社會(huì)救助認(rèn)知度影響了農(nóng)民工申請(qǐng)社會(huì)救助的意愿：在沒(méi)有聽(tīng)過(guò)社會(huì)救助的人中只有5．6%的人表示遇到?jīng)]有錢又找不到工作的情況在會(huì)向城市政府或居委會(huì)救助，而在聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的人這一數(shù)字則為11．8%。而進(jìn)一步地追問(wèn)得知，農(nóng)民工之所以在當(dāng)外出期間，沒(méi)找到工作，同時(shí)又把帶的錢花光了的時(shí)候，不會(huì)向城市政府或居委會(huì)請(qǐng)求幫助的主要原因是：不知道他們能夠提供這方面的幫助（23．8%）；戶口不在城市，申請(qǐng)也得不到幫助（21．9%）；不知道如何申請(qǐng)（17．2%）。（詳見(jiàn)圖1）這三個(gè)因素的實(shí)質(zhì)都是緣于對(duì)有關(guān)政策的不了解，其實(shí)當(dāng)前武漢市民政部門和工會(huì)都可以為此類情況的農(nóng)民工提供救助，但是農(nóng)民工基本都不知道。

圖1 為什么不向城市政府或者居委會(huì)請(qǐng)求幫助

三是農(nóng)民工申領(lǐng)社會(huì)救助的成本高。為了保證“應(yīng)保盡?！辈⑶冶苊怵B(yǎng)懶漢的現(xiàn)象，社會(huì)救助必須有一整套嚴(yán)格的法定工作程序來(lái)確定申請(qǐng)救助的公民的生活狀況是否已經(jīng)陷入難以為繼的困境。這一整套工作程序一般被稱為“家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查”，其基本程序?yàn)椋簜€(gè)人申請(qǐng)、機(jī)構(gòu)受理、立案調(diào)查、社區(qū)證明、政府批準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)民工而言，申請(qǐng)救助需要相關(guān)證件和證明，有些證件和證明還需要回家鄉(xiāng)辦理，即使辦理齊全還不能確定最終是否能夠得到救助，因此利弊權(quán)衡后他們寧愿放棄政府救助。在解釋“為什么不向城市政府或者居委會(huì)請(qǐng)求幫助”時(shí)，有8．86%的人就選擇了“申請(qǐng)過(guò)程很麻煩”。

四是農(nóng)民工和城市政府的關(guān)系并不融洽。當(dāng)前城市政府對(duì)農(nóng)民工的管理往往與社會(huì)治安、綜合治理聯(lián)系在一起，而對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)往往缺位，對(duì)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益重視不夠。這種管理方式很容易引起農(nóng)民工的反感，惡化兩者的關(guān)系。調(diào)查表明，農(nóng)民工對(duì)所在城市政府的總體評(píng)價(jià)并不高，回答“比較滿意”和“非常滿意”的只有22．1%。在回答“一般”的57．6%的人中，許多人其實(shí)對(duì)城市政府并不滿意，但不愿意直接給出否定性評(píng)價(jià)。在調(diào)查中我們也遇到過(guò)這樣的案例，一些陷入困境的農(nóng)民工到政府有關(guān)部門救助時(shí)經(jīng)常遭到工作人員的拒絕或者敷衍，進(jìn)而使農(nóng)民工對(duì)城市政府機(jī)關(guān)形成了不作為的印象，這也會(huì)強(qiáng)化其依靠家人、親戚朋友等初級(jí)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系幫助的潛意識(shí)。

五、結(jié)論及其政策含義

筆者在武漢市的調(diào)查表明：一是農(nóng)民工大多數(shù)是農(nóng)村的“精英”，年輕力壯且具有一定的文化水平，只要能找到工作，在正常的情況下，都能維持基本的生活，但是部分農(nóng)民工幾乎沒(méi)有節(jié)余，屬于“月光族”，自身沒(méi)有抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。二是農(nóng)民工在城市面臨許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是失業(yè)和疾病風(fēng)險(xiǎn)，但是其城市社會(huì)保險(xiǎn)參保率低，參加的新農(nóng)合等保險(xiǎn)由于制度設(shè)計(jì)上存在不足，致使絕大多數(shù)農(nóng)民工無(wú)法通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)分散和抵御這些風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助需求強(qiáng)烈，主要集中在失業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助上。四是農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知度很低，超過(guò)一半的人甚至沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助。即便是聽(tīng)說(shuō)過(guò)社會(huì)救助的農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知也是參差不齊，存在著認(rèn)知渠道單一，對(duì)社會(huì)救助的具體含義不清楚等問(wèn)題。五是農(nóng)民工平時(shí)遇到困難時(shí)主要尋求地緣、親緣等初級(jí)社會(huì)關(guān)系的幫助，極少找政府（包括村、居委會(huì)），其社會(huì)救助意愿較低。

從上述調(diào)查結(jié)論出發(fā)，筆者認(rèn)為：一是盡快將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助范圍。使其在依靠自身努力難以維持基本生活的時(shí)候，和城市職工一樣能夠得到城市政府的及時(shí)救助，從而避免其因?yàn)樯顭o(wú)著而引發(fā)的各類社會(huì)問(wèn)題。二是在制定農(nóng)民工社會(huì)救助政策時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持“先專項(xiàng)，后低?！钡脑瓌t，即優(yōu)先建立農(nóng)民工失業(yè)、醫(yī)療、住房和教育等專項(xiàng)社會(huì)救助制度，特別是失業(yè)和醫(yī)療救助制度，再適時(shí)將農(nóng)民工納入城市最低生活保障。三是在制定農(nóng)民工社會(huì)救助政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序，方便救助對(duì)象。農(nóng)民工流動(dòng)性大、工作不穩(wěn)定，社會(huì)救助主要是解決其臨時(shí)性、急迫性的困難，如果社會(huì)救助申請(qǐng)審批的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，則錯(cuò)過(guò)發(fā)揮作用的最佳時(shí)機(jī)。四是制定農(nóng)民工社會(huì)救助政策后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宣傳，提高農(nóng)民工對(duì)社會(huì)救助的認(rèn)知程度。在農(nóng)民工集中的地方如工地、廠區(qū)等利用報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，進(jìn)行宣傳講解，把社會(huì)救助的范圍、對(duì)象、申請(qǐng)審批程序和申報(bào)所需材料等作為宣傳重點(diǎn)，提高農(nóng)民工對(duì)救助的認(rèn)知程度。

注釋

①參與課題調(diào)研的還有華中師范大學(xué)管理學(xué)院研究生黃麗華、潘夢(mèng)、郭生紡、王慧、何坤玲、盧倩、古琴、劉吉仙、劉亞孔等，在此一并致謝。

②鄭功成、黃黎若蓮等：《中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題與社會(huì)保護(hù)》，北京：人民出版社2007年版，第39頁(yè)。

③李善同等：《農(nóng)民工在城市的就業(yè)、收入與公共服務(wù)—城市貧困的視角》，《東亞論文》2008年第64期。

④王衛(wèi)平、郭強(qiáng)：《社會(huì)救助學(xué)》，北京：群言出版社，2007年版，第27頁(yè)。

⑤魯思來(lái)：《全球社會(huì)政策的興起：以社會(huì)救助制度為例》，《社會(huì)保障研究》2009年第1期。

責(zé)任編輯王敬堯

2010-11-11

武漢市社會(huì)科學(xué)

“武漢市農(nóng)民工社會(huì)救助問(wèn)題研究”（whsk10074）；華中師范大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“進(jìn)城農(nóng)民工基本公共服務(wù)調(diào)查研究——以社會(huì)分化為視角”（CCNU09A04011）