張國(guó)云

地方融資平臺(tái)：小曲好唱口難開(kāi)

張國(guó)云

融資是一個(gè)天使與魔鬼的聯(lián)合體，可謂“成也蕭何，敗也蕭何”。從我國(guó)看，地方融資平臺(tái)在基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資中發(fā)揮作用由來(lái)已久。但真正發(fā)揮主導(dǎo)作用，是2008年來(lái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，我國(guó)提出了“4萬(wàn)億”投資的振興規(guī)劃，按照計(jì)劃，4萬(wàn)億的投資中，中央財(cái)政將承擔(dān)其中的1.18萬(wàn)億元，而剩余的2.82萬(wàn)億元?jiǎng)t需要由地方財(cái)政來(lái)承擔(dān)。如浙江專門從財(cái)政中拿出100多億元，配合地方大概兩三百億元的投資，專門做高速鐵路。這些投入總體也在可承受的范圍內(nèi)。

一、融資的風(fēng)險(xiǎn)不可輕視

地方融資平臺(tái)，作為地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，截至2009年8月，全國(guó)共有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國(guó)各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì) 1萬(wàn)多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬(wàn)億元以上，其中絕大部分來(lái)自于銀行貸款。

而據(jù)國(guó)家發(fā)改委測(cè)算，2009年地方政府須為中央投資項(xiàng)目提供配套資金約6000億元人民幣，而靠地方政府自身僅能提供一半左右的資金，資金缺口近3000億元。2009年末，浙江政府性債務(wù)余額為4579億元，比上年增加1787億元，負(fù)債率高于警戒線10.15個(gè)百分點(diǎn)。

不可否認(rèn)，地方融資平臺(tái)通過(guò)舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，越來(lái)越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時(shí)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對(duì)地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對(duì)自己的融資平臺(tái)的負(fù)債情況都不清楚，一旦投融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財(cái)政和商業(yè)銀行買單。主要問(wèn)題是：

——政府融資平臺(tái)公司“四不像”?！安幌袷聵I(yè)單位，但具有事業(yè)編制；不像銀行機(jī)構(gòu)，卻能發(fā)放貸款；不像國(guó)有投資公司，卻因?yàn)闉榱吮芏惒蛔鑫匈J款；不像擔(dān)保公司，卻經(jīng)營(yíng)擔(dān)保業(yè)務(wù)”，這“四不像”是地方融資平臺(tái)得以生存的本源。其通常做法是“一套班子，多個(gè)牌子”，公司作為地方政府的“出納”、“錢袋子”，在政府融資平臺(tái)中作為投融資主體的公司一般都由政府籌劃、組建和出資，主要負(fù)責(zé)人由政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，名為獨(dú)立法人，實(shí)為政府附庸，缺乏投資決策的獨(dú)立性和經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)。

——投資項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不強(qiáng)，公司效益大多是來(lái)自貸款利息與擔(dān)保收入。據(jù)中國(guó)社科院地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)課題組負(fù)責(zé)人劉煜輝透露，目前全國(guó)數(shù)千家地方融資平臺(tái)所投資項(xiàng)目，只有10%可以用產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還貸款，絕大部分項(xiàng)目都需要利用土地開(kāi)發(fā)后出售的增值收益償還，還有部分項(xiàng)目是用當(dāng)?shù)卣呢?cái)政補(bǔ)貼來(lái)償還。

——現(xiàn)行法律監(jiān)管存在困境。我國(guó)《擔(dān)保法》第八條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人”，地方政府不能以財(cái)政收入為支持來(lái)提供擔(dān)保。由于我國(guó)現(xiàn)行的法律沒(méi)有為政府負(fù)債提供合法性，因此也沒(méi)有對(duì)政府負(fù)債設(shè)置防范機(jī)制，從而在實(shí)際工作中面臨監(jiān)管困境，導(dǎo)致一方面政府負(fù)債根本就不存在什么“高壓線”，只要借得到，不管借多少，另一方面政府負(fù)債沒(méi)有償債機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，無(wú)須為過(guò)度負(fù)債承擔(dān)任何責(zé)任。

——操作過(guò)程的違規(guī)現(xiàn)象較多。一些政府融資平臺(tái)公司為了達(dá)到自身運(yùn)作目的，存在多種違規(guī)現(xiàn)象，這種違規(guī)主要在于其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的違規(guī)。財(cái)政部政策規(guī)定，國(guó)有投資公司只可以經(jīng)營(yíng)“參股、控股與委托貸款”。事實(shí)上地方融資平臺(tái)為了避開(kāi)5%的納稅，不會(huì)辦理委托貸款，卻拿財(cái)政的資金去做貸款業(yè)務(wù)與擔(dān)保業(yè)務(wù)?；蛘呃靡粋€(gè)項(xiàng)目向多家銀行融資，套取信貸資金；或者改變約定信貸資金用途，挪用信貸資金；還有的將流動(dòng)資金作為項(xiàng)目資金使用，違規(guī)侵占信貸資金，損害銀行利益。

——地方政府償債能力堪憂。目前部分地方政府償還負(fù)債的資金主要來(lái)自土地出讓收入。隨著最近中央對(duì)房地產(chǎn)業(yè)實(shí)行的嚴(yán)厲調(diào)控，地價(jià)受市場(chǎng)波動(dòng)因素影響很大，一旦土地跌價(jià)，不能及時(shí)出讓而導(dǎo)致土地出讓金出現(xiàn)大量歉收后，勢(shì)必影響政府負(fù)債的正常還貸，將直接導(dǎo)致未來(lái)債務(wù)償付困難，資金鏈斷裂，造成巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、對(duì)銀行業(yè)的影響首當(dāng)其沖

日前，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康稱，中國(guó)銀行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)首當(dāng)其沖還是地方融資平臺(tái)。房地產(chǎn)貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)同樣是融資平臺(tái)、土地儲(chǔ)備中心的這些貸款。開(kāi)發(fā)商的貸款雖有風(fēng)險(xiǎn)，但是開(kāi)發(fā)商現(xiàn)在都已經(jīng)優(yōu)選了，并且貸款總額不得超過(guò)在建工程的50%。

——目前平臺(tái)貸款的總體規(guī)模與質(zhì)量都不夠透明。據(jù)人民銀行的數(shù)據(jù)顯示，2009年年末，我國(guó)各地地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康也曾引用過(guò)該數(shù)據(jù)。銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年上半年，平臺(tái)貸款余額約7.66萬(wàn)億元，截至8月底，又下降到7.38萬(wàn)億元。這相當(dāng)于今年前8個(gè)月，在地方政府投資沖動(dòng)未得到根本抑制的情況下，地方融資平臺(tái)貸款實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。銀監(jiān)會(huì)的控制融資平臺(tái)貸款的成績(jī)太好了，反而令人感到疑惑。很有可能是現(xiàn)金流可以全覆蓋的平臺(tái)貸款劃轉(zhuǎn)為一般公司貸款。因此質(zhì)量最好，還款最有保證的平臺(tái)貸款“轉(zhuǎn)移”，保證了新增平臺(tái)貸款的繼續(xù)增長(zhǎng)。

有一個(gè)情況可以令人們發(fā)揮想像力，估計(jì)真實(shí)的地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模：2009年中國(guó)新增貸款近9.6萬(wàn)億，卻僅有4%流入了包括眾多國(guó)有企業(yè)的上市公司。

——國(guó)內(nèi)地方融資平臺(tái)的還款能力明顯不足。銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，截至6月末的地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元，能夠依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流償還本息的占24%，約1.8萬(wàn)億元；還款來(lái)源不足，必須依靠第二還款來(lái)源覆蓋本息的貸款占50%，有4萬(wàn)億元；項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，例如貸款挪用和貸款做資本金，占比約26%，近2萬(wàn)億元。而同期銀監(jiān)會(huì)公布的整個(gè)銀行業(yè)的撥備約在1.3萬(wàn)億元，2009年銀行業(yè)稅后利潤(rùn)也不過(guò)6684億元。

——地價(jià)虛高也導(dǎo)致銀行的風(fēng)險(xiǎn)敞口較大。地方政府盡力實(shí)現(xiàn)土地收入最大化的意圖非常明顯。去年和今年，多數(shù)地方政府都有意地讓土地拍賣市場(chǎng)保留饑餓感（反正土地出讓指標(biāo)完不成是不會(huì)有任何處罰的），這是“地王”頻出的主要推動(dòng)力。虛高的地價(jià)使得看起來(lái)抵押率較低的平臺(tái)貸款，未必就能高枕無(wú)憂。更何況中國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估公司，在地方政府的授意之下，將中國(guó)土地市場(chǎng)的總價(jià)格評(píng)估為全美國(guó)國(guó)土價(jià)值的好幾倍都是有可能的。

筆者認(rèn)為，地價(jià)問(wèn)題的最大害處在于地方政府可以據(jù)此操作有關(guān)的銀行貸款，道理很簡(jiǎn)單，地價(jià)越高，地方政府控制的資產(chǎn)就越多，能夠搞到的錢也就越多。

目前，國(guó)內(nèi)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)還是很好看的：到2010年9月底的不良貸款比例僅1.2%，截至上半年撥備覆蓋率高達(dá)186%。但這是否就是真實(shí)情況？安邦首席研究員陳功與筆者交流時(shí)認(rèn)為，通常的答案是肯定不是。一個(gè)原因是國(guó)有企業(yè)的貸款占比最高，它們的效率卻最低；另一個(gè)原因是地方政府喜歡搞過(guò)于超前的基礎(chǔ)建設(shè)，也喜歡搞從經(jīng)濟(jì)角度無(wú)法理解的項(xiàng)目。如全國(guó)200多個(gè)地級(jí)以上的城市，就有183個(gè)曾經(jīng)提出過(guò)建設(shè)國(guó)際化大都市的設(shè)想。湖南新晃縣準(zhǔn)備斥資50億元人民幣重建“夜郎古國(guó)”，武漢準(zhǔn)備投資300億元建設(shè)全球第三高樓……第三個(gè)原因是地方政府出錢出地要上大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)根本無(wú)法控制。在多種因素之下，最終導(dǎo)致銀行風(fēng)險(xiǎn)依舊很大。

據(jù)最新消息，監(jiān)管層已要求按現(xiàn)金流覆蓋比例劃分的全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無(wú)覆蓋平臺(tái)貸款計(jì)算資本充足率貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，四種情況下的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重分別為100%、140%、250%和300%。這將有效抑制銀行發(fā)放平臺(tái)貸款的積極性，但地方政府的投資沖動(dòng)不可能下降，而且現(xiàn)有貸款的償還難度將非常大。銀行相對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，從來(lái)都是弱勢(shì)群體。央行的統(tǒng)計(jì)顯示，曾給銀行業(yè)帶來(lái)巨量不良貸款的原因，政策指令性貸款、計(jì)劃與行政干預(yù)、國(guó)家安排的結(jié)構(gòu)性調(diào)整、地方干預(yù)分別占30%、30%、10%和10%。已有不少地方的銀行業(yè)協(xié)會(huì)出面為銀行要債，顯然銀行向地方要債的難度很大。據(jù)未經(jīng)證實(shí)的消息稱，實(shí)行4萬(wàn)億刺激計(jì)劃兩年來(lái)，中央及地方政府的投資項(xiàng)目累計(jì)高達(dá)37萬(wàn)億！如果這個(gè)數(shù)字屬實(shí)，意味著政府投資主導(dǎo)了這兩年全社會(huì)固定投資的絕大部分。而潛在的銀行風(fēng)險(xiǎn)也就在其中。

銀監(jiān)會(huì)主席預(yù)計(jì)的未來(lái)中國(guó)銀行業(yè)的不良率會(huì)略有上升至2%左右水平，即在目前的水平上只上升0.8個(gè)百分點(diǎn)，但由于平臺(tái)貸款的規(guī)模和質(zhì)量不明，這個(gè)估計(jì)顯然是過(guò)于樂(lè)觀了。如果政府大搞低效率投資的機(jī)制不改，來(lái)自政府融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)消除。這將是未來(lái)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)需要慎對(duì)的大問(wèn)題。

三、當(dāng)下地方融資平臺(tái)出路

記得國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2010年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，今年要重點(diǎn)抓好八個(gè)方面工作。第一方面“提高宏觀調(diào)控水平，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”當(dāng)中明確提出：要切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而此前國(guó)務(wù)院四次全體會(huì)議上，溫家寶總理已經(jīng)要求盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

——規(guī)范進(jìn)行清理。為有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，確保各級(jí)政府融資平臺(tái)公司規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性互動(dòng)，更好地發(fā)揮融資平臺(tái)公司在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，清理規(guī)范融資平臺(tái)公司及其債務(wù)是加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司管理的前提，是一項(xiàng)十分復(fù)雜、敏感的工作。各地、各部門必須按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，按照統(tǒng)一政策、統(tǒng)一口徑進(jìn)行清理規(guī)范，要采取措施，落實(shí)有關(guān)債務(wù)人償債責(zé)任。對(duì)融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。融資平臺(tái)公司等要統(tǒng)籌安排資金，制定償債計(jì)劃，明確償債時(shí)限，切實(shí)承擔(dān)還本付息責(zé)任。

對(duì)清理核實(shí)后的政府融資平臺(tái)公司，可比照浙江做法進(jìn)行規(guī)范：對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且根據(jù)有關(guān)協(xié)議約定、項(xiàng)目性質(zhì)或相關(guān)政策規(guī)定，確定償債資金70%以上（含70%）來(lái)源于財(cái)政性資金的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)。各級(jí)政府要在明確還債責(zé)任，落實(shí)還款措施后，對(duì)公司作出妥善處理。

對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后，剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。

對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，且公益性項(xiàng)目?jī)攤Y金30%（含30%）至70%來(lái)源財(cái)政性資金的融資平臺(tái)公司，要采取措施在落實(shí)償債責(zé)任和剝離融資業(yè)務(wù)后，不再保留融資平臺(tái)職能，或通過(guò)整合資源、資產(chǎn)重組等方式，將來(lái)源于自身收益的償債比例提高到70%以上（含70%）。

對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并且償債資金70%以上（含70%）來(lái)源于自身收益的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作。要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

對(duì)于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺(tái)公司，包括為政府投資項(xiàng)目（含公益性項(xiàng)目）融資而組建，不承擔(dān)具體項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理職能，且與下屬子公司僅是股權(quán)關(guān)系的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等類型的融資平臺(tái)公司，也要按照上述原則進(jìn)行清理規(guī)范。

對(duì)于2010年7月1日后確需成立的新融資平臺(tái)公司，各級(jí)政府必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)管理，足額注入資本金。為社會(huì)公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及不能帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入的市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)，不得作為資本注入融資平臺(tái)公司。

——加強(qiáng)融資平臺(tái)管理。對(duì)地方融資平臺(tái)重新定位，將地方政府融資平臺(tái)嚴(yán)格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，凡是民營(yíng)企業(yè)能做的事情就盡量讓民營(yíng)企業(yè)去做。有必要對(duì)現(xiàn)有地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行重組、收縮，將存留平臺(tái)的資本金做實(shí)。整合地方政府經(jīng)濟(jì)資源，推動(dòng)融資平臺(tái)做實(shí)做強(qiáng)。將分散的地方政府經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行分類集中，構(gòu)建或改造成布局合理、功能齊全、運(yùn)營(yíng)規(guī)范、擁有較好經(jīng)濟(jì)效益、具備長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力的地方政府融資平臺(tái)。平臺(tái)承接各級(jí)地方政府掌握的存量資產(chǎn)，統(tǒng)一歸攏以往分散到各個(gè)具體項(xiàng)目的專項(xiàng)資金，把沉淀的資產(chǎn)、分散的資金聚集成為平臺(tái)的資本和融資信用，從而形成具有穩(wěn)定現(xiàn)金流入預(yù)期的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理。融資平臺(tái)公司的融資和擔(dān)保要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。經(jīng)清理整合后保留的融資平臺(tái)公司，其融資行為必須規(guī)范，向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，貸款資金用于項(xiàng)目本身。以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體的，應(yīng)為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場(chǎng)主體，并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。融資項(xiàng)目必須符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。要嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用資金，講求效益，穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。

對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目貸款審查流程、程序、授權(quán)授信等要嚴(yán)格按照商業(yè)貸款審查標(biāo)準(zhǔn)，不得放松信貸管理原則。要落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源。凡自身沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流或者沒(méi)有可靠?jī)攤Y金來(lái)源作為還款來(lái)源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺(tái)公司新發(fā)貸款要直接對(duì)應(yīng)到符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)境保護(hù)、信貸審慎等各項(xiàng)政策的項(xiàng)目，并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。嚴(yán)格執(zhí)行貸款集中度要求，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制，堅(jiān)持授信審批的原則、程序與標(biāo)準(zhǔn)。要按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保。要認(rèn)真審查貸款投向，確保貸款符合國(guó)家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求。要加強(qiáng)貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度，適當(dāng)提高融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，按照不同情況嚴(yán)格進(jìn)行貸款質(zhì)量分類。

——建立長(zhǎng)效機(jī)制。防范地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要根據(jù)各地發(fā)展水平不同、工業(yè)化推進(jìn)程度不同、城市化水平不同、地方融資平臺(tái)建設(shè)的進(jìn)度不同，建立規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制?，F(xiàn)在的地方融資平臺(tái)大致有三種類型，一種是在商業(yè)上有可持續(xù)性的；一種是本身有一定商業(yè)性來(lái)源，但是需要第三方還款保證才能夠支撐的；還有一種是基本沒(méi)有現(xiàn)金流，可能損失的項(xiàng)目。對(duì)于這些地方融資平臺(tái)，首先需要分析它們的各自特點(diǎn)，然后分類解決。這樣的理性解決辦法，有助于克服矛盾，并且不產(chǎn)生巨大的震動(dòng)。

首先，要逐步建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。

其次，要建立有效、審慎的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合融資平臺(tái)公司貸款的清查規(guī)范工作，全面推進(jìn)信貸管理制度調(diào)整和完善，提升銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，更好地幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)落實(shí)銀監(jiān)會(huì)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”等有效、審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，確保信貸資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要項(xiàng)目。

再次，注意建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控和預(yù)警新機(jī)制。實(shí)施政府性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，強(qiáng)化償債責(zé)任機(jī)制；建立地方性債務(wù)管理動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)報(bào)告制度，考慮增加“新增債務(wù)率”預(yù)警指標(biāo)等。同時(shí)，逐步推進(jìn)地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃報(bào)同級(jí)人大審批，規(guī)范舉債行為，強(qiáng)化債務(wù)的計(jì)劃性，自覺(jué)接受人大監(jiān)督。

——完善地方金融管理體制。管控融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導(dǎo)，著眼于從體制上解決問(wèn)題。因此，啟動(dòng)新一輪分稅制改革的時(shí)機(jī)已漸成熟，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán)，做強(qiáng)地方的支柱財(cái)源才是治本之計(jì)。

一方面，搭建地方融資協(xié)調(diào)平臺(tái)。目前能夠監(jiān)管政府融資平臺(tái)的機(jī)構(gòu)，主要有銀行、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和政府審計(jì)機(jī)關(guān)，但這些機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中都難以開(kāi)展有效監(jiān)管。銀行和會(huì)計(jì)師事務(wù)所無(wú)法真正掌握地方政府總體負(fù)債規(guī)模和償債能力；審計(jì)機(jī)關(guān)雖然能夠了解地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況和地方政府的償債能力，但對(duì)各個(gè)項(xiàng)目具體的負(fù)債情況很難全面掌握，同時(shí)由于本身隸屬于本級(jí)政府，對(duì)于政府融資平臺(tái)的監(jiān)管也是力不從心。為此建議盡快搭建政府融資平臺(tái)各有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)平臺(tái)，加強(qiáng)交流和協(xié)調(diào)工作，從而有效增強(qiáng)監(jiān)管合力，發(fā)揮更好的監(jiān)管效果。

另一方面，提高政府融資平臺(tái)管理水平。一切按照公司化運(yùn)作，建立現(xiàn)代化企業(yè)制度。要適度控制融資規(guī)模，完善政府融資平臺(tái)公司的管理、借款、擔(dān)保等制度，盡力避免資金沉淀，形成有效機(jī)制和良性循環(huán)，保障資金資源合理利用和有效配置；要建立相應(yīng)的考核機(jī)制，督促企業(yè)不斷挖掘內(nèi)部潛力，降低融資成本；進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按《公司法》規(guī)定，在政府融資平臺(tái)公司內(nèi)部設(shè)立相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范企業(yè)重大事項(xiàng)的議事規(guī)則；采用轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、置換等多種運(yùn)作方式，對(duì)歷史不良資產(chǎn)打包處理。

通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)和深化改革來(lái)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)規(guī)范健康發(fā)展。只有這樣，才能用市場(chǎng)化手段融入更多的資金實(shí)現(xiàn)政府投資的政策意圖和戰(zhàn)略目標(biāo)，更大地創(chuàng)造新的財(cái)富，更好地實(shí)現(xiàn)物盡其用、財(cái)盡其力。