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近些年來(lái)，隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，為建設(shè)各類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)住宅等，大量農(nóng)村土地被征用，這為加速現(xiàn)代化建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。但是，在征地過(guò)程中也出現(xiàn)一些問(wèn)題，隨著改革開(kāi)放的深入，現(xiàn)行征地制度已不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。近幾年，黨中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，將失地農(nóng)民問(wèn)題納入解決“三農(nóng)”問(wèn)題的統(tǒng)一框架之中。為此，當(dāng)前在制定“十二五規(guī)劃”中又將征地制度改革的問(wèn)題納入議程中來(lái)。

征地制度改革的必要性

當(dāng)前，在征地政策執(zhí)行中，主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：征地范圍過(guò)寬，超出了公共利益用地范疇；征地程序不完善，征地審批環(huán)節(jié)多，周期長(zhǎng)，征地爭(zhēng)議裁決機(jī)制不健全，“兩公告一登記”執(zhí)行不力；征地補(bǔ)償辦法不合理，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地價(jià)值，不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益；征地安置辦法單一，難以解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等；一些失地農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)盼的“三無(wú)農(nóng)民”，成為特殊的困難群體等。由此引發(fā)了社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)和重點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村問(wèn)題的中心是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題。土地作為農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的根本保障。但是，由于目前征地制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，加之一些地方政府部門(mén)在征地中的操作不當(dāng)，失地農(nóng)民補(bǔ)償不足，土地收益分配失衡，失地農(nóng)民再就業(yè)困難，造成部分失地農(nóng)民的貧困。國(guó)家明確強(qiáng)調(diào)要保障被征地農(nóng)民的生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；然而，現(xiàn)有征地補(bǔ)償及生活保障政策都不足以保障被征地農(nóng)民的生活。

目前，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得到一定程度的明晰，農(nóng)民要求獲得足夠補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)較為充分。為保障失地農(nóng)民生活水平不降低，以至做到與城市居民生活水平之間的差距不斷縮小，失地農(nóng)民就需要有較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地的需求增大；政府征地規(guī)模不會(huì)有較大削減，為此將導(dǎo)致被占用土地的農(nóng)民人數(shù)日益增多；而失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果與他們的要求差距過(guò)大，這將會(huì)引起他們的不滿，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，易于釀成群體性沖突事件?？傊?，現(xiàn)有土地征用制度已不適應(yīng)建立比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，不適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。因此，現(xiàn)行土地征用制度必須改革。

2006年中央一號(hào)文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)。完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。”這是關(guān)乎我國(guó)城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

征地制度改革的目標(biāo)、思路與原則

改革現(xiàn)有征地制度，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一個(gè)重大課題。針對(duì)以上存在問(wèn)題，依據(jù)國(guó)內(nèi)的有關(guān)法律、法規(guī)，借鑒國(guó)內(nèi)外的征地理論和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，需制定“十二五規(guī)劃”征地制度改革的目標(biāo)，并提出改革思路及其應(yīng)遵循的原則。

1、土地征用制度改革的目標(biāo)

土地征用制度改革的最終目標(biāo)是：通過(guò)明晰和完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場(chǎng)公平交易的原則實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，建立有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村土地資源的保護(hù)、有利于城市土地供應(yīng)總量的控制并有利于土地市場(chǎng)穩(wěn)定的土地征用制度。通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃土地的合理使用、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、城市化進(jìn)程、農(nóng)民就業(yè)和生活保障問(wèn)題，使土地征用制度改革能夠合理依法分配土地增值收益，形成農(nóng)民進(jìn)城再就業(yè)和社會(huì)保障的新機(jī)制；與此同時(shí)，能夠保障合理的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，促進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)能夠持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展。

2、土地征用制度改革的思路

土地征用制度改革，要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀, 既考慮推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的要求，又要考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，以人為本，尊重農(nóng)民的土地權(quán)利；既要考慮加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的客觀需要，又要考慮可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，最終為的是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。其改革的指導(dǎo)思想是：

第一，改革土地補(bǔ)償費(fèi)管理和分配體制，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置機(jī)制，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。土地征用制度改革要始終圍繞尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用來(lái)進(jìn)行。土地征用標(biāo)的應(yīng)擴(kuò)大到農(nóng)地上的所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利；提高土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，拓寬土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶晟仆恋卣饔醚a(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行“分片定價(jià)”并制定合理的符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；修改《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)水平，大幅度提高現(xiàn)行征地土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。征地費(fèi)要設(shè)立專(zhuān)戶、專(zhuān)款專(zhuān)用，收支情況要公開(kāi)。要豐富土地征收補(bǔ)償方式，改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償，改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓谩⑸鐣?huì)保險(xiǎn)安置、留地補(bǔ)償、土地使用權(quán)入股安置等多種安置方式，嘗試建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”， 和“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”，讓農(nóng)民陸續(xù)使用這部分資金以及這部分資金所產(chǎn)生的利息。

第二，構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，合理確定保障水平。各地要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障制度建設(shè)的要求，根據(jù)適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府財(cái)力能承受、被征地農(nóng)民生活水平不降低、政策銜接、簡(jiǎn)便易行等原則，合理確定被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，構(gòu)建養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)救濟(jì)保障等多層次的社會(huì)保障體系。被征地農(nóng)民基本生活和養(yǎng)老保障水平，應(yīng)不低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，被征地農(nóng)民終將逐步步入城市，進(jìn)入城鎮(zhèn)社保體系，應(yīng)逐步提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平，可借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。

第三，完善土地征用程序。土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的合理與否決定著結(jié)果是否公正。要設(shè)立獨(dú)立的征地認(rèn)定機(jī)構(gòu)，對(duì)征地項(xiàng)目、征地目的進(jìn)行審查；增加公告和通知的透明度，賦予被征土地產(chǎn)權(quán)人異議權(quán)；建立對(duì)異議的復(fù)議和訴訟程序，保證被征地農(nóng)民的權(quán)益為核心的各種安置補(bǔ)償?shù)墓浴?/p>

第四，明確界定“公共利益用地”的內(nèi)容和范圍。首先要嚴(yán)格限定征地目的用地范圍，劃清公益性行業(yè)用地和營(yíng)利性行業(yè)用地間的界限?！肮怖娴男枰笨衫斫鉃閲?guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要，其用地范圍可以界定為國(guó)防軍事用地、國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地、能源交通、公共設(shè)施、公益及福利事業(yè)用地等。改革的近期目標(biāo)是探索非公益性用地退出征地后的用地途徑，可選擇部分小城鎮(zhèn)進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市的試點(diǎn)，使經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目等非公益性用地退出征地范圍后可以通過(guò)集體土地流通市場(chǎng)來(lái)取得。在試點(diǎn)中針對(duì)流轉(zhuǎn)的地域范圍、主體、客體、條件、形式、程序、流轉(zhuǎn)的收益分配及管理等問(wèn)題進(jìn)行探討，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步完善后，再進(jìn)行較大范圍的經(jīng)驗(yàn)推廣，最后直至實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)的最終目標(biāo)。

3、土地征收的基本原則

（1）依法征收原則。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是征收權(quán)力法定。只有有法律授權(quán)的主體才可以實(shí)施相應(yīng)的征收行為，法定征收主體也必須按照法律的賦權(quán)行使征收權(quán)；二是征收主體實(shí)施征收活動(dòng)必須根據(jù)法律，征收行為必須符合法律。不僅要按照法律規(guī)定的征收范圍、條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收，而且在程序上也要嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定；三是征收主體實(shí)施人如有違法征收行為則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

（2）可持續(xù)發(fā)展原則。在我國(guó)現(xiàn)階段，集體土地具有多重功能，既是重要的生產(chǎn)資料，也是重要的環(huán)境資源要素，更是農(nóng)民的安身立命之本。因此，在集體土地征收中遵循此原則又可細(xì)分為：第一，切實(shí)保護(hù)耕地的原則；第二，保證國(guó)家建設(shè)用地的原則，第三，注重社會(huì)公平，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的原則。

（3）比例原則。比例原則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的利益，當(dāng)為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使二者符合適當(dāng)?shù)谋壤?。在土地征收中?yīng)做到：一是政府實(shí)施的土地征收行為必須能滿足其所實(shí)現(xiàn)的“公益”目的，并且采用其他手段不足以實(shí)現(xiàn)這一目的。政府要以是否為公共利益所需要及是否有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為實(shí)施征收行為的前提和準(zhǔn)則。二是在征收行為有助于實(shí)現(xiàn)公益目的的前提下，政府也要選擇危害最小的征收方式，把對(duì)農(nóng)民合法土地權(quán)益的損害降到最低。三是政府在實(shí)施土地征收時(shí)，應(yīng)將該征收行為實(shí)現(xiàn)的具體“公益”與將給相關(guān)農(nóng)村集體和農(nóng)民帶來(lái)的侵害相衡量，除非前者大于后者，征收行為才能實(shí)施，也才具有合理性。