黃梅艷

我國(guó)的黃金資源儲(chǔ)量總體來說較為豐富，不過有識(shí)之士也指出貴州、云南、遼寧等多個(gè)儲(chǔ)量過百噸的特大型金礦山均被澳大利亞、加拿大等外資礦業(yè)公司控股圈占，黃金開采大量掌握在外資企業(yè)手中，將在一定程度上危及國(guó)家金融安全。①如何寬嚴(yán)有度地把握黃金礦業(yè)的外資準(zhǔn)入，是我國(guó)礦業(yè)權(quán)制度面臨的問題。

一、 我國(guó)礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容

我國(guó)將礦業(yè)權(quán)區(qū)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)的內(nèi)容即體現(xiàn)為探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)人享有七項(xiàng)權(quán)利：指定區(qū)域內(nèi)勘查，架設(shè)供電、供水、通訊管線，在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行，臨時(shí)使用土地，優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)新發(fā)現(xiàn)礦種的探礦權(quán)、采礦權(quán)，自行銷售勘查中回收的礦產(chǎn)品。

同時(shí)，探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：在規(guī)定期限內(nèi)施工、完成勘查工作；向勘查登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告；不得擅自進(jìn)行采礦活動(dòng)；查明主礦并對(duì)共生、伴生礦綜合勘查、評(píng)價(jià)；編寫勘查報(bào)告并提交審批；匯交勘查成果檔案資料；遵守其他關(guān)于勞動(dòng)安全、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)；勘查完畢，及時(shí)封、填探礦井，消除安全隱患。

采礦權(quán)人享有下列權(quán)利：從事開采活動(dòng)；自行銷售礦產(chǎn)品；在礦區(qū)內(nèi)建設(shè)生產(chǎn)和生活設(shè)施；取得土地使用權(quán)；其他權(quán)利。

同時(shí)，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：在批準(zhǔn)的期限內(nèi)進(jìn)行礦山建設(shè)或者開采；有效保護(hù)、合理開采、綜合利用礦產(chǎn)資源；依法繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)；遵守國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)；接受政府監(jiān)督管理，填報(bào)礦產(chǎn)儲(chǔ)量表和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告。

二、 我國(guó)礦業(yè)權(quán)制度存在的法律問題

我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律框架對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)性質(zhì)與歸屬、礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益、礦業(yè)權(quán)屬性、礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，以及礦業(yè)權(quán)設(shè)立（出讓）、變更、轉(zhuǎn)讓到終止的申請(qǐng)、審批及登記、礦業(yè)權(quán)保護(hù)等都有規(guī)定。但現(xiàn)行法律制度體系建設(shè)并不完善，比較突出的是以下幾個(gè)問題。

1.礦業(yè)權(quán)審批環(huán)節(jié)、涉及的部門多。我國(guó)勘查許可證、采礦許可證的取得分別采用國(guó)務(wù)院、省兩級(jí)發(fā)證和國(guó)務(wù)院、省、市（地）及縣四級(jí)發(fā)證的辦法。在實(shí)際操作中，礦業(yè)權(quán)審批非常繁瑣。各地的要開采礦產(chǎn)資源，均要涉及礦產(chǎn)資源所在的村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市、省，各級(jí)行政部門都要提要求和意見，以致探礦權(quán)、采礦權(quán)審批的環(huán)節(jié)多，審批時(shí)間長(zhǎng)，辦事效率低。

2.礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記公示制度缺失。現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)登記制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政機(jī)關(guān)直接劃撥礦產(chǎn)資源的簡(jiǎn)單登記體制，我國(guó)法律尚沒有建立完善的礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記公示制度?，F(xiàn)行法律雖規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)作業(yè)或工作區(qū)塊的登記和定期報(bào)告制度，但未規(guī)定對(duì)第三人的公開查詢制度，同時(shí)也未規(guī)定登記的效力，使得登記對(duì)礦業(yè)權(quán)設(shè)定的公信力大打折扣。

3.礦業(yè)權(quán)人之間地位不平等。現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)從事礦業(yè)的主體表現(xiàn)出差別對(duì)待的立場(chǎng)?！兜V產(chǎn)資源法》第五章“集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦”中就規(guī)定：“鼓勵(lì)集體礦山企業(yè)開采國(guó)家指定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)?！泵駹I(yíng)企業(yè)只能依有關(guān)集體企業(yè)之規(guī)定，開采“國(guó)家指定范圍內(nèi)”的礦產(chǎn)資源，且在發(fā)證、管理等方面亦頗受歧視，僅僅處于“補(bǔ)充”地位。

外國(guó)礦業(yè)公司反映我國(guó)在投資環(huán)境方面有三個(gè)觀念問題四個(gè)障礙五個(gè)麻煩。其中，比較突出的一個(gè)問題就是差別待遇問題。例如在黃金礦業(yè)開采方面，變動(dòng)頻繁且愈見苛刻的外資準(zhǔn)入條件使外資對(duì)金礦開發(fā)望而卻步。2002年我國(guó)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》鼓勵(lì)外商對(duì)于低品位、難選冶金礦開采、選礦外商合資、合作項(xiàng)目，在西部地區(qū)外商可獨(dú)資開采金礦。2004年在新修訂指導(dǎo)目錄中刪去西部地區(qū)商可獨(dú)資開采金礦的規(guī)定，僅限于低品位難選冶項(xiàng)目。2007年在指導(dǎo)目錄中，進(jìn)一步將低品位、難選冶金礦的開采、選礦以及冶煉等貴金屬資源開發(fā)項(xiàng)目從鼓勵(lì)類中刪去，而劃入限制類。類似的規(guī)定和做法雖有利于保護(hù)國(guó)家在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的所有權(quán)人地位，但這種粗略而籠統(tǒng)的限制卻阻礙了我國(guó)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查融入礦業(yè)全球化的進(jìn)程。因此，雖然以所有制形式對(duì)礦業(yè)權(quán)主體的資質(zhì)做出不同規(guī)定的方式一定程度上便于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)管理進(jìn)行控制，但是，顯然阻礙了礦產(chǎn)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和采礦權(quán)的保護(hù)。實(shí)際上，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)現(xiàn)實(shí)具備的技術(shù)設(shè)備和資金實(shí)力作為采礦權(quán)人資質(zhì)認(rèn)定的惟一客觀標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行立法將所有制形式作為頒發(fā)采礦權(quán)許可證的依據(jù)，混淆了礦山企業(yè)的資格與特定礦業(yè)權(quán)主體資格認(rèn)定的原則。

三、 國(guó)外關(guān)于礦業(yè)權(quán)制度比較

1.加拿大的礦業(yè)政策。加拿大是世界地質(zhì)勘查、采礦和吸引外國(guó)投資的領(lǐng)導(dǎo)者。加拿大政府認(rèn)識(shí)到礦業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)性和資金密集型產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定和負(fù)責(zé)任的礦業(yè)政策和投資政策對(duì)礦業(yè)發(fā)展和吸引外資來說是十分重要的。對(duì)于外國(guó)投資，加拿大聯(lián)邦政府和省政府的基本政策是，給予外國(guó)投資者與國(guó)內(nèi)投資者相同的待遇，這包括相同的稅收、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、地質(zhì)信息準(zhǔn)入、資源使用和政府服務(wù)等。

在礦業(yè)土地準(zhǔn)入方面，加拿大法律規(guī)定，除私人土地或?yàn)橥林吮Ａ舻耐恋赝?，各省或地區(qū)的土地都屬于皇室土地(皇室土地包括聯(lián)邦政府所有土地和省政府或地區(qū)政府所有土地)。在皇室土地中，絕大部分土地為省政府或地區(qū)政府所有，少數(shù)為聯(lián)邦政府所有。

礦業(yè)權(quán)獲得程序亦十分簡(jiǎn)便，要獲得礦業(yè)權(quán)，只需要是自由礦工證的持有者。要獲得自由礦工證，只需要是年滿18歲的加拿大公民，每年在加拿大居住超過183天。對(duì)外國(guó)人來說，只需要得到聯(lián)邦政府授權(quán)，可在加拿大工作，可見條件極為簡(jiǎn)單。滿足上述條件可立刻得到自由礦工證書，不需要任何等待。對(duì)礦業(yè)公司來說，條件也是同樣容易滿足，且?guī)缀醪恍枰却?。?duì)礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來說，也幾乎沒有任何限制因素。

2.澳大利亞的礦業(yè)政策。澳大利亞的礦產(chǎn)資源實(shí)行聯(lián)邦和州分權(quán)管理。聯(lián)邦主要負(fù)責(zé)海上石油立法、環(huán)境立法以及對(duì)外投資等采礦業(yè)政策協(xié)調(diào)與發(fā)展相關(guān)的立法、限制礦產(chǎn)出口等。各州和地區(qū)管理各自司法管轄區(qū)內(nèi)的礦業(yè)活動(dòng)，包括土地產(chǎn)權(quán)，監(jiān)管礦山運(yùn)營(yíng)情況，礦山安全、環(huán)境、健康，征繳權(quán)利金和稅費(fèi)等。

在可申請(qǐng)礦權(quán)的土地類型方面，根據(jù)西澳州礦業(yè)法，申請(qǐng)者可以在兩類土地上申請(qǐng)礦權(quán)（Mining Tenement）：國(guó)有土地（Crown Land）和私有土地（Private Land）。在國(guó)有土地上設(shè)定礦權(quán)的審批主體是西澳工業(yè)資源部部長(zhǎng)（Minister of Department of Industry and Resource）。在任何時(shí)候，西澳工業(yè)資源部部長(zhǎng)有權(quán)劃定任何國(guó)有土地區(qū)域?yàn)榉遣傻V區(qū)，任何人不得在該區(qū)域內(nèi)設(shè)立礦權(quán)?？梢栽谒饺送恋厣仙暾?qǐng)礦權(quán)的主體有兩類：一是該土地的所有者（Owner）或?qū)嶋H占有使用者（Occupier）；二是取得西澳工業(yè)資源部入場(chǎng)許可（Permit）和該土地所有者和占有者共同書面同意的主體。非該土地的所有者或占有者在取得私有土地上的礦權(quán)前，需要向礦業(yè)局（Director General of Mines）預(yù)存用于對(duì)土地所有者或占有者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償金。補(bǔ)償金的數(shù)額由礦業(yè)局確定。土地所有者或占有者對(duì)該補(bǔ)償金數(shù)額不滿，可以向工業(yè)資源部提出異議。

在礦產(chǎn)資源權(quán)利方面，西澳州礦權(quán)（Mining Tenement）只是法律上對(duì)若干礦業(yè)相關(guān)權(quán)利的統(tǒng)稱，而非具體的權(quán)利。該法律稱謂包含了準(zhǔn)備期權(quán)證和礦權(quán)證兩大類，其中前者包括采礦資格證和私有土地進(jìn)入權(quán)證，后者包括預(yù)先評(píng)估權(quán)證，探礦權(quán)證，采礦權(quán)證，權(quán)益保留權(quán)證和礦區(qū)綜合使用權(quán)證。并非所有的采礦項(xiàng)目都必須備齊上述七個(gè)權(quán)證。但采礦資格證、預(yù)先評(píng)估權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)是必備的。

四、 對(duì)我國(guó)的政策啟示

（1）明確中央和地方政府的責(zé)任權(quán)限，適當(dāng)使地方政府分權(quán)管理轄區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源，以制定具有針對(duì)性的礦業(yè)政策。（2）借鑒澳大利亞等國(guó)家完善的礦業(yè)權(quán)登記制度，才能真正地“定紛止?fàn)帯?，?guī)范礦業(yè)市場(chǎng)，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。（3）對(duì)國(guó)有集體企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)實(shí)行同等待遇，具體體現(xiàn)在探礦權(quán)、采礦權(quán)的取得資格上。（4）穩(wěn)定在礦業(yè)權(quán)方面的法律政策。在調(diào)節(jié)對(duì)待外資準(zhǔn)入寬松度的手段方面，不必硬性規(guī)定可入或是不可入，可通過加大或減輕其投資風(fēng)險(xiǎn)及融資政策的途徑加以調(diào)節(jié)，以保證我國(guó)法律制度的穩(wěn)定性。

注釋：

① 張夢(mèng).外資瘋狂圈占中國(guó)金礦[J].商業(yè)文化，2008（05）.

（作者單位：廈門大學(xué)法學(xué)院）