■師 麗 湯 超

縣域如何才“給力”？
——6位縣委書記的肺腑之言

■師 麗 湯 超

“收權使干部不安心基層工作，他們的工作積極性和創(chuàng)新精神得不到發(fā)揮，同時不利于農村的發(fā)展和穩(wěn)定。為了強化基層工作，應該給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權?！?/p>

“十二五”時期，縣域經濟如何發(fā)展？

2010年9月，中共四川省委黨校第2期縣（區(qū)）委書記班圍繞“增加四川縣域經濟發(fā)展的內動力”這一議題進行了分組討論，其中第一小組有6位書記作了交流發(fā)言。

6位書記分別來自四川省6個市州的3縣3區(qū)，他們是大竹縣委書記向此德、米易縣委書記張偉、色達縣委書記徐芝文、自硫井區(qū)委書記張邦舉、五通橋區(qū)委書記梁杰鴻、東坡區(qū)委書記李曉宇。之后，我們對他們的發(fā)言記錄進行了認真整理分析，并通過當面談訪、網上交流和電話咨詢形式與他們多次進行交流。

盡管縣情和發(fā)展水平不同，其面臨的問題和發(fā)展思路也有很大區(qū)別，但縣（區(qū)）工作也有很多共性，都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層組織面向廣大人民群眾，都與中央、省、市的目標任務、政策措施以及工作機制緊密銜接。對于怎樣才能增強縣區(qū)發(fā)展的內動力這個問題，他們有著許多共同的認識和心聲。

“一城獨大”與“多點支撐”

東坡區(qū)、五通橋區(qū)、自硫井區(qū)都是工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)。特別是東坡區(qū)和五通橋區(qū)，原本均屬于樂山市，90年代后期才劃分并新建眉山市。3位書記在工業(yè)發(fā)展上有許多共識。

他們談到，目前一些工業(yè)發(fā)展區(qū)出現產業(yè)雷同，惡性競爭。例如多晶硅的生產，五通橋區(qū)有8500噸，整個樂山市有千萬噸的生產線，眉山市3000萬噸，另外成都市高新區(qū)、雙流縣、新津縣、雅安市等都在上。有的縣區(qū)為了爭同一個項目，土地零地價，電力給補助，兌現難度非常大，目前一些企業(yè)還處于虧損狀態(tài)。

他們提出應從全局進行生產力布局規(guī)劃，加大調控力度，以防止省域內惡性競爭、自相殘殺和對資源環(huán)境的破壞。汽車生產、電子工業(yè)、旅游等同樣有這樣的問題。

當談到全省區(qū)域經濟的發(fā)展布局時，自硫井區(qū)的張邦舉書記指出：在區(qū)域經濟發(fā)展上，“一城獨大”是不夠的?，F在四川發(fā)展的重點還在成都，但由于成都的聚集效應大于擴散效應，拉大了區(qū)域間的差距。同時，其他距離成都較遠的地區(qū)要等待成都的輻射帶動發(fā)展是不現實的。川南有若干工業(yè)基礎雄厚的中等城市，交通發(fā)達，資源結合度高，應是最具潛力的發(fā)展極，應重點傾斜，促進區(qū)域均衡發(fā)展。

東坡區(qū)的李曉宇書記也提出：四川經濟發(fā)展不平均，增強內在動力要“多點支撐”。四川省是走先重點發(fā)展成都，然后成都也向沿海一樣搞“騰籠換鳥”，轉移自

身的落后產業(yè)，再來帶動其它地區(qū)發(fā)展的道路，還是走全省統(tǒng)一規(guī)劃，多極發(fā)展為好？顯然后者更為均衡合理。

五通橋區(qū)梁杰鴻書記提出，對于四川省許多重要的戰(zhàn)略資源，應以省為單位，加強管理和研究。例如稀土是非常重要的戰(zhàn)略物資，四川是儲量相對集中的全國三大基地之一，但目前對重要戰(zhàn)略資源的管理、開發(fā)以及資源的產業(yè)化等問題，從機構、人員到研究、管理都不足。此外，對于稀缺的旅游資源、礦產資源的開發(fā)、保護和管理，都應以省為單位加強研究，特別是對開采區(qū)域建立資源補償機制十分迫切。

此外，他們還提出考核應分類、公正、透明?？茖W的考核激勵機制不僅與縣委“一把手”的提拔升遷密切相關，更與一個區(qū)域是否科學、可持續(xù)發(fā)展緊密相連。

發(fā)言中書記們均提出應進一步改進和完善地區(qū)排名和干部考核激勵機制。一是應分類考核，二是考核指標應客觀公正，三是考核結果應公開透明。

活力是錢買不來的。不能只靠發(fā)錢，如果有一天發(fā)的錢少了或者沒有錢發(fā)了怎么辦？補貼越多依賴性越強，不激發(fā)農民的創(chuàng)業(yè)活力就難以科學發(fā)展。

【啟示】

城鎮(zhèn)化是社會經濟發(fā)展的必然趨勢。然而走一條什么樣的城市化道路？隨著城市版圖的不斷擴大，中心城區(qū)向外放射延伸的快速交通走廊隨著兩邊土地的開發(fā)，以及越來越多的環(huán)城路的切割而越來越慢，從而影響了生產要素的流動與合理配置，并出現了交通擁堵，醫(yī)療、學校、住房、水電氣供應緊張，消費品物價上漲等“大城市病”。

而在許多較為邊遠的中小城市，盡管新城打造得很壯觀，但由于城市文明的缺乏而難以聚集人氣，在邊遠農村地區(qū)更是人走屋空，土地拋荒，農業(yè)蕭條，形成“貧困的惡性循環(huán)”。

我們認為，對于一個具有8270萬人口和48.5萬平方公里土地的四川省，不能寄希望于一個增長極來帶動。綜觀世界五大城市群的人口分布，沒有哪個地區(qū)是將2000多萬人口集中在一個城市之中的，而需要培育兩個或多個首位度高，具有吸引力的增長極，并在其帶動下形成網絡型的、大中小城市和小城鎮(zhèn)相結合的城市體系和城市群。

新的增長極不僅要有產業(yè)支撐，而且要有大學、金融和厚重的歷史文化氣息，不僅是一個新的經濟中心，而且也是政治文化中心，這樣才能吸引高素質的人才和優(yōu)質的資源。如何建立新的增長極？這一重任需由省級政府來擔當。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收放之外

大竹縣是百萬人口大縣，共有50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為“一把手”的向此德書記最為關注的就是加強基層基礎工作。

他指出，過去每一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革都是權力上收，當時有一個客觀原因，就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識水平和能力不強，我國農村突發(fā)案件的增加，與一些基層干部的責任心不強和工作方法不當有一定關系。現在的基層干部特別是領導干部的水平有了很大的提高，同時，農村工作的難度和復雜性也日益增大，仍然收權就不切實際了。收權使干部不安心基層工作，他們的工作積極性和創(chuàng)新精神得不到發(fā)揮，同時不利于農村的發(fā)展和穩(wěn)定。為了強化基層工作，應該給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的自主權。

為此，大竹縣出臺了激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10項辦法，概括起來包括四個方面的內容：一是放權。下放了20多項委托執(zhí)法權，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權，明確塊塊管理的人員全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，條條管理的人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核占60%，縣占40%。

二是讓利。下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經費預算高于縣級部門20%，縣3.8萬元，鄉(xiāng)4.6萬元，集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地收益全部讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三是減壓。向書記認為，在正常情況下，如果縣鄉(xiāng)的工作出現“白加黑”、“5加2”，晚上睡覺“睜一只眼閉一只眼”是不科學的。關鍵是星期一至星期五干部們在干什么？八小時內在干什么？平時休閑型工作，休息時間再加班，是無效勞動。因此，應少說空話，減少會議，特別要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)接待。在大竹縣，正常情況下縣委和政府一月只開一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導會議，使干部能提前安排好基層工作，有更多的時間和精力抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；縣直機關和部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查工作要經縣委、縣政府批準把關，減少基層接待負擔；同時還建立了基層干部大病救助制度。

四是明責。向書記說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當得不容易，下得容易，要使干部培養(yǎng)和提拔制度化?！睘榱思罡刹康洁l(xiāng)鎮(zhèn)工作，大竹縣形成了從基層鍛煉和選拔干部的一套機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長干好了到縣上各局當一把手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作三年沒有變化的，也會調整到縣級部門作副職。現在許多縣級副局長主動要求到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經過基層煅煉，再到縣級當局長就很輕松，同時也從制度上杜絕了“跑官買官”的漏洞。

東坡區(qū)的李曉宇書記也談到，過去派出所、司法、水利、農技、衛(wèi)生醫(yī)療等上收，建立片區(qū)站所，管理與服務不到位，目前這些機構在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都全部恢復。并且為了激勵基層工作的積極性，解決基層工作的實際困難，工作經費和津貼費向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜?，F在出現了很多干部積極爭取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部不愿調回縣的局面。

【啟示】

長期以來，“人權、財權、事權不對稱，責權利不匹配，束縛太多，積極性難調動，缺乏自主權，工作壓力大”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映最強烈而又最無奈的聲音。特別是農業(yè)稅改革后，基于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部催糧催款的事務減少以及沉重的財政負擔使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負，難于運轉的實際情況，我國基層農村進行了以“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、減人減事減機構、轉變政府職能”為內容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，一方面提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率，另一個方面減輕了財政供養(yǎng)人數和行政成本。

然而，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革由局部試點到廣泛推開，一方面我國農村的鄉(xiāng)、村越并越大，機構和人員越來越少，但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事物并沒有隨著農業(yè)稅免征而減少，而是大量增加。因此，米易縣張偉書記提出應多給鄉(xiāng)鎮(zhèn)增點編制：“我們有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘點對點’有100公里路程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一次改革都是減編，減得讓人驚心?！鄙_縣委書記更是提到在9000多平方公里的高原上維護社會穩(wěn)定和安全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的力量不能減少。

不僅人少事多，而且權利越來越小，壓力和工作難度越來越大。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年要簽20多份責任書，經常接待來自上級多個部門的各種檢查，但卻沒有相應的人事管理權、執(zhí)法權和財力，常常違法行政、負債行政。“上級要求多、農民企盼多、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調控弱”。對此，在2010年12月15日剛剛進行的對四川59位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的問卷中，設立了“你對縣委書記最想說的話”這樣一個開放型問題，59句話概括起來只有兩條：（1）責權利明確和對稱，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與事權相配的財權和部門延伸機構的人事考核權和執(zhí)法權，（2）關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關心基層干部。

達州市大竹縣提出的重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設，以及關于“賦權讓利”激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性、“提拔交流”關心愛護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作機制，是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后中西部農村發(fā)展新問題所作出的切合實際的探索和創(chuàng)新，也是對近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的成效在一定區(qū)域內作出的評價和反思。

我們認為：我國正處于一個歷史機遇期，同時也是一個矛盾高發(fā)期，農村基層政權組織不能動搖，而必須加強。同時，僅僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革是不夠的，改革的重點應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進到縣級以上，省、市、縣統(tǒng)籌，縣、鄉(xiāng)、村聯動，只有上下聯動和條條塊塊的配合，才能形成分工合理、責任明確、高效運轉、管理科學的行政管理體制。

“政府要笑，農民也要笑”

米易縣委書記張偉談到，在黨校有兩個月時間靜下心來好好讀書，十分難得，也有了許多新的思考和體會。其中最重要的一點，就是增加縣域經濟發(fā)展的內生動力要靠全民創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新。

活力要來自基層?！罢?，農民也要笑”。當前的經濟形勢是政府增收，農民依靠政府的補貼越來越多，這種經濟發(fā)展的動力是否具有可持續(xù)性？活力是錢買不來的。不能只靠發(fā)錢，如果有一天發(fā)的錢少了或者沒有錢發(fā)了怎么辦？補貼越多依賴性越強，不激發(fā)農民的創(chuàng)業(yè)活力就難以科學發(fā)展。

新農村建設中統(tǒng)一刷外墻，農民群眾并不領情，說“把房子拿給你弄，要弄就里外一起弄”。因此，我們的全民創(chuàng)業(yè)不能只停留在面子上、口號上。怎樣才能實現全民創(chuàng)業(yè)？金融活動是一切發(fā)展活動的基礎，農村金融要與全民創(chuàng)業(yè)結合起來，要與誠信教育和誠信制度建設結合起來，要與農村人才培養(yǎng)和農民子女受教育時間的均等化結合起來。

大竹縣向此德書記也說，要激勵農民的創(chuàng)業(yè)精神和熱情，還必須加強對農民群眾的教育。長期以來我們對黨員教育抓得緊，但要通過黨員教育提升群眾教育。一些外出務工人員幾年不回家，不給家里打電話，不敬老養(yǎng)老，刑事案件頻發(fā)；國家的各項補貼增加，但有些農民嫌少嫌麻煩，沒有起到激勵作用。

【啟示】

取消農業(yè)稅后，鎮(zhèn)村干部不再面對農民催糧催款，把節(jié)約出來的三分之二的時間用于服務農民，落實黨和國家的惠農政策，干群關系有很大的改善。但也有不少農民群眾感激黨和國家的好政策，而對自己身邊的干部評價不高，認為中央的政策是好的，是基層的“小和尚把經念歪了”。

同時，很多基層干部也有委屈和報怨，過去損傷了群眾利益，老百姓還規(guī)規(guī)矩矩，現在為群眾辦好事，有人理所當然“不知足”，有人指責挑剔“不領情”，還有人作為當事人或受益人,本應作為主角卻反倒成了“看客”，“農民不急政府急”。

過去是群眾怕政府，現在是政府怕群眾，信訪和維穩(wěn)工作難度加大，軟硬兼施，圍追堵截阻止上訪，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至打出了“嚴禁非正常越級上訪”和“打擊非法上訪”的標語。為此，必須改善基層政府服務水平，探索維護農村社會長治久安的工作機制。

（作者單位:中共四川省委黨校）