■本刊記者 吳明華

“兩難”困局下的土地博弈

■本刊記者 吳明華

一方面是更嚴(yán)格的土地管理問責(zé)制度，一方面是“十二五”更旺盛的用地需求，面對這樣的“兩難”困局，地方如何緩解雙重壓力？土地管理制度將何去何從？

今年的“兩會(huì)”，土地問題注定成為一個(gè)焦點(diǎn)，圍繞土地的博弈暗流涌動(dòng)。

1月末，國土資源部公布了2010年土地違法情況。經(jīng)過幾年的“問責(zé)風(fēng)暴”，問題依然嚴(yán)重。繼續(xù)去年底約談之后，“15號(hào)令”下的首次土地違法問責(zé)處分機(jī)制已經(jīng)啟動(dòng)，一場更嚴(yán)厲的“問責(zé)風(fēng)暴”又將到來。

今年是“十二五”開局之年，又是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的換屆之年，地方上的發(fā)展愿望格外強(qiáng)烈。各地“鋪攤子、上項(xiàng)目”勢頭強(qiáng)勁，建設(shè)用地供需矛盾更加突出。

一方面是更嚴(yán)格的土地管理問責(zé)制度，一方面是更旺盛的用地需求，面對這樣的“兩難”局面，地方如何緩解雙重壓力？土地管理制度將何去何從？

地方土地違法的背后

《決策》：從2009年開始，國家啟動(dòng)了全覆蓋的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。從這兩年的檢查結(jié)果來看，土地違法違規(guī)有什么樣的特點(diǎn)？

張曉玲：首先是重點(diǎn)工程和重大項(xiàng)目用地違法嚴(yán)重。國家和省級重點(diǎn)工程項(xiàng)目違法用地?cái)?shù)量和面積，分別占到一半左右。重點(diǎn)工程包括交通、水利、能源等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它在用地過程中從立項(xiàng)到用地報(bào)批有很復(fù)雜的一套程序。很多人認(rèn)為，反正國家重點(diǎn)項(xiàng)目肯定會(huì)用地，于是未批先用。還有就是為了趕工期，就邊批邊用。

嚴(yán)金明：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、土地規(guī)劃研究中心主任

張曉玲：國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所所長

另外一個(gè)特點(diǎn)就是政府違法多。政府違法案件的數(shù)量占60%左右，違法用地面積占70%-80%，所以土地違法中絕大部分是政府違法。而問責(zé)的目的，其實(shí)就是針對政府違法。

《決策》：為什么地方政府土地違法現(xiàn)象會(huì)這么嚴(yán)重？

嚴(yán)金明：地方政府土地違法的出發(fā)點(diǎn)一般來說是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有的地方在發(fā)展的時(shí)候忽視了科學(xué)發(fā)展，建大馬路、大廣場這種形象工程。有的地方不顧客觀實(shí)際，盲目招商引資，招來的都是一些高污染、高耗能、用地量大的低端產(chǎn)業(yè)，這就造成地不夠用，導(dǎo)致土地違法。

另外，有些地方觀念也有偏差。規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，“酒杯一端，政策放寬”。為了一個(gè)項(xiàng)目而調(diào)整規(guī)劃，這就容易導(dǎo)致土地違法問題的發(fā)生。

張曉玲：政府違法已經(jīng)成為一種現(xiàn)象，它背后的原因是多種多樣的。地方政府要發(fā)展，追求GDP，就要招商引資上項(xiàng)目。一個(gè)項(xiàng)目好不容易招來了，沒有土地項(xiàng)目就落不了地，于是就想辦法未批先用或非法占用。

還有就是土地財(cái)政問題，地方政府對土地收益高度依賴?，F(xiàn)在很多地方，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)都是吃飯財(cái)政，地方要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、政府要過日子、民生工程要支出，錢從哪里來？只有靠招來企業(yè)增加稅收，靠賣地收入來搞城市建設(shè)。

《決策》：“15號(hào)令”將問責(zé)的利劍，直接對準(zhǔn)了地方政府負(fù)責(zé)人。在此高壓下，地方上的土地違法案件為什么仍然居高不下？

張曉玲：2009年，國家第一次實(shí)現(xiàn)了全覆蓋的衛(wèi)星遙感監(jiān)控，對所有縣區(qū)都進(jìn)行監(jiān)控，這個(gè)工程很浩大，國家是下了血本的。但是，深層次的問題不解決，盡管查得越來越嚴(yán)，每年的違法用地還會(huì)有很多。

我們可以看到，現(xiàn)在地方上發(fā)展熱氣騰騰，“十二五”追求發(fā)展熱情高漲。發(fā)展為了什么？經(jīng)濟(jì)是發(fā)展了，但資源被消耗沒了，環(huán)境也被污染了。從另一個(gè)方面來講，為什么地方上把發(fā)展看得如此重？因?yàn)椴话l(fā)展就沒錢，這就涉及到體制機(jī)制上的問題了。地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等，很多事情都需要地方去做，但地方做事又沒錢，就必須靠自己去創(chuàng)造收益。

所以，很多土地問題看起來是土地上的事，但根源是在體制上。

嚴(yán)金明：現(xiàn)在違法用地居高不下，甚至在一些地方還有越來越嚴(yán)重的趨勢，那么我們就要分析它背后的原因，為什么土地違法會(huì)這樣量大面廣？除了一些地方上的主客觀原因外，在國家層面，我們也去分析制度和政策本身，有一些制度需要重新設(shè)計(jì)，有一些政策需要完善。

所以，當(dāng)土地違法違規(guī)持續(xù)很多、很難解決的時(shí)候，就要換一個(gè)角度來思考問題。我覺得“十二五”期間，怎樣來完善現(xiàn)行土地有關(guān)的政策法規(guī)，是我們要著重考慮的。

“既處理事，又處理人”

《決策》：此次問責(zé)引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，對于處理結(jié)果大家也很期待。“15號(hào)令”下的首次問責(zé)跟以往有什么不同？

張曉玲：“15號(hào)令”的前身是“9號(hào)令”，當(dāng)時(shí)還沒有這么嚴(yán)格。后來在土地違法案件查處過程中發(fā)現(xiàn)，事件當(dāng)事人很好處理，但對政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人老是處理不下去。因?yàn)閲敛块T執(zhí)法人員沒有處理權(quán)，人還要靠地方處理。政府違法如果不動(dòng)烏紗帽是很難管住它的，而“15號(hào)令”正是“既處理事，又處理人”。

嚴(yán)金明：這次問責(zé)應(yīng)該說比以往更堅(jiān)決一些，力度更大一些，地方上的壓力也比較大。過去僅靠國土部門問責(zé)達(dá)不到預(yù)期效果，通過國土部、監(jiān)察部和人社部等部門的聯(lián)合參與，加大監(jiān)管力度，才不會(huì)使問責(zé)流于形式。

過去沒有對土地離任進(jìn)行審計(jì)，而地方政府官員調(diào)動(dòng)頻繁，任期結(jié)束后一走了之。甚至在某個(gè)地方被處理了，到另一個(gè)地方又得到提升?，F(xiàn)在將任期以及離任后都納入審計(jì)考核范圍，考察有連續(xù)性，這對土地問責(zé)具有重要意義。

《決策》：從約談之后反映的情況來看，問責(zé)似乎也有爭議的地方。

張曉玲：“15號(hào)令”中規(guī)定了15%的問責(zé)紅線，這里有值得探討的地方。例如，有些欠發(fā)達(dá)地區(qū)一年用不了幾塊地，正好趕上一塊地違法，那比例就很高。而有些地方用地量很大，即使違法用地量多，它的比例也不一定會(huì)達(dá)到15%。

另外，有的地方用地量不大，因?yàn)閲抑攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目違法用地，使得違法用地比例超過紅線，而這些大項(xiàng)目用地縣里是管不了的?，F(xiàn)在重點(diǎn)項(xiàng)目違法情況多，如果是重點(diǎn)項(xiàng)目違法違規(guī)，那么項(xiàng)目所在地的違法用地比例就很高。

所以，問責(zé)情況很復(fù)雜，不同地方情況不一樣，容易造成不公平。問責(zé)的目的主要是讓違法者承擔(dān)責(zé)任，但處理會(huì)根據(jù)實(shí)際的情況來具體對待?，F(xiàn)在問責(zé)還是剛起步，有些不合理的地方還需要逐步完善。

《決策》：這幾年，土地方面不斷有文件出臺(tái)，在土地管理改革上也是動(dòng)作頻頻。總的來看，宏觀政策走向是怎樣的？

張曉玲：2004年以來國家出臺(tái)了很多土地管理的文件，目的之一就是加大地方政府的責(zé)任。這幾年，國土資源部也在推行耕地目標(biāo)責(zé)任考核，對地方行政長官責(zé)任履行情況進(jìn)行考核。

所以這幾年一個(gè)重要政策走向，就是加大地方政府的責(zé)任。與此同時(shí)，下放土地審批權(quán)力。將土地審批權(quán)限下放到了省級政府，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。而中央政府則加強(qiáng)監(jiān)管督察。

嚴(yán)金明：總體來看，土地管理是在向?qū)徟捅O(jiān)督的共同管理方式轉(zhuǎn)型。過去都是審批式管理，土地審批出去就不管了，現(xiàn)在就要加強(qiáng)監(jiān)管。從地方上來說，過去只要爭取土地指標(biāo)就行了，現(xiàn)在怎么用好土地就要引起重視。

從宏觀上來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地是相關(guān)連的，產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)反映的是土地的利用結(jié)構(gòu)。在中央強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的大方向下，土地利用結(jié)構(gòu)也要進(jìn)行調(diào)整，要節(jié)約、集約利用土地。所以，此次問責(zé)與當(dāng)前中央調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是緊密相關(guān)的。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源保護(hù)兩者如何協(xié)調(diào)，這是個(gè)大課題。

集約用地與政策創(chuàng)新

《決策》：“十二五”大部分省市把增長速度都定在兩位數(shù)以上，有的甚至提出GDP要翻一番。在這種情況下，開局之年不可避免地要“鋪攤子、上項(xiàng)目”，就需要大量的建設(shè)用地。而很多地方的土地指標(biāo)早已超支，甚至已經(jīng)用到2020年了。面對這種困局，下一步該怎么辦？

嚴(yán)金明：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源保護(hù)兩者如何協(xié)調(diào)，這是個(gè)大課題。發(fā)展是硬道理，在保護(hù)好耕地的前提下，科學(xué)節(jié)約利用土地，挖掘土地資源潛能，是地方政府官員今后長期要思考的問題。

在集約用地的時(shí)候，我們可以采取一些措施來開源節(jié)流。可以把集約用地和“三個(gè)集中”結(jié)合起來，實(shí)行舊村改造、舊廠房改造等。我們不能一味地?cái)U(kuò)張城市規(guī)模，要把原有的潛力都挖出來。

張曉玲：據(jù)測算，全國一年正常用地量為600萬畝，而實(shí)際的用地量要更多。也就是說支撐這么高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有這個(gè)量不行。所以，矛盾確實(shí)很尖銳，最重要的還是要節(jié)約用地。

《決策》：這幾年越來越強(qiáng)調(diào)集約用地，對于地方上來說，如何才能做好集約用地？

張曉玲：曾經(jīng)有一個(gè)說法：世界上的事情有這么幾種，一種是花自己的錢辦自己的事，錢省了事也想辦法辦好；一種是花自己的錢辦別人的事，錢省了事情可能辦不好；另一種是花別人的錢辦自己的事，錢不省但事要辦好；還有就是花別人的錢辦別人的事，錢不省事情也辦不好。有人認(rèn)為，我們現(xiàn)在的體制，恰恰就是“花別人的錢辦別人的事”。所以，建立好的體制機(jī)制十分關(guān)鍵。

集約用地是一個(gè)系統(tǒng)工程，關(guān)鍵是要建立一個(gè)好的體制機(jī)制。首先規(guī)劃時(shí)要強(qiáng)調(diào)各方參與、公眾參與。其次所有用地都必須服從規(guī)劃，另外政府要建立一個(gè)好的市場，能夠讓土地通過交易提高它的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。同時(shí)，農(nóng)民能憑借他手里土地的權(quán)益，增加財(cái)產(chǎn)收益。

從另一個(gè)角度來說，土地集約利用的標(biāo)準(zhǔn)是什么，怎樣才算用好一塊地，這也是見仁見智的事情。例如，有些城市廣場和草坪多，這是不是用地不集約？因?yàn)閺V場、草坪多，城市環(huán)境好，市民幸福感高，同樣也符合科學(xué)發(fā)展。廣場和草坪是公益性的，但它周邊的房地產(chǎn)因此而升值了，所以很難去衡量它的價(jià)值。因此，有時(shí)候集約用地本身也是難題。

《決策》：近段時(shí)間，很多省市負(fù)責(zé)人密集“拜會(huì)”國土部，簽訂部省的合作備忘錄或合作協(xié)議，為各地“十二五”的用地爭取政策創(chuàng)新。下一步土地管理政策創(chuàng)新的空間在哪里？

嚴(yán)金明：“十二五”期間，有幾個(gè)方面是可以探索的。一是關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，農(nóng)村集體建設(shè)用地在法律上是空白，流轉(zhuǎn)在現(xiàn)有法律法規(guī)下還有障礙，這方面可以重點(diǎn)探討。

第二是產(chǎn)權(quán)登記方面，現(xiàn)在土地是多部門登記的，耕地是國土部門管，房屋由建設(shè)部門管，林權(quán)由林業(yè)部門管，而土地承包經(jīng)營則是農(nóng)業(yè)部門管。多處登記給土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和融資帶來一定的困難，下一步也可以探索。

另外，現(xiàn)在的土地利用規(guī)劃都是按照行政區(qū)域來編制的，而區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展越來越多的跨行政區(qū)劃。所以，在一定的經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，要統(tǒng)籌考慮區(qū)域的整體土地利用規(guī)劃。

張曉玲：很多地方感覺到，土地對地方發(fā)展的束縛越來越嚴(yán)重，所以一些地方希望能爭取到一些新政策。從國家的角度來說，現(xiàn)在土地管理制度還不完善，亟待改革，如集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)、對農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)不力等。十七屆三中全會(huì)提出健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，所以國家也鼓勵(lì)地方進(jìn)行積極探索。

改革是希望在體制機(jī)制上有所突破，但是需要明確，改革的邊界在哪里，點(diǎn)上的突破到底能進(jìn)行到什么程度，等等。我認(rèn)為，這些改革探索的后續(xù)規(guī)范和監(jiān)管很重要。