■本刊記者 周 江

銅陵：破解公車改革困局

■本刊記者 周 江

公車改革是革自己的命，只有改革者自己“不舒服”才能換來(lái)改革的成功；這場(chǎng)改革不是“全國(guó)運(yùn)動(dòng)”，而是地方嘗試，沒(méi)有自上而下的推動(dòng)，尷尬和不被理解有時(shí)在所難免。

“車改之后我被‘逼上梁山’，50歲開始學(xué)駕駛，家人都勸我，這么大年紀(jì)，不要再學(xué)開車了，但是為了工作只好逼著自己去學(xué)?！睂⒆约好枋龀神{?！案啐g學(xué)生”的是安徽省銅陵市紀(jì)委副書記汪曉蘭，她同時(shí)也是銅陵市車改辦主任。

汪曉蘭介紹，銅陵自1998年開始研究車改，7年鑄磨一劍，2005年試點(diǎn)車改方案才正式出臺(tái)并組織實(shí)施。4年試點(diǎn)之后，2009年車改在全市全面推開。

從反饋的信息來(lái)看，銅陵市廣大干部群眾對(duì)目前實(shí)施的這套車改方案普遍認(rèn)為比較合理、貼近銅陵實(shí)際。如今，銅陵已是全省破解公車改革困局的領(lǐng)先者。

車改辦“一把手”的尷尬故事

2009年8月，銅陵市在市直機(jī)關(guān)全面鋪開公車改革，作為“駕駛新手”的汪曉蘭也遇到了一件尷尬事。

汪曉蘭告訴《決策》，有一位省領(lǐng)導(dǎo)來(lái)到銅陵，她駕駛私家車去銅陵長(zhǎng)江大橋迎接。接到之后兩輛車同時(shí)駛向賓館，省領(lǐng)導(dǎo)的司機(jī)將車子停在賓館門口，領(lǐng)導(dǎo)很快下車。她先找空位后停車，停好之后再匆匆跑過(guò)去，而省領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)等了半天。她只能無(wú)奈地苦笑，以前只有下級(jí)等上級(jí)，車改之后卻讓上級(jí)等下級(jí)了。

市車改辦主任的車改故事有些無(wú)奈，但又意味深遠(yuǎn)，兩個(gè)故事直接命中車改最深處的兩個(gè)病理。首先，車改是“革自己的命”，只有自己“不舒服”才能換來(lái)改革的成功。不僅如此，車改并不是一場(chǎng)“全國(guó)運(yùn)動(dòng)”，而是“地方嘗試”，沒(méi)有自上而下的推動(dòng)，尷尬和不被理解有時(shí)在所難免。

不僅僅是尷尬和不被理解，國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，在推行公車改革的地區(qū)，車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)以什么為依據(jù)，是該以行政級(jí)別還是工作需要等等一系列問(wèn)題，都沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)各地的關(guān)于公車改革的自發(fā)試點(diǎn)暴露出很多問(wèn)題，證明了車改是一塊難啃的骨頭。

而銅陵為什要去面對(duì)這樣一塊難啃的骨頭？

銅陵市財(cái)政局副局長(zhǎng)黃寶林告訴記者，早在1998年銅陵就著手研究公車改革。公車改革不是一般的行政改革，需要財(cái)政真金白銀的補(bǔ)助，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是推進(jìn)車改的基本前提。

近年來(lái)，銅陵市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力大大增強(qiáng)，機(jī)關(guān)工作人員的收入水平也穩(wěn)中有升，越來(lái)越多的機(jī)關(guān)干部已購(gòu)買或準(zhǔn)備購(gòu)買私家車，這是銅陵車改的一個(gè)前提條件。

除此以外，銅陵市歷任領(lǐng)導(dǎo)的車改決心是改革的定心丸。這也是2004年安徽省選取合肥、蕪湖、銅陵、安慶、馬鞍山作為車改試點(diǎn)，最后僅有銅陵車改“開花結(jié)果”的原因。

黃寶林告訴《決策》，銅陵這座城市的傳統(tǒng)就是熱衷改革，敢于創(chuàng)新。1993年，銅陵市成為全國(guó)首批18個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)城市之一；1997年，銅陵市又先后被國(guó)家列為優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)市；銅陵在上世紀(jì)90年代，還率先在全省建起了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)……

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)的決心、城市的改革傳統(tǒng)讓銅陵有勇氣去面對(duì)公車改革這塊強(qiáng)硬的骨頭，但我們不禁要問(wèn)：銅陵究竟是如何啃下這塊硬骨頭的？

我們不禁要問(wèn)：為什么眾多城市車改工作“見(jiàn)光死”，而銅陵卻能幸免？

踏上第三次浪潮

對(duì)于公車的配置及使用，1994年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，公車改革由此進(jìn)入公眾視野。在此后的16年間，共經(jīng)歷3次車改浪潮。

1997年，廣東省作為我國(guó)公車改革試點(diǎn)拉開第一輪車改大幕，彼時(shí)的銅陵市已經(jīng)著手研究公務(wù)用車制度改革事宜，收集、了解各地車改動(dòng)態(tài)。

到了2001年，江蘇省從單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)車改試點(diǎn)起步，擴(kuò)展到300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此后，湖南資興、浙江杭州、義烏……都相繼加入。

而第三次浪潮，則于2004年6月在全國(guó)掀起。北京、上海、廣東、湖北等20多個(gè)省市進(jìn)行公車改革。

銅陵正是第三次改革浪潮中的弄潮兒。2004年10月，安徽省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)公務(wù)用車制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，進(jìn)行公車改革試點(diǎn)，并選擇包括銅陵在內(nèi)的5座城市作為試點(diǎn)城市。

2004年底，銅陵市成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市紀(jì)委書記和常務(wù)副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市紀(jì)委、市委組織部、市財(cái)政局、市人力資源和社會(huì)保障局、市公安局、市交通運(yùn)輸局、市直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等單位為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市紀(jì)委，確保車改試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

經(jīng)過(guò)10個(gè)多月的精心準(zhǔn)備，銅陵市出臺(tái)了《銅陵市機(jī)關(guān)公務(wù)用車貨幣化改革指導(dǎo)意見(jiàn)》和一系列配套文件，2005年在全省率先施行了公車貨幣化改革。

車改領(lǐng)導(dǎo)小組按照“先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，先難后易，穩(wěn)步推進(jìn)”的工作思路分三步進(jìn)行：第一步，2005年選擇市衛(wèi)生局、市統(tǒng)計(jì)局兩個(gè)單位開展首批試點(diǎn)，探索積累經(jīng)驗(yàn)；第二步，2008年下半年選擇市港口局（原省管單位）、市人力資源與社會(huì)保障局、市文聯(lián)三個(gè)單位開展擴(kuò)大試點(diǎn)，區(qū)別單位不同性質(zhì)特點(diǎn)，分類進(jìn)行試點(diǎn)探索；第三步，2009年8月市車改領(lǐng)導(dǎo)小組正式出臺(tái)車改實(shí)施方案，在全市市直機(jī)關(guān)全面推開。

銅陵涉改公車專場(chǎng)拍賣會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

如今銅陵市的車改范圍對(duì)象為市財(cái)政全額供給的市直黨政群機(jī)關(guān)（含參公管理單位）的在編、在職、在崗人員。副地（含）以上領(lǐng)導(dǎo)干部原則上暫不列入車改范圍，但個(gè)人自愿要求參加車改的，由市車改領(lǐng)導(dǎo)小組、市委常委會(huì)審定；公檢法等執(zhí)法單位暫不列入車改范圍。

推行車改是否會(huì)影響公務(wù)？這是車改工作需要直面的重要問(wèn)題。為此銅陵市政府組建機(jī)關(guān)車隊(duì)，主要承擔(dān)重大活動(dòng)、重要接待、突發(fā)應(yīng)急事件及涉改單位特殊公務(wù)租賃等任務(wù)。機(jī)關(guān)服務(wù)車隊(duì)隸屬市直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、實(shí)行模擬市場(chǎng)化管理。

除此以外，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)則是車改的核心。銅陵對(duì)此進(jìn)行了大量的調(diào)研，結(jié)合銅陵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，以及公務(wù)員的工資水平和工作需求，經(jīng)過(guò)具體的多方位分析制定出了“購(gòu)車”與“非購(gòu)車”兩種類別的補(bǔ)貼模式。

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為非購(gòu)車正縣級(jí)正職每月900元，正縣級(jí)副職每月800元，副縣級(jí)實(shí)職或正縣級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每月650元，副縣級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每月500元，科級(jí)及科以下工作人員人均每月220元。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)購(gòu)車人員，均按上述補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)加1.5的系數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼。

不能回潮的“革命”

補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是車改的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，更是眾多車改城市陷入輿論撻伐阻礙車改前進(jìn)的癥結(jié)之處。

汪曉蘭告訴《決策》，車改最危險(xiǎn)的處境就是改革回潮，如果銅陵車改選擇回頭，將重新購(gòu)置新車并聘請(qǐng)駕駛員，需要增加上億資本。

而許多城市改革回潮的原因就是沒(méi)有制定一個(gè)合理的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。2009年銅陵在全市推行公車改革，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)之后并沒(méi)有和其他城市一樣引發(fā)“社會(huì)大討論”，其中主要原因是考量了“三個(gè)承擔(dān)得起”。

首先是車改對(duì)象是否承受得起。據(jù)銅陵市車改辦工作人員章新華介紹，2004年財(cái)政部召開了公車改革的座談會(huì)，其中談及當(dāng)車改對(duì)象的年均收入達(dá)到5萬(wàn)元就已經(jīng)具備車改的條件了。

銅陵車改從2005年正式開始，以當(dāng)時(shí)的收入水平分析銅陵市屬于超前的改革，但在2009年已經(jīng)基本達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)。這一年，銅陵市已經(jīng)達(dá)到縣級(jí)干部年工資6-7萬(wàn)，一般干部年工資4-5萬(wàn)。

第二個(gè)是財(cái)政要承擔(dān)得起。當(dāng)2005年選擇衛(wèi)生局和統(tǒng)計(jì)局試點(diǎn)時(shí)，為了推進(jìn)車改工作運(yùn)行，車改對(duì)象選擇購(gòu)車可以一次性借3年的車貼，后來(lái)這個(gè)政策取消了，因?yàn)檫x擇買車的科級(jí)以上干部逐年增加，財(cái)政無(wú)力承擔(dān)，但是“鼓勵(lì)購(gòu)車”的目的已經(jīng)達(dá)到。

最后一點(diǎn)是社會(huì)輿論要承擔(dān)起。這也是車改成功與否的關(guān)鍵，也是公務(wù)員、社會(huì)、財(cái)政三方面都能承受的結(jié)合點(diǎn)。

銅陵實(shí)施的雙軌制補(bǔ)貼，最高標(biāo)準(zhǔn)是正縣級(jí)正職選擇“不購(gòu)車”每月補(bǔ)貼900元，如果選擇購(gòu)車則是900元乘以2.5倍。

據(jù)汪曉蘭介紹，2005年試點(diǎn)，衛(wèi)生局領(lǐng)導(dǎo)班子成員積極參加車改。他們自己選擇購(gòu)置私車，每天開車上班，并領(lǐng)取符合標(biāo)準(zhǔn)的車補(bǔ)，群眾看在眼里，也理解車改并不是在作秀。

這種“雙軌制”與“車改專家”湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青的觀點(diǎn)不謀而合。身體力行加入私車公用行列的葉青連續(xù)7年在全國(guó)人大會(huì)議上疾呼公車改革。

葉青分析各地車改失敗多、成功少的原因，在于過(guò)分追求“一刀切”，要不就是都改，要不就是都不改。但實(shí)際上，任何一個(gè)車改方案，都會(huì)有支持者與反對(duì)者，應(yīng)該有兩種方案供選擇，逐步過(guò)渡。由此可見(jiàn)，銅陵車改方案科學(xué)合理是推進(jìn)車改的關(guān)鍵所在。

“見(jiàn)光不死”

“很多城市的車改一經(jīng)媒體曝光就陷入一片非議，無(wú)法進(jìn)一步推進(jìn)，我們俗稱‘見(jiàn)光死’，但銅陵也‘見(jiàn)光’了卻‘沒(méi)死’，還在步步推進(jìn)。”黃寶林說(shuō)到此處，平穩(wěn)的語(yǔ)調(diào)中蘊(yùn)含著一份驕傲。

我們不禁要問(wèn)：為什么眾多城市車改工作“見(jiàn)光死”，而銅陵卻能幸免？

黃寶林向記者剖析杭州車改，其方案中的“留尾巴”已經(jīng)成為了非議的焦點(diǎn)。杭州在發(fā)放車貼的基礎(chǔ)上留了個(gè)尾巴，為局級(jí)干部探索一種“包干用車”（上班時(shí)間仍可使用公車）的新模式，本質(zhì)上并不是要把車改往縱深推，而是對(duì)既得利益者的一種妥協(xié)，其理由更是經(jīng)不起推敲——局長(zhǎng)們覺(jué)得打車不方便。

而銅陵在車改對(duì)象的問(wèn)題上一直采取謹(jǐn)慎態(tài)度，選取的是縣級(jí)及縣級(jí)以下干部，黃寶林介紹因?yàn)榈丶?jí)干部的級(jí)別比較高，在改革的初期地方很難把握，所以改革初期沒(méi)有擴(kuò)大范圍，直到目前也是對(duì)副地（含）級(jí)以上干部采取自愿原則。

除此以外，車貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)的不是你的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而是你的工作崗位。有的是正縣干部，但是在副職崗位上，無(wú)法享受正縣級(jí)的車貼水平；有的是副縣干部卻在科級(jí)崗位，享受的只能是科級(jí)補(bǔ)貼水平。此舉雖然在干部中存有爭(zhēng)議，但是得到了社會(huì)的支持。

比“杭州模式”推行得更早的是廣東車改，但是在廣東調(diào)研過(guò)程中，銅陵車改辦發(fā)現(xiàn)，廣東模式極容易陷入“有車者吃虧”的境地，因?yàn)橘I車與不買車都是領(lǐng)取一樣的車貼。

廣東之行，銅陵車改小組發(fā)現(xiàn)這樣的現(xiàn)象：一個(gè)科室兩個(gè)人，一個(gè)人沒(méi)有車，車貼就完全裝進(jìn)口袋里；另外一個(gè)人有車，所有需要出去跑的事情幾乎都要找他，這就造成了“多干事多吃虧”。而廣東已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這種情況將挫傷車改對(duì)象的積極性，長(zhǎng)此以往將影響日常公務(wù)，進(jìn)而阻礙改革的推進(jìn)。

銅陵針對(duì)此種狀況，對(duì)于在市區(qū)內(nèi)私車公用超過(guò)15公里行程的，按規(guī)定的比例給予額外的補(bǔ)貼。

不僅如此，購(gòu)車人員的購(gòu)車補(bǔ)貼不直接發(fā)放現(xiàn)金，而是實(shí)行公務(wù)卡方式按年結(jié)算，不能兌現(xiàn)和進(jìn)行其他用途。銅陵市車改辦擁有所有持卡人用卡的詳細(xì)信息，可以查閱持卡人何時(shí)加油，何時(shí)用于保險(xiǎn)……所有情況一目了然。

一目了然的不僅僅是車改補(bǔ)貼，還有被改革公車的處理情況。黃寶林告訴記者，齊齊哈爾的公車拍賣是領(lǐng)導(dǎo)參與的拍賣，而他一舉牌無(wú)人敢舉牌，公開拍賣優(yōu)勢(shì)也成為了“隱形福利”，將好事變壞事。

銅陵的公車處理是完全市場(chǎng)化運(yùn)作，進(jìn)行公開招標(biāo)評(píng)估、公開拍賣。拍賣采取的是有底價(jià)的增價(jià)拍賣方式，車改辦委托評(píng)估公司，對(duì)每輛車評(píng)估一個(gè)拍賣底價(jià)，低于底價(jià)者不能成交，流標(biāo)的車輛將會(huì)轉(zhuǎn)入下一場(chǎng)拍賣。

截至2010年12月底，68家涉改單位共上繳原公務(wù)車輛209余輛。其中，已分批通過(guò)拍賣公司組織公開拍賣195輛，拍賣總成交價(jià)為905.6萬(wàn)元，扣除評(píng)估費(fèi)和拍賣傭金，拍賣收入全部上繳市財(cái)政。

改革的成果更需要數(shù)字來(lái)證明，截至2010年12月車改涉改人員1683人，涉改車輛209輛。車改前，年運(yùn)行費(fèi)用1965萬(wàn)元(含車輛購(gòu)置更新費(fèi)用627萬(wàn)元，駕駛?cè)藛T費(fèi)用732萬(wàn)元，油料、保險(xiǎn)及修理費(fèi)用606萬(wàn)元)；車改后年車貼費(fèi)用為1400多萬(wàn)元，節(jié)約率在20%以上。

銅陵自2005年試點(diǎn)至今，用5年時(shí)間解決了“公車私奔”的難題。對(duì)于未來(lái)銅陵將如何將改革推向縱深？

黃寶林告訴《決策》，銅陵車改下一步是要向縣區(qū)進(jìn)一步推開，考慮到目前購(gòu)車人數(shù)已超過(guò)涉改總?cè)藬?shù)的1/3，將調(diào)整車改政策措施，由“鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)車”傾向于“個(gè)人自愿購(gòu)車”，即：適當(dāng)降低個(gè)人購(gòu)車補(bǔ)貼系數(shù)，逐步提高不買車人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

面對(duì)未來(lái)之路，受訪者都保有一份惆悵。汪曉蘭認(rèn)為，全國(guó)公車改革缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)和操作原則，造成長(zhǎng)期以來(lái)公車改革只是在少數(shù)部門、少數(shù)地區(qū)自發(fā)并分散地進(jìn)行。而車改的最終廣泛推行，還得中央出臺(tái)方向性的政策，各地各級(jí)以此為指導(dǎo)，自上而下逐級(jí)細(xì)化推動(dòng)。

沒(méi)有時(shí)間表，沒(méi)有改革的模式，下一步車改怎么走？這三大問(wèn)題每天都縈繞在汪曉蘭心頭。而她的期望是車改能形成一種全國(guó)性“大氣候”，不會(huì)再遇見(jiàn)文章開頭“接領(lǐng)導(dǎo)”的尷尬局面。