田飛龍

農(nóng)民公民化的政法邏輯

田飛龍

城鄉(xiāng)平等問題才是農(nóng)民在憲法上的核心問題，即“農(nóng)民公民化”問題。

田飛龍 北京大學(xué)法學(xué)院博士生、北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心研究員、北大公法網(wǎng)編輯部主任

改革以來，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上獲得了作為“使用權(quán)”的土地權(quán)利，在政治上獲得了作為社會自治權(quán)利的村民自治權(quán)，這大大刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的釋放和農(nóng)民政治素質(zhì)的提升。然而這樣的安排大體屬于農(nóng)村資源存量的內(nèi)部調(diào)整，尚未根本觸及城鄉(xiāng)平等問題，后者才是農(nóng)民在憲法上的核心問題，即“農(nóng)民公民化”問題。最近十余年來重要的涉農(nóng)改革逐漸有所觸及，但在政法邏輯上存在一定的混亂，需要加以分辨。

“農(nóng)民公民化”的問題是通過經(jīng)濟(jì)改革過程中城鄉(xiāng)的密切接觸而被“問題化”的。中國的快速城市化對基礎(chǔ)性人力資源的需求本身就是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的動力之一，“農(nóng)民工”應(yīng)運(yùn)而生。這是一種獨(dú)特而曖昧的身份，既非“工人”，他們不是“市民”，無權(quán)享受城市福利；亦非“農(nóng)民”，其生活環(huán)境和工作內(nèi)容與農(nóng)業(yè)無關(guān)。由于農(nóng)民實(shí)際還未成為與城市人或者國家公職人員完全平等的“公民”，他們只是身體進(jìn)入了城市，主體性并沒有在城市空間獲得承認(rèn)。

于是，司法過程中“同命不同價”；政治過程中無處投票和缺乏代表；行政管理中則出現(xiàn)了福利鴻溝?！稗r(nóng)民工”的身份和遭遇就是當(dāng)下階段中國符號化的城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民與市民（公民）之間體制性不平等的生動寫照。目前有些城市出現(xiàn)了戶籍制度改革和對農(nóng)民工的福利權(quán)開放的動作，方向是對的，但相關(guān)改革缺乏嚴(yán)肅連貫的政治邏輯和通盤考慮的改革綱領(lǐng)—根本點(diǎn)在于沒有將農(nóng)民工作為真正的“公民”，因而并不積極落實(shí)他們作為公民在城市空間的基礎(chǔ)福利權(quán)。這是“離土又離鄉(xiāng)”的那部分農(nóng)民的身份性尷尬。

農(nóng)民中的“留守族”又如何呢？在新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化的過程中，“城市包圍農(nóng)村”的態(tài)勢日益明顯，即城市行政權(quán)力和以城市為基地的剩余資本主導(dǎo)了農(nóng)民身份的界定與農(nóng)民權(quán)利的安頓框架。所謂的“被上樓”現(xiàn)象就是明證。這里同樣存在政法邏輯的混亂甚至沖突。

此一改革有一前提性的反哺原則，何意？國家在政治上承認(rèn)了基礎(chǔ)現(xiàn)代化階段為了以城市為代表的整體利益而犧牲過農(nóng)民的利益，因而需要通過以城市為主體的政治、經(jīng)濟(jì)“輸出”的方式加以補(bǔ)償。這是一個政治補(bǔ)償而非市場交換的過程。反哺原則應(yīng)成為第一性原則?！霸隽窟壿嫛笔菍@一原則的最合理的解釋原則。不過主導(dǎo)方仍以“經(jīng)營城市”的傳統(tǒng)套路來“經(jīng)營農(nóng)村”，通過雙重置換（宅基地?fù)Q集體公寓，承包地?fù)Q社會保障）將農(nóng)民身份改造為“新市民”。這是一種市場導(dǎo)向的“置換邏輯”，與反哺原則存在規(guī)范性沖突。社會保障本身就是“反哺”的內(nèi)容，而非與農(nóng)民進(jìn)行交換的對價。更有甚者，部分地區(qū)通過閉門規(guī)劃、壓低標(biāo)準(zhǔn)、裁減程序的方式暴露出一種“掠奪邏輯”，沿著反哺的反方向急馳。

如果這一過程冒進(jìn)，很可能歷史性地改變中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，其結(jié)果不是城鄉(xiāng)一體，而是城鄉(xiāng)三元：農(nóng)業(yè)資本家、新市民和城市行政權(quán)力。盡管附帶了各色的初級社會保障和優(yōu)先的就業(yè)安排，但風(fēng)險猶存且難以持久。新結(jié)構(gòu)的風(fēng)險要遠(yuǎn)高于舊結(jié)構(gòu)。不是要守舊，而是要穩(wěn)妥而正當(dāng)?shù)馗隆?/p>

農(nóng)民工代表了農(nóng)業(yè)人力資源向城市的流動，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項(xiàng)目則代表了城市行政權(quán)力和剩余資本對農(nóng)村的介入。這一介入的法律入口是“行政規(guī)劃”。第一步，通過行政規(guī)劃實(shí)施大規(guī)模的“并存聯(lián)組”，便于行政管理和經(jīng)濟(jì)上的規(guī)模集中；第二步，通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的項(xiàng)目大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)民。這一躍進(jìn)式的快速城市化存在兩個前提性的疑問：一是農(nóng)民所傳承的傳統(tǒng)生活方式是否還有價值？二是村民自治是否還是政治和法律上的確定性追求？

前一疑問涉及現(xiàn)代化的價值正當(dāng)性問題，人類在該問題上尚無確定性答案，且西方內(nèi)部早有反思。即使有正當(dāng)性，仍需考慮：農(nóng)村和農(nóng)民的生活方式還有哪些價值？對城市化與現(xiàn)代化的“狂飆”有何矯正之效？我們還需要多少的農(nóng)村和多少的農(nóng)民？這是一個嚴(yán)肅的價值論證和理性規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性問題。后一疑問涉及村民自治的政治定位問題?！安⒋媛?lián)組”本身就有違法嫌疑，通過人為地規(guī)模擴(kuò)大破壞《村民委員會組織法》規(guī)定的村民自治的“直接民主”所依賴的制度物理空間；此外，如果村民自治受到結(jié)構(gòu)性破壞或改造，農(nóng)民如何得到新的政治權(quán)利的補(bǔ)償或安排？

從“溫飽論”到“尊嚴(yán)論”，這是中國政治的重大進(jìn)步。不過，這里的“尊嚴(yán)”不應(yīng)僅是被“照顧”的尊嚴(yán)，而應(yīng)是一種權(quán)利性的公民尊嚴(yán)，比如反哺應(yīng)被理解成農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

“農(nóng)民公民化”可以包容農(nóng)村改革的所有基本層面。農(nóng)民工的第一身份是“公民”，應(yīng)以這一前提來安排相應(yīng)的城市包容性框架。反哺原則是政治倫理原則，需要“增量邏輯”來解釋與支撐。農(nóng)村與農(nóng)民的生活方式與存在正當(dāng)性在一定意義上需要重估，不可武斷。村民自治在“公民化”過程中如果一定需要加以修正的話，必須加快推進(jìn)農(nóng)民參與基層政府治理的權(quán)利和能力建設(shè)，而不僅僅是實(shí)現(xiàn)所謂的“城鄉(xiāng)同票同權(quán)”。