□陳 剛

旅游經(jīng)濟(jì)時代，土地怎么管？
——來自云南省的探索

□陳 剛

云南省是旅游大省，旅游業(yè)是云南省支柱產(chǎn)業(yè)之一。發(fā)展旅游業(yè)是云南省建設(shè)民族文化強(qiáng)省、綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和中國面向西南開放橋頭堡的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，人們對旅游的要求已從簡單的觀光游覽向休閑度假、康體娛樂等更高層次發(fā)展，這對云南旅游業(yè)發(fā)展提出了新要求，也對旅游產(chǎn)業(yè)用地政策調(diào)控提出了新的挑戰(zhàn)。

旅游產(chǎn)業(yè)用地中存在的主要問題

旅游用地規(guī)劃缺失。對旅游產(chǎn)業(yè)用地的研究與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)，使得旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃一直缺失，難以適應(yīng)云南省旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的要求。

旅游業(yè)土地利用和管理方式與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不相適應(yīng)。云南作為旅游大省，與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的配套制度不健全，沒有制定旅游用地管理的相關(guān)規(guī)定，缺乏符合旅游用地特點(diǎn)的管理措施和辦法，旅游用地取得方式單一。

旅游建設(shè)用地供需矛盾突出。云南省旅游區(qū)數(shù)量和旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游項目規(guī)模較大，相應(yīng)的用地需求很大，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)與實(shí)際用地需求矛盾突出，給土地管理和耕地保護(hù)帶來一定壓力。

旅游用地節(jié)約集約利用水平有待提高。缺乏旅游用地節(jié)約集約的評價標(biāo)準(zhǔn)和客觀評價旅游用地集約水平的評價體系，旅游用地地均投資、產(chǎn)出水平有待提高。旅游用地項目建設(shè)有待規(guī)范。一些旅游項目規(guī)劃用地面積過大，有的項目商業(yè)地產(chǎn)比例過大，還有一些項目建設(shè)用地規(guī)模和布局不合理，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響。

旅游產(chǎn)業(yè)用地界定

（一）旅游用地特點(diǎn)

云南省的旅游用地具有基礎(chǔ)性、收益性、復(fù)合性、持續(xù)性和差異性等特點(diǎn)。旅游用地往往具有多種土地利用性質(zhì)，同時呈現(xiàn)多種用途特征，甚至是建設(shè)用地與非建設(shè)用地特征同時呈現(xiàn)。由于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃都未對旅游用地類型進(jìn)行規(guī)定，因此，探索旅游用地調(diào)控政策，必須對旅游用地進(jìn)行界定并與土地利用總體規(guī)劃的土地分類相銜接。

（二）旅游用地類型

旅游用地是指旅游業(yè)發(fā)展所利用的土地的總稱，包括各類用于旅游資源開發(fā)和旅游設(shè)施建設(shè)的土地。

從產(chǎn)業(yè)角度劃分

旅游直接用地。指直接提供旅游服務(wù)的用地，如景區(qū)景點(diǎn)、賓館飯店、旅游設(shè)施等用地。

旅游間接用地。指間接提供旅游服務(wù)的用地，如旅游商品生產(chǎn)銷售、旅游培訓(xùn)等用地。

一般而言，對應(yīng)到規(guī)劃分類上，直接用地包含建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地等，間接用地主要是建設(shè)用地。從數(shù)量、用地規(guī)模和用地管理等方面來看，旅游直接用地是旅游業(yè)用地政策研究的主要類型。

從是否屬建設(shè)用地和土地生態(tài)性質(zhì)劃分

旅游建設(shè)用地。指旅游用地中建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括旅游專項設(shè)施用地、旅游基礎(chǔ)設(shè)施用地、旅游服務(wù)設(shè)施用地、旅游加工業(yè)用地和旅游管理用地，對應(yīng)到規(guī)劃分類主要有建設(shè)用地中的交通水利用地、風(fēng)景名勝用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地等。

旅游生態(tài)用地。也稱旅游非建設(shè)用地，包括自然景觀用地和旅游種植、養(yǎng)殖用地，對應(yīng)到規(guī)劃分類包括農(nóng)用地與未利用地。

旅游建設(shè)用地受到建設(shè)用地指標(biāo)的制約。建設(shè)用地指標(biāo)直接影響旅游建設(shè)用地供給的規(guī)模，進(jìn)而影響旅游業(yè)的發(fā)展。因此，受制于規(guī)劃控制和法律法規(guī)約束，旅游用地的供需矛盾，實(shí)際是旅游建設(shè)用地的供需矛盾。為做好旅游用地的調(diào)控，還應(yīng)把旅游用地細(xì)化歸并到土地規(guī)劃分類。

從功能角度劃分

資源型復(fù)合功能旅游用地。包括生態(tài)游憩用地（自然風(fēng)景、觀光農(nóng)業(yè)、其他生態(tài)游憩等用地）、生態(tài)文化旅游用地（風(fēng)景名勝區(qū)、園林景觀等用地）、人文景觀用地、其他復(fù)合旅游用地等。對應(yīng)到規(guī)劃分類表現(xiàn)為復(fù)合分類，既包括一定量的建設(shè)用地，也含有農(nóng)用地和未利用地。

經(jīng)營性主功能旅游用地。指以旅游接待為主要功能的商業(yè)經(jīng)營性旅游用地，包括酒店、商業(yè)、會議度假中心等，對應(yīng)到規(guī)劃分類主要有城鄉(xiāng)建設(shè)用地、風(fēng)景名勝用地等。公共設(shè)施型旅游用地。指提供公共服務(wù)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施用地，包括旅游集散中心、旅游交通用地和旅游供水、供電、供氣、環(huán)保等公共設(shè)施用地。對應(yīng)到規(guī)劃分類主要是交通水利用地和城市用地。

從功能上劃分的旅游用地是一種復(fù)合類，既有可直接對應(yīng)到土地利用現(xiàn)狀分類和規(guī)劃分類體系的旅游用地類型，也有無法直接對應(yīng)，與規(guī)劃地類表現(xiàn)為包含或被包含關(guān)系的復(fù)合類型，且常常兼有幾種類型特征。旅游業(yè)用地所具有的復(fù)合性和綜合性，成為旅游用地規(guī)劃編制和政策調(diào)控的難點(diǎn)。

旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控政策的探索

云南省旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控政策探索，指的是旅游直接用地的政策探索，重點(diǎn)是資源型復(fù)合功能旅游用地中旅游建設(shè)用地的調(diào)控。

探索旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控政策遵循的原則是：

依法依規(guī)的原則。調(diào)控政策必須符合國家法律法規(guī)和有關(guān)政策，既充分保障旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又要協(xié)調(diào)處理好旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)、節(jié)約集約和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

因地制宜的原則。政策措施要符合云南實(shí)際，在規(guī)劃編制、供地模式、保障措施等方面探索創(chuàng)新。

有利于促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的原則。

近年來，云南省國土資源廳在旅游產(chǎn)業(yè)用地調(diào)控方面開展了一些探索：

（一）創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)土地利用規(guī)劃體制

開展旅游用地相關(guān)研究。認(rèn)真研究云南省旅游用地的特點(diǎn)，提出不同類型旅游用地的保障與調(diào)控措施。

編制旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃。編制省級及重點(diǎn)市、縣旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃，科學(xué)劃定旅游用地功能區(qū)，統(tǒng)籌旅游產(chǎn)業(yè)土地利用，優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)與布局，確定旅游重點(diǎn)項目及建設(shè)時序，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。

創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃模式。探索建立土地利用總體規(guī)劃和旅游產(chǎn)業(yè)土地利用專項規(guī)劃定期評估和修編機(jī)制，定期（如2年）對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估，根據(jù)評估意見及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求及時提出規(guī)劃調(diào)整方案，開展規(guī)劃修編，確保規(guī)劃對旅游產(chǎn)業(yè)用地的宏觀調(diào)控。

劃定旅游用地功能分區(qū)和規(guī)劃分區(qū)。劃分全省旅游產(chǎn)業(yè)土地利用功能區(qū)，劃定旅游產(chǎn)業(yè)允許用地區(qū)、有條件用地區(qū)、禁止用地區(qū)、擴(kuò)展用地區(qū)等，強(qiáng)化空間管制。探索旅游用地功能復(fù)合區(qū)管理，在一個大型旅游項目范圍內(nèi)，特別是旅游建設(shè)用地比例較小、位置難以確定的旅游項目，可劃定為旅游用地功能復(fù)合區(qū)，確定復(fù)合區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)，具體建設(shè)用地位置根據(jù)項目實(shí)施規(guī)劃確定。

探索規(guī)劃指標(biāo)動態(tài)平衡機(jī)制?？刂坡糜谓ㄔO(shè)用地總量，優(yōu)化旅游項目結(jié)構(gòu)和布局，科學(xué)確定建設(shè)時序。經(jīng)營性主功能旅游用地，如旅游酒店、商業(yè)、會議中心等屬城鄉(xiāng)建設(shè)用地的，應(yīng)嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模。風(fēng)景名勝、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等用地是預(yù)期性指標(biāo)，可根據(jù)實(shí)際需要并通過規(guī)定程序適當(dāng)增加規(guī)模。

強(qiáng)化旅游產(chǎn)業(yè)用地年度計劃指標(biāo)管理。適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地計劃指標(biāo)比例?？茖W(xué)組織旅游項目用地時序，合理安排旅游用地年度計劃指標(biāo)，探索適應(yīng)重大旅游項目建設(shè)需求的計劃指標(biāo)下達(dá)安排和核銷模式。對利用荒地、荒坡、荒灘、廢棄礦山和石漠化土地等開發(fā)的重大旅游項目，適當(dāng)增加年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

積極開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)旅游項目建設(shè)。優(yōu)化旅游建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)，科學(xué)安排建設(shè)用地整理，營造良好景觀，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)。探索旅游用地中的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過旅游項目開發(fā)帶動當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展致富。積極推進(jìn)旅游用地征地制度改革，減少征地范圍，確保農(nóng)民土地收益。農(nóng)村經(jīng)營旅游項目所得收益優(yōu)先用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾以及困難群眾的補(bǔ)助。

（二）建立旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)相結(jié)合的新機(jī)制

堅持保護(hù)耕地和發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。實(shí)施可持續(xù)的旅游業(yè)發(fā)展模式，使旅游業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)相互促進(jìn)、相得益彰。積極引導(dǎo)旅游企業(yè)將旅游文化與農(nóng)耕文化、生態(tài)田園風(fēng)光相結(jié)合，加強(qiáng)以農(nóng)田、蔬菜、鮮花、果園、茶園等為基礎(chǔ)，集觀光、體驗(yàn)、休閑等為一體的農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光、“假日農(nóng)場”等農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)，做好旅游用地復(fù)合區(qū)內(nèi)的耕地保護(hù)工作。加大農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游區(qū)的土地整治力度，在土地整治項目上給予資金、技術(shù)及政策支持。

探索旅游建設(shè)用地使用未利用地或存量建設(shè)用地的激勵機(jī)制。構(gòu)建約束機(jī)制和激勵機(jī)制，鼓勵旅游建設(shè)用地充分利用未利用地和劣質(zhì)山地，推進(jìn)山地旅游項目建設(shè)，盡量避免占用農(nóng)用地尤其是耕地，充分利用存量建設(shè)用地。制定只能利用劣質(zhì)土地或未利用土地的旅游項目目錄，適當(dāng)放寬旅游用地利用劣質(zhì)土地或未利用地的進(jìn)入門檻和計劃指標(biāo)，制定配套的稅費(fèi)優(yōu)惠政策和土地經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。

（三）積極探索旅游產(chǎn)業(yè)用地新方式

積極探索旅游產(chǎn)業(yè)用地新方式。探索征租結(jié)合、只轉(zhuǎn)不征、只征不轉(zhuǎn)、又征又轉(zhuǎn)等多種方式提供旅游用地機(jī)制。旅游生態(tài)用地在不改變農(nóng)用地權(quán)屬、性質(zhì)和用途的前提下，可按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民將農(nóng)用地以轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等方式參與旅游項目開發(fā)。旅游建設(shè)用地允許農(nóng)村以合法的集體建設(shè)用地通過出租、出讓、作價出資或入股、合作、聯(lián)營等方式參與開發(fā)經(jīng)營。

開展旅游用地綜合改革試點(diǎn)。按照“全面探索、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控 ”的原則，在玉溪、騰沖、大理和昆明世博新區(qū)等試點(diǎn)地區(qū)，選擇有代表性的旅游項目進(jìn)行試點(diǎn)，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)區(qū)位和用途，探索將農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地征收兩類土地管理行為有機(jī)組合，形成旅游產(chǎn)業(yè)中建設(shè)用地、農(nóng)用地等各類用地的批地、供地、用地新機(jī)制，探索簡易、有效的土地管理和利用模式。

探索旅游產(chǎn)業(yè)用地模式和收益共享模式。按有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娫鍪罩赂坏囊?，綜合使用征收、租賃、入股、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、重組、兼并等方式，探索旅游用地復(fù)合區(qū)內(nèi)旅游建設(shè)用地和旅游生態(tài)用地的不同取得方式，探索政府、旅游企業(yè)、土地所有權(quán)人與承包者的收益分配模式，如“旅游公司”、“旅游合作社”、“旅游公司+基地+農(nóng)戶 ”、“政府+旅游公司+農(nóng)戶”、“個體農(nóng)莊”等用地模式。

制定旅游用地管理辦法。研究制定旅游用地管理辦法、旅游項目用地涉及被征地農(nóng)民社會保障辦法、旅游用地土地流轉(zhuǎn)管理辦法、旅游用地使用未利用地開發(fā)管理辦法、旅游建設(shè)用地最低出讓價標(biāo)準(zhǔn)、旅游重點(diǎn)項目確定辦法和旅游項目指導(dǎo)目錄、旅游建設(shè)用地指標(biāo)管理辦法、旅游用地稅費(fèi)調(diào)節(jié)辦法等規(guī)范性文件，加強(qiáng)旅游用地調(diào)控。

建立旅游區(qū)域合作機(jī)制。鼓勵區(qū)位相近、優(yōu)勢互補(bǔ)的地區(qū)之間通過自主協(xié)商合作開發(fā)旅游項目，解決旅游發(fā)達(dá)地區(qū)土地供給不足、旅游落后地區(qū)資金不足以及分散開發(fā)帶來的土地低效利用與設(shè)施浪費(fèi)、無序競爭等問題。

（四）探索旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地機(jī)制

大力推進(jìn)節(jié)約集約利用土地。鼓勵旅游建設(shè)用地積極挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，盤活存量用地。探索建立旅游產(chǎn)業(yè)用地的準(zhǔn)入條件，切實(shí)提高土地利用率，防止圈占浪費(fèi)土地。推進(jìn)土地供應(yīng)市場化改革，規(guī)范招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，促進(jìn)集約用地內(nèi)在機(jī)制的形成；建立用地退出機(jī)制。

建立旅游項目用地準(zhǔn)入門檻政策。制定不同地區(qū)、不同類型旅游項目建設(shè)用地準(zhǔn)入門檻，包括投資（地均投資額）、效益（地均產(chǎn)出額）、土地利用率（建筑密度和容積率）、利用方式（如商業(yè)地產(chǎn)比重）等指標(biāo)，嚴(yán)格新增用地考核。

促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效。以土地節(jié)約集約利用政策調(diào)控為手段，加快旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效。依據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，適時調(diào)整土地節(jié)約集約利用指標(biāo)和措施，鼓勵存量旅游建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛。

探索建立旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地評價指標(biāo)體系。建立科學(xué)的旅游用地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系，包括地區(qū)旅游用地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)和旅游項目用地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)，全面綜合評價旅游用地利用效率。

探索旅游用地節(jié)約集約利用動態(tài)預(yù)警機(jī)制。建立旅游用地節(jié)約集約利用動態(tài)預(yù)警機(jī)制，將旅游建設(shè)用地集約利用評價結(jié)果納入地方干部政績考核，加強(qiáng)監(jiān)察，監(jiān)督旅游用地節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，防止旅游用地粗放擴(kuò)張。

（原載2010年12期《中國土地》）