難咽的免費(fèi)大餐

假如我們有機(jī)會面對面地問一問“免費(fèi)公交”的決策者：你希望達(dá)到政策目標(biāo)究竟是什么？決策者恐怕也回答不上來。

【城事】

2010年深秋，在喜迎亞運(yùn)的亢奮氣氛中，廣州市政府奉上了一道豐盛的“免費(fèi)大餐”：在貫穿整個亞運(yùn)30天內(nèi)，市民可以免費(fèi)乘坐包括巴士、輪渡和地鐵在內(nèi)的公共交通。

但出乎決策者預(yù)料的是，這道大餐由于想吃的人太多而出現(xiàn)了哄搶的效果，變成了一出不折不扣的滑稽劇。

據(jù)廣州市交委的透露，公共交通免費(fèi)一周之內(nèi)，公交地鐵的日客流量高達(dá)1754萬人次，地鐵日客流量更是近800萬人次，大大超出地鐵運(yùn)輸能力。為了安全，不得不緊急啟動三級客流控制144次，結(jié)果嚴(yán)重影響了地鐵正常安檢和亞運(yùn)安保工作進(jìn)行，同時對市民上下班正常出行造成極大不便。

面對隨時可能出現(xiàn)踩踏悲劇的嚴(yán)重事態(tài)，廣州市政府不得不自食前言，倉促宣布取消免費(fèi)措施，改為發(fā)放交通補(bǔ)貼。免費(fèi)盛宴就此草草收場。

這是一則過程完整的公共決策案例，它又會提供什么樣的鏡鑒呢？

【案例分析】

公交免費(fèi)世界罕見

劉圣中（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

廣州市這次可以說做了一件全球都罕見的事情，這個免費(fèi)公交的計(jì)劃是廣州市派發(fā)的免費(fèi)大餐，然而免費(fèi)大餐沒有享受幾天就立即叫停，不免讓人深思。為何免費(fèi)大餐如此難以下咽呢？

反思廣州市這一超前的大計(jì)劃，我們不得不對免費(fèi)這一極具誘惑力的詞匯進(jìn)行謹(jǐn)慎的分析。

在越來越強(qiáng)調(diào)公共福利和大眾利益的時代趨勢下，為公眾利益實(shí)行普惠式的公共項(xiàng)目既是符合現(xiàn)實(shí)要求的，也符合了普羅大眾的需要。

但是，這種回報(bào)和服務(wù)公眾利益的感情和責(zé)任不應(yīng)該忽略理性的考量，任何政策都有自己的服務(wù)限度。沒有一定限制性的經(jīng)濟(jì)手段，公共項(xiàng)目將會由于非排他性的過渡消費(fèi)而變得快速耗盡。

在一些公共項(xiàng)目，如公共綠地、公園、博物館及其他項(xiàng)目中，我們的確常?？吹矫赓M(fèi)開放的實(shí)例，一些地方也經(jīng)常性的提供免費(fèi)服務(wù)來保障公眾的福利。

但是，不可忽略的是，這些公共產(chǎn)品和公共交通不同，它們不具備公共交通的流動性、規(guī)模性和普遍性。它們的免費(fèi)開放一般不會引起過度的消費(fèi)，例如博物館。當(dāng)然，如果萬一遇到過度消費(fèi)的問題也可以通過對免費(fèi)規(guī)定的修改來達(dá)到控制消費(fèi)者數(shù)量的目的。

從世界范圍看，在公共交通方面實(shí)行免費(fèi)還是極其少見的。一般來看，比較通行的做法是實(shí)行交通補(bǔ)貼和優(yōu)惠措施，正如廣州市政府之后所實(shí)行的政策調(diào)整。這樣既實(shí)行了公共交通的普惠性，照顧了公眾的需要，保障了公眾的福利，又遵照市場交易法則，以“誰購買誰付費(fèi)”的原則來維持公共交通的運(yùn)營，保證公共交通不會出現(xiàn)過度消費(fèi)的問題。

公共交通和公共道路資源一樣，都屬于我們平常所說的擁擠性公共產(chǎn)品。對于擁擠性公共產(chǎn)品，對其進(jìn)行有效保護(hù)的最有力的措施就是設(shè)置經(jīng)濟(jì)杠桿，一般就表現(xiàn)為收費(fèi)的形式。

通過收取一定費(fèi)用，而且收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也可以隨著情況的變化而進(jìn)行調(diào)整，既可以達(dá)到控制規(guī)模的目的，又可以為公共項(xiàng)目的運(yùn)營和公共資源的保護(hù)吸收一部分資金，這些資金又可以反哺公共項(xiàng)目和公共資源，達(dá)到良性循環(huán)的目的。

激情而非理性決策

郭松民（特約評論員）

假如我們有機(jī)會面對面地問一問“免費(fèi)公交”的決策者：你希望達(dá)到政策目標(biāo)究竟是什么？決策者恐怕也回答不上來。因?yàn)檫@很可能就是一次激情決策而非理性決策，也許內(nèi)心深處還有一點(diǎn)迎合、討好市民的隱秘沖動，但對于真正要達(dá)到政策目標(biāo)，可能并沒有理性思考。

盡管決策者對決策目標(biāo)含糊不清，但政策的效應(yīng)卻會按照事物發(fā)展的客觀邏輯自我實(shí)現(xiàn)：免費(fèi)公交實(shí)施的結(jié)果是催生了大量的“逛街族”、“旅游族”，使得公交在高峰期因過分擁堵而大大延時。

一個城市舉辦大型賽事活動，由于大批外賓、國內(nèi)外游客的到來，必然會導(dǎo)致市內(nèi)交通擁堵，所以北京在奧運(yùn)期間要大幅度限制本地車輛出行，杭州在西博會期間號召市民少外出，“把西湖讓給客人”。而廣州亞運(yùn)期間實(shí)行免費(fèi)公交，卻實(shí)現(xiàn)了一個鼓勵市民上街、外出的效果，也就是說這是一個加劇公交和城市擁堵的決策。

“免費(fèi)公交”政策目標(biāo)的含混不清，說明此項(xiàng)政策缺少基本的合理性?！懊赓M(fèi)公交”推出后被“擠爆”的后果，說明決策出臺前的論證進(jìn)行得馬馬虎虎，極為草率，缺乏科學(xué)性。由于這一政策的客觀效果和廣州市辦好亞運(yùn)的總目標(biāo)相沖突，所以它就只能被取消。

從城市公交管理的角度來看，在作出此項(xiàng)決策時，至少應(yīng)該考慮如下幾個方面的因素：

——廣州目前高峰時段的交通現(xiàn)狀究竟如何？每天多少人次采用私家車出行的方式上下班？多少人次使用公交系統(tǒng)上下班？

——亞運(yùn)期間，廣州將模仿北京、上海的模式，對私家車實(shí)行單雙號限行的政策。那么，限行后將不得不改采公交出行的人次，每天將增加多少？由于限行，道路將變得比較暢通，由此增加的公交運(yùn)力是多少？

——目前廣州的公交、地鐵的運(yùn)營能力，每天可以達(dá)到多少人次？在經(jīng)過挖潛以及更加合理地調(diào)度之后，運(yùn)營能力可以提高多少？

——實(shí)行免費(fèi)公交后，會增加多少人？公交系統(tǒng)能否承載增加的人流？

凡此等等，可以說相關(guān)的決策者并沒有認(rèn)真去思考。

從程序的角度來看，這項(xiàng)政策的出臺也存在明顯的瑕疵：比如，牽涉到如此眾多人的利益的決策，為什么不事先舉行聽證會，充分吸收社會各界以及專家的意見？

除此以外，免費(fèi)公交的推出意味著對市財(cái)政預(yù)算的重大調(diào)整，從法治的角度看，這個權(quán)限屬于市人大，我們不禁要問，為什么未經(jīng)過人大的討論及同意？

【深度分析】

用一個錯誤掩蓋另一個錯誤

郭松民（特約評論員）

“免費(fèi)公交”政策由于存在上述種種缺陷，因此在匆匆推出并且實(shí)行了一周之后，又匆匆取消，改為恢復(fù)公交售票，同時按每個戶籍家庭(含在廣州居住半年以上流動人員)發(fā)放1 5 0元現(xiàn)金，集體戶口人員按照每人5 0元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放現(xiàn)金，作為交通補(bǔ)貼。

有人說這是“知錯就改”，但在我看來，這只不過是在錯誤的決策導(dǎo)致勢成騎虎之后，用一個錯誤掩蓋另一個錯誤。

因?yàn)檫@與其說是給市民的補(bǔ)助，還不如說是向市民贖買已經(jīng)被錯誤授予的“亞運(yùn)免費(fèi)公交權(quán)利”——為一個錯誤決策支付的成本。

很多拿到補(bǔ)貼的人，并不見得去乘公交，為什么不直接補(bǔ)貼給公交，同時降低票價，使那些真正需要使用公交的人受惠呢？

糟糕的是，由于平均發(fā)放公交補(bǔ)貼的決定是在尷尬的形勢下匆忙做出的，因此誰來發(fā)、怎么發(fā)都沒有準(zhǔn)備。

按照“廣州十區(qū)、兩個縣級市的戶籍家庭以及在廣州居住半年以上的外來人口家庭每戶補(bǔ)貼1 5 0元，集體戶口每人補(bǔ)貼5 0元”這么大的范圍，要做大量的統(tǒng)計(jì)、甄別、聯(lián)絡(luò)、監(jiān)督、審計(jì)等工作，把這幾個億的錢發(fā)到每個市民，不再花幾千萬的成本是不行的，等把全部該發(fā)的人搞清楚，該發(fā)的錢都發(fā)下去，亞運(yùn)會肯定早已結(jié)束了。這個政策究竟對亞運(yùn)何益呢？

對錯誤的決策進(jìn)行及時糾正，這叫“知錯就改”，而對其進(jìn)行贖買，則只能屬于掩蓋錯誤。實(shí)際上，廣州有關(guān)方面在發(fā)現(xiàn)決策錯誤之后，最應(yīng)該做的，是在取消免費(fèi)公交的同時，對作出錯誤決策的決策者進(jìn)行問責(zé)——錯誤的決策造成了錯誤的后果，卻沒有人出來負(fù)責(zé)，這能叫知錯就改嗎？

免費(fèi)公交失敗的啟示

劉圣中（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

廣州公交免費(fèi)的政策經(jīng)過短期試驗(yàn)就取消了，這一惠民項(xiàng)目的失敗給我們最大的啟示是任何公共決策都要有適當(dāng)?shù)念A(yù)期。

首先值得反思的是：廣州市政府在制定免費(fèi)交通政策之前，對其會帶來什么樣的后果難道沒有進(jìn)行預(yù)測嗎？答案只有兩個：要么是沒有事先進(jìn)行預(yù)測，要么是預(yù)測不足。

免費(fèi)政策一經(jīng)推出，即至少遇到了兩個沒想到：第一個沒想到是免費(fèi)交通居然有這么大的吸引力，有這么多市民爭相涌進(jìn)地鐵；第二個沒想到是地鐵的承載力居然出現(xiàn)超限，無法承載的問題。

公共決策的一個基本準(zhǔn)則就是要有適當(dāng)?shù)念A(yù)測，沒有預(yù)測的政策都是未經(jīng)推敲的和有高風(fēng)險的。而事實(shí)上，只要廣州市政府認(rèn)真對其進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，這樣的結(jié)果是可以避免的，或者說這樣的政策制定是會更加謹(jǐn)慎的。

這樣的預(yù)測并不難，根據(jù)以往的情況，人們完全可以預(yù)期到免費(fèi)交通可能發(fā)生的問題，例如一些地方超市開張，開出免費(fèi)或者大優(yōu)惠的活動，結(jié)果市民群涌而進(jìn)，人滿為患，甚至出現(xiàn)擠壓和踩踏事故。

如果相關(guān)部門在決策之前想想這些事故，預(yù)測一下免費(fèi)交通可能帶來的擁堵和過分消費(fèi)，以及地鐵所能承載的限度等問題，也許就不會推出這一高風(fēng)險性決策了。

除了適當(dāng)?shù)念A(yù)期，有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到任何決策都要慎重，不可追求表面的轟動效應(yīng)

公共決策是以公共利益為依歸的，任何夾雜著其他動機(jī)的決策都會違背公共利益的基本原則。

免費(fèi)乘坐地鐵到目前為止是非常罕見的事情，我們一般所見的大多是為了鼓勵市民乘坐地鐵，改變地面交通的擁堵，大多數(shù)城市都是運(yùn)用交通補(bǔ)貼，或者低價票的方式來吸引客流。這一措施取得了良好的效果，例如北京市從奧運(yùn)以來，一直實(shí)行低價乘坐地鐵的政策，吸引了大量的市民乘坐地鐵出行，對地面交通擁堵有明顯的分流減輕作用。

另外，如歐洲一些城市也都普遍采用補(bǔ)貼的形式來鼓勵市民乘坐地鐵和其他公共交通工具出行，從而減少地面汽車的數(shù)量。這些措施都已經(jīng)通過事實(shí)證明是切實(shí)可行的手段。

這一決策的失敗案例告訴我們一個重要的道理：科學(xué)決策不僅包含了一種科學(xué)的設(shè)計(jì)、調(diào)查、規(guī)劃、預(yù)測和計(jì)算的方法，更包含了一種實(shí)事求是、樸素為公、謙虛為政，不嘩眾取寵、不浮躁夸飾的公正的態(tài)度。