劉祥平，肖葉飛

（1.貴州民族學(xué)院 傳媒學(xué)院，貴州 貴陽 550025；

2.華中科技大學(xué) 新聞與信息傳播學(xué)院，湖北 武漢 430074）

廣播電視公共服務(wù)：理論內(nèi)涵與評估體系

劉祥平1，肖葉飛2

（1.貴州民族學(xué)院 傳媒學(xué)院，貴州 貴陽 550025；

2.華中科技大學(xué) 新聞與信息傳播學(xué)院，湖北 武漢 430074）

與報紙不同，廣播電視產(chǎn)品與服務(wù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有部分非競爭性與非排他性，同時具有外部性、信息不對稱性，容易導(dǎo)致市場失靈、道德風(fēng)險和逆向選擇，因此加強(qiáng)對廣播電視的監(jiān)管和評估非常必要。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范評估的原則、主體、客體和程序，建構(gòu)科學(xué)合理的評估指標(biāo)體系，形成完備的廣播電視公共服務(wù)的評估體制機(jī)制。

廣播電視；公共服務(wù)；評估體系

一、廣播電視公共服務(wù)的理論內(nèi)涵

與出版業(yè)不同，廣播從誕生之日起就受到嚴(yán)格的規(guī)制，這是緣于電波頻率的稀缺性和傳播范圍的無邊界性，政府不得不就不同國家之間的波段分配進(jìn)行協(xié)商，從而在廣播電視服務(wù)機(jī)構(gòu)、武裝部隊、商船和電信企業(yè)之間進(jìn)行配置，廣播作為技術(shù)性通信媒介，跟電話、郵政和公共交通一樣，成為“公用事業(yè)”，是政府提供的一種公共服務(wù)［1］。西方國家把電波作為公共資源，獲得執(zhí)照許可的廣播電視機(jī)構(gòu)是“公共委托人”，必須履行公共服務(wù)的職責(zé)，原因是廣播電視產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的屬性，同時具有外部性、信息不對稱性，容易導(dǎo)致市場失靈和道德風(fēng)險。

在西方國家，基于廣播電視媒體的市場失靈、信息不對稱和外部性，在老公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)三種不同的管理范式的語境下，廣播電視公共服務(wù)歷經(jīng)了三次制度變遷。首先，從20世紀(jì)20年代廣播產(chǎn)生之時，“凱恩斯主義”的管理理念盛行，官僚制和精英主義主張國家壟斷廣播電視公共服務(wù)的提供，通過官僚制來提供公共產(chǎn)品，這時候西方大部分是公共廣播壟斷體制，不允許廣播電視商業(yè)化，不播廣告，財政來源主要依靠執(zhí)照費和公共財政，強(qiáng)化內(nèi)容規(guī)制，以保障節(jié)目的高質(zhì)量和品位。第二個階段是20世紀(jì)80年代以來的新自由主義和新公共管理時期，放松規(guī)制、實行績效目標(biāo)管理，引進(jìn)競爭機(jī)制、取消公共服務(wù)供給的壟斷，對某些公共服務(wù)部門私有化，讓私營部門參與公共服務(wù)的提供以滿足顧客的需求等成為主流［2］。世界公共廣播電視出現(xiàn)了私有化、商業(yè)化的趨勢，改變了壟斷帶來的效率低下和官僚現(xiàn)象等弊端，從“公眾至上”向“消費者至上”轉(zhuǎn)型，壟斷的公共廣播電視體制向雙規(guī)制和多元化方向轉(zhuǎn)變，提高了市場競爭程度。新世紀(jì)以來進(jìn)入第三個階段，管理者既拋棄凱恩斯主義，也拋棄自由主義市場觀點，奉行新公共服務(wù)理念，走“第三條道路”，注重社會公平，盡可能在市場動力的基礎(chǔ)上重視社會福利機(jī)制。新公共服務(wù)理念包括，公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品，是為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)，公民權(quán)和公共服務(wù)比效率與企業(yè)家精神更重要，重視人而不是重視生產(chǎn)率［3］。新公共服務(wù)建立在民主、責(zé)任和服務(wù)的基礎(chǔ)之上，奉行服務(wù)理念，強(qiáng)調(diào)在民主對話、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府與社區(qū)、民眾的合作互動，建立有效的公民利益表達(dá)機(jī)制。在新公共服務(wù)理念的引導(dǎo)下，西方普遍反思廣播電視放松規(guī)制、市場化和私有化的弊端，在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時，加強(qiáng)了社會性規(guī)制，認(rèn)為社會價值和民主價值不可忽略，因此改善廣播電視公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

廣播電視公共服務(wù)的理念和制度的嬗變和完善，包括政治、社會和文化等多個層面，它不僅是為了消除市場失靈，而且肩負(fù)著造福人類的歷史使命，體現(xiàn)了公民價值和社會價值。具體來說，廣播電視公共服務(wù)包括如下幾個價值：第一，普適性價值。不像商業(yè)服務(wù)只滿足特定部分人群的需求，公共服務(wù)應(yīng)滿足不同民族、種族、城鄉(xiāng)、性別、年齡、地域的公眾需求，特別是殘疾人、老人、兒童、農(nóng)民等弱勢群體和特殊人群的需求，讓所有公民享受廣播電視信息、教育和娛樂節(jié)目。第二，公共性價值。充分的新聞、教育和娛樂等節(jié)目，客觀報道新聞和確保公共事務(wù)的新聞的比重，為公民服務(wù)而不是消費者服務(wù)，使公民掌握足夠的信息，以針對議題發(fā)表意見、進(jìn)行公開的辯論，保護(hù)公民權(quán)和促進(jìn)民主政治體制的健康運(yùn)行。第三，社會性價值。保持重要話題和輿論的信息和觀點的多元化，構(gòu)建公共領(lǐng)域，建構(gòu)民主討論的平臺，促進(jìn)社會多元化而實現(xiàn)平等和諧，加強(qiáng)民族特征和社區(qū)的認(rèn)同感，增強(qiáng)社會凝聚力。第四，優(yōu)質(zhì)性價值。不僅重視收視率而且重視收視質(zhì)，提供高質(zhì)量的文化、戲劇和音樂等藝術(shù)類作品，促進(jìn)文化繁榮，提高公民的文化素質(zhì)，給予戲劇、音樂、電影等各類先鋒性藝術(shù)作品和另類文化展示的空間，發(fā)揮公共服務(wù)的外部正效應(yīng)。

二、廣播電視公共服務(wù)評估體系的構(gòu)建

（一）評估的原則

主要有以人為本、公開透明、科學(xué)規(guī)范三大原則。其中，以人為本原則是評估活動的根本原則，決定了廣播電視公共服務(wù)的出發(fā)點與歸宿；公開透明原則是關(guān)鍵，評估活動的陽光化運(yùn)作順應(yīng)民意，容易獲得社會輿論支持，可為評估的順利實施創(chuàng)造有利條件；科學(xué)規(guī)范原則是評估活動切實有效的保障，評估只有應(yīng)用科學(xué)的原理與方法進(jìn)行規(guī)范化操作，才能作出正確結(jié)論，才能使評估客體與公眾信服，從而形成社會公信力。

（二）評估的主體和客體

主體即誰組織評估，客體即評估誰。廣播電視公共服務(wù)的主體是公眾，客體是各級政府和相應(yīng)的廣播電視機(jī)構(gòu)。我國政府公共服務(wù)的績效評估大約有四大類：A類包括上級對下級的績效考核，上下級對口垂直的考核，組織對個人的考核等，B類有各級政府和組織的自我評估，項目實施自我評估，C類包括專門審查組織的評估，例如財務(wù)部門、審計部門和人大的評估，D類是研究機(jī)構(gòu)的評估，不僅針對政府績效，而且針對履行公共服務(wù)職能的綜合評估［4］。廣播電視公共服務(wù)評估要多種方式并存，主要是成立專門的監(jiān)管評估委員會，由政府、專業(yè)人士、公眾代表等共同組成，就公共政策、硬件覆蓋、內(nèi)容供給等展開評估。廣播電視公共服務(wù)監(jiān)管評估委員會確定評估組織、評估方式、評估內(nèi)容、評估指標(biāo)和評估模型，制定評估體系，任命評估機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，制定評估規(guī)劃，并組織有效實施。

（三）評估的程序和方法

我國公共服務(wù)的評估既包括自我評估，也包括管理部門的評估；既需要專家評估，也需要社會評估；既包括公共服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)、發(fā)展規(guī)模、資金投入與使用狀況、運(yùn)行機(jī)制的效率和效益等硬指標(biāo)，也包括公眾對服務(wù)效果的滿意度等軟指標(biāo)；既要從政府、廣播電視機(jī)構(gòu)獲取相應(yīng)的硬數(shù)據(jù)，也可以通過社會調(diào)查、民意測驗等方式獲取軟信息。這可使相關(guān)部門不僅對上級管理部門負(fù)責(zé)，更重要的是對公民負(fù)責(zé)，形成上級自上而下的監(jiān)督和公民自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機(jī)制，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識。同時還可以采取公示制度、聽證制度、表決制度和受眾論壇等評估方式，做到公開、公平、公正，接受群眾的監(jiān)督，設(shè)立統(tǒng)一的舉報投訴電話。

三、廣播電視公共服務(wù)評估指標(biāo)

評估指標(biāo)體系的設(shè)計只有包括既有可量化、可衡量的“硬指標(biāo)”，又有以社會評價、公眾滿意度為主的“軟指標(biāo)”，才能全面準(zhǔn)確地反映公共服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容和形式。在評估指標(biāo)上，應(yīng)該建立合理科學(xué)的體系，確立一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)，對每個不同的指標(biāo)確立不同的權(quán)重，設(shè)置從不滿意到非常滿意即1到5不同的量值，或者0到100的不同分值，在此基礎(chǔ)上建立評估的數(shù)學(xué)模型，形成軟件包，實現(xiàn)計算機(jī)操作，并在實踐中加以檢驗。對公共服務(wù)廣播電視的績效評估和衡量有別于商業(yè)廣播電視，特別是我國廣播電視兼具公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，社會效益優(yōu)先原則，公共服務(wù)的職責(zé)義不容辭。廣播電視公共服務(wù)的評估指標(biāo)主要包括以下內(nèi)容：公共政策指標(biāo)、硬件覆蓋指標(biāo)、內(nèi)容指標(biāo)、公平指標(biāo)、效率指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等（見表1）。

1.公共政策指標(biāo)。廣播電視公共服務(wù)政策指標(biāo)包括廣播電視覆蓋政策、頻道頻率設(shè)置政策、節(jié)目的播出政策、公共財政撥款政策、設(shè)備的技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)政策。公共政策是廣播電視公共服務(wù)的實施指南，決定了廣播電視公共服務(wù)的目標(biāo)、進(jìn)程和效果，因此公共政策的評估是關(guān)鍵。評估點包括：公平性主要考察是否照顧到少數(shù)民族、農(nóng)村、貧困地區(qū)等利益?？茖W(xué)性主要指是否切實可行，例如是否規(guī)定了專業(yè)性的農(nóng)村廣播電視頻率頻道數(shù)目及其內(nèi)容結(jié)構(gòu)與播出時間結(jié)構(gòu)，頻率頻道傳輸覆蓋技術(shù)方案與經(jīng)費來源［5］。公共財政的投入指標(biāo)，包括硬件方面的投入和內(nèi)容生產(chǎn)方面的投入。世界上沒有一個國家廣播電視內(nèi)容供給完全依靠廣告費來支撐，大多建立了公共廣播與商業(yè)廣播的雙軌制，以平衡公共利益與商業(yè)利益的關(guān)系。公共廣播多通過執(zhí)照費、公共財政、捐助、捐款和部分的營業(yè)收入來獲取資金。一些國家通過商業(yè)廣播養(yǎng)公共廣播的體制，或者通過公共財政支持公共服務(wù)節(jié)目的制作。鑒于我國廣播電視的事業(yè)性質(zhì)，加大公共財政支持無線覆蓋或者公益性節(jié)目尤為必要。

2.覆蓋傳輸指標(biāo)。我國對于傳輸覆蓋采取不同的政策，無線覆蓋具有非排他性和非競爭性，是公共產(chǎn)品，由政府主導(dǎo)，財政撥款為主；有線覆蓋屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，采取政府主導(dǎo)，社會參與，減免營業(yè)稅、所得稅等激勵措施；廣播電視新媒體服務(wù)的供給屬于私人產(chǎn)品，采取政府參與，市場主導(dǎo)，“誰投資、誰收益”的原則［6］。覆蓋傳輸是廣播電視公共服務(wù)的主要載體，也是評估的重要內(nèi)容。傳輸覆蓋指標(biāo)測量政府對公共服務(wù)硬件設(shè)備的投入情況，雖然從1998年以來國家通過“村村通工程”和“西新工程”加大了硬件覆蓋的投入，但是仍有3000多萬人不能享受到廣播電視服務(wù)。

3.內(nèi)容供給指標(biāo)。我國廣播電視節(jié)目主要依靠廣告作為收入的來源，收視率和收聽率成為主要的參考指標(biāo)，這就容易造成市場失靈，頻道設(shè)置和節(jié)目結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡，電視劇播出過多。德國公共電視ZDF的信息類節(jié)目播出比例超過47%，商業(yè)電視RTL信息類節(jié)目的播出比例是25%以上［7］。相比而言，我國信息類、文化教育類、服務(wù)類節(jié)目供給不足。所以頻道設(shè)置和節(jié)目內(nèi)容的科學(xué)性、豐富性、公正性、可選擇性等指標(biāo)非常重要。

4.效率與公平指標(biāo)。效率就是指投入和產(chǎn)出的性價比，包括硬件覆蓋、內(nèi)容制作和公共財政的使用效率。所謂公平，理論上直接支持公平分配對象的學(xué)說主要有長期影響的機(jī)會平等說、羅爾斯和大衛(wèi)·米勒等人的資源平等說和阿馬蒂亞·森的能力平等說［8］。衡量現(xiàn)實適用性，即我國廣播電視公共服務(wù)公平指標(biāo)的適用性，公平并不是指完全平等，這里主要指所有群體的個人的“底線完全平等”，在堅持自由平等原則羅爾斯第一正義原則基礎(chǔ)之上，承認(rèn)公共服務(wù)在群體之間存在差異原則，但是公共服務(wù)的提供必須遵循有助于改善社會最弱勢群體狀況的原則。

5.滿意度指標(biāo)。這是定性分析指標(biāo)，指公眾對廣播電視公共服務(wù)的水平和質(zhì)量的滿意度，包括對硬件覆蓋、內(nèi)容供給、性價比和服務(wù)態(tài)度等方面。滿意度指標(biāo)的評估有利于加強(qiáng)公眾對政府工作和相關(guān)部門的參與與監(jiān)督，從中可以研究服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、流程、效率與期望之間的差距，找到受眾的關(guān)注點與服務(wù)短板，從而改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。表1列出我國廣播電視公共服務(wù)的指標(biāo)體系。

我國廣播電視公共服務(wù)評估的概念認(rèn)識與實踐剛剛起步，如何吸收國外的有益經(jīng)驗，發(fā)揮自身的創(chuàng)造力，需要高度智慧的整體設(shè)計，也需要符合國情的指標(biāo)體系，廣播電視公

表1 我國廣播電視公共服務(wù)評估指標(biāo)體系

[1]Andrew Goodwin，Garry Whannel.Understanding Television：Studies in Culture and Communication[R].11 new fetter lane，London EC4P 4EE.1990.

[2]彭未名，等.新公共管理［M］.廣州：華南理工大學(xué)出版社，2007.

[3]［美］珍妮特.V登哈特，羅佰特.B登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

[4]陳昌盛.中國政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評估［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2007.

[5]國家廣電總局發(fā)展研究中心.中國農(nóng)村廣播影視公共服務(wù)［M］.北京：中國廣播電視出版社，2008.

[6]張海濤.加強(qiáng)無線覆蓋 確保農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)［J］.廣播與電視技術(shù)，2006，（10）：75—79.

[7]何勇.德國公共廣播電視研究［M］.北京：中國傳媒大學(xué)出版社，2010.

[8]陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務(wù)：基本價值取向與綜合績效評估［J］.財政研究，2007，（6）：20.

責(zé)任編輯姚佐軍

（E－mail：yuid＠163.com）

G22

A

1007－905X（2011）02－0179－03

2010-12-20

國家社科基金項目“中國廣播電視公共服務(wù)研究”（09BXW015）

1.劉祥平（1977－ ），男，湖南懷化人，貴州民族學(xué)院傳媒學(xué)院副教授，博士，主要從事新聞傳播學(xué)研究；2.肖葉飛（1975－ ），男，安徽安慶人，華中科技大學(xué)新聞與信息學(xué)院博士研究生，研究方向為新聞學(xué)。