□羅大蒙

誘致性制度變遷
——人大制度改革的動力機制研究

□羅大蒙

我國的人大制度改革應(yīng)遵循以民意為導(dǎo)向的誘致性制度變遷邏輯，從民眾的內(nèi)在需求中尋求改革動力，人大制度才會有穩(wěn)固的基礎(chǔ)，才會不斷地走向完善和成熟。

一、制度與制度變遷

制度是一系列約束人們行為的規(guī)則和規(guī)范的集合。政治學(xué)中的新制度學(xué)派代表人物馬奇和奧爾森就把制度定義為“一種根據(jù)角色和場景的關(guān)系界定適宜行為的相互聯(lián)系的規(guī)則和慣例的集合”[1]。理性選擇學(xué)派代表人物凱澤和奧斯特羅姆把“個人用來決定什么人或什么事情能夠被納入決策場景，信息如何處理，采取何種行動和按什么順序行動，以及個人行動如何聚合為集體決策所使用的規(guī)則”[2]稱之為制度。

制度存在一個確立、變革和完善的過程，即存在制度變遷的過程。制度變遷的含義可作兩層理解:第一層含義就是指舊有的制度將被新的制度所替代。這是制度的創(chuàng)立過程，制度創(chuàng)立是一種制度革命，是制度由無到有的過程。制度變遷的另一層含義，“僅僅指某個特定制度安排的變遷（結(jié)構(gòu)中其他制度安排不變），而不是指整個結(jié)構(gòu)中每個制度安排的變遷。”[3]這是在制度創(chuàng)立之后，對制度不斷進行改革和完善的過程。前者需要政府或國家的強力推動，政府或國家通過行政權(quán)力和立法手段等外在強制力推動制度變革，可以理解為是政府主導(dǎo)的強制性制度變遷，即指由國家或政府主導(dǎo)的、自上而下實施的，并靠國家或政府行為（發(fā)布命令或制定法律、法規(guī)）促成的制度變遷；后者體現(xiàn)了誘致性制度變遷的含義，即制度變遷是由個人或群體為追求自身利益，而自下而上倡導(dǎo)的制度變革或創(chuàng)新過程。因為在制度依靠國家的強制力量創(chuàng)立之后，不應(yīng)該僅僅成為供人觀摩的標(biāo)本，而需要在社會中得以實施。但要保證制度的實施，不能始終依靠政治強制力，需要把強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)，因而就需要民眾廣泛地參與到制度的修改和完善過程中，需要以民間微觀主體的需求為導(dǎo)向，對已創(chuàng)立的制度進行革新，這樣的制度才會得以遵守和有效施行。

二、強制性制度變遷：人大制度的確立、破壞與重建的內(nèi)在邏輯

我國的人民代表大會制度作為制度之一種，其確立和變革過程也遵循制度變遷的一般邏輯，即靠國家強制力得以創(chuàng)立，依吸納民意實現(xiàn)變革。但我國人大制度的變遷過程充滿了曲折和艱險，在21世紀(jì)之前的時期至少可以分為三個階段，即人大制度的確立、破壞和重建。人大制度變遷的這三個階段存在一個共同的特征就是，這是一個依靠國家強制力、自上而下的變遷過程，始終體現(xiàn)的是統(tǒng)治者的利益和意志，無論是制度的確立，還是制度的破壞，并沒有體現(xiàn)人民的意志，人民在這個過程中成為“沉默的羔羊”。

1953～1956年，是人大制度的全面確立階段。在1953年下半年，我國就進行了全國范圍內(nèi)的普選，選舉產(chǎn)生了第一屆全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并于1954年9月，召開了第一屆全國人民代表大會，人民代表大會制度從中央到地方系統(tǒng)全面建立起來。人大制度確立的民主價值和民主意義是無可置疑的，但也不可否認(rèn)，最初設(shè)計這一制度的政治使命是為了“鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，強化執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的能力，特別是通過人大制度解決新政權(quán)的合法性問題?！盵4]人大制度的確立并沒有體現(xiàn)民意的驅(qū)動作用，并不是在民眾的民主需求誘致之下進行的制度變革；相反，卻是制度的變革“誘致”了民眾的民主需求，正是在黨政系統(tǒng)自上而下依靠政治強制力和通過發(fā)布命令、制定法律法規(guī)等政府行為確立了人大制度，并制定了中國第一部憲法，人民才享有了現(xiàn)代民主權(quán)利。

從1957年下半年反右斗爭擴大化到“文革”結(jié)束，是人大制度的曲折和衰退時期。從1957年下半年反右斗爭起，國家政治、經(jīng)濟、社會生活出現(xiàn)不正常的情況，人大制度就開始受到破壞。到“文革”開始后，人大的活動就被完全停止。在這一階段，人大制度的衰退和全面破壞，并不是因為我們找到了更好的民主形式（所謂的“大民主”），人民群眾不再需要人大制度，而是因為少數(shù)別有用心分子篡奪了國家權(quán)力，在沒有任何民主程序，也沒有反映任何民意的情況下，在“大民主運動”的幌子之下，依靠強力而中止了人大的活動。這樣，在長達八年零六個月的時間內(nèi)，全國人大及其常委會沒有舉行過一次會議。國務(wù)院難以正常工作，地方人大及其人民委員會則被所謂的“臨時權(quán)力機構(gòu)”革命委員會所取代，公、檢、法機關(guān)被砸爛，造成了全國性的大動亂[5]。

從粉碎“四人幫”特別是黨的十一屆三中全會至1990年代，是人大制度的恢復(fù)和重建時期。1978年春，根據(jù)中共中央的建議，召開了粉碎“四人幫”后的第一次全國人民代表大會——五屆全國人大一次會議，人大才逐漸恢復(fù)了正?；顒?。在黨的十一屆三中全會上，要求把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來，人大工作很快就實現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)變。人大制度恢復(fù)過程中，同樣也看不到民眾活動的身影，依然沒有跳出“國家或政府主導(dǎo)的強制性制度變遷”的邏輯。人大制度得以恢復(fù)的重要原因就在于得到了以鄧小平為首的中共中央的強有力支持，一方面是總結(jié)“文革”期間人大制度受到破壞的沉痛歷史教訓(xùn)，另一方面也是順應(yīng)新時期的發(fā)展要求。在這一時期，特別是從1978年到1990年代，“人大制度建設(shè)主要是服從經(jīng)濟發(fā)展要求，在效率取向的支配下，服從于國家新型發(fā)展戰(zhàn)略的一系列要求，為中國國力的提升和經(jīng)濟的發(fā)展提供保障?！盵6]

強制性制度變遷，由于有國家強制力作后盾，在制度缺失階段，能夠有效地彌補制度供給的不足，降低制度供給成本和組織成本。但強制性制度變遷的主體是國家或政府，代表著統(tǒng)治階級的利益和意志，民眾的需求并不能被納為重要的考量標(biāo)準(zhǔn)，實際上遵循的是“強權(quán)即政治”的邏輯。依靠國家強制力建立的制度必然要求以強制力保證實施，民意便會被湮沒，民主便無從體現(xiàn)。沒有民意基礎(chǔ)的制度供給，一旦強制力弱化，制度便容易遭到破壞，其摩擦成本和實施成本將會十分巨大，就像在“文革”時期，黨的統(tǒng)治出現(xiàn)弱化，我國人大制度便遭到另一個強制力破壞。我國人大制度的確立、破壞和重建就是一個由國家或政府主導(dǎo)的強制性制度變遷過程，一方面保證了在新舊制度交替之際，人大制度得到快速供給，適時地為黨的統(tǒng)治和黨的政策提供合法性；但另一方面，人大制度由于沒有很好地做到“藏基于民”（即指人大制度的創(chuàng)立與變革并沒有真正地吸納民意，缺乏民意基礎(chǔ)），從而導(dǎo)致人大制度要么容易遭到嚴(yán)重破壞，要么人大的作用不能得到有效發(fā)揮。因而，在新的歷史時期，人大制度改革要順應(yīng)民意，注重在民間微觀主體中尋求改革動力。

三、誘致性制度變遷：人大制度改革的動力機制

誘致性制度變遷是以民眾需求為導(dǎo)向，推動制度變革的主體是廣大微觀民眾，體現(xiàn)了其現(xiàn)代民主價值。制度的變遷既不是單純的自發(fā)型，也不是純粹的國家建構(gòu)性，而是兩者相結(jié)合和互動的結(jié)果。當(dāng)在社會的發(fā)展過程中，產(chǎn)生了對制度變革的需求，而政府或國家又能夠適時地順應(yīng)民意，推動制度變革，或創(chuàng)建新的制度，這樣的制度才會更加具有穩(wěn)定性和生命力。

圖1：誘致性制度變遷邏輯結(jié)構(gòu)圖

我國的人大制度改革應(yīng)該遵循誘致性制度變遷的一般邏輯，從民眾的內(nèi)在需求中尋求改革動力，人大制度才會有穩(wěn)固的基礎(chǔ)，才會不斷地走向完善和成熟。

1.公民的民主素養(yǎng)和民主能力的提高，是推動人大制度改革的內(nèi)在動力

公民的民主素養(yǎng)和民主能力既是衡量一個國家民主政治發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)，同時也是推動一國民主化進程的內(nèi)在動力。近些年來，隨著西方民主價值觀念的輸入，以及我國推行的一些民主實踐，廣大公民的民主素養(yǎng)和民主能力已經(jīng)得到極大提高，民主意識和民主精神也漸漸內(nèi)化為公民的一種價值觀念，民主成為現(xiàn)代公民的一種生活方式，已能夠深刻地領(lǐng)會到“人民當(dāng)家作主”的真正含義，這就必然會對現(xiàn)實中不民主的領(lǐng)域提出變革要求，特別是對作為我國國家權(quán)力機關(guān)和民意代表機關(guān)的人民代表大會，以及人民代表大會制度提出了前所未有的改革沖動。2011年是縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉年，廣大民眾對人大代表候選人的提名方式就提出了質(zhì)疑，要求提高由選民聯(lián)名提名的候選人的比例的呼聲顯得異常強烈，從大量“公民個人參選人大代表”的出現(xiàn)，以及其后跟隨的廣大支持者就可見一斑。選民更加注重手中選票的效力，希望能投給真正代表自己利益的人，但在投票過程，他們又發(fā)現(xiàn)，自己與候選人“素不相識”，僅僅根據(jù)對候選人的幾句簡介，難以對候選人充分了解。因此，民主意識覺醒的民眾就要求候選人與選民見面，采用競爭的方式，投出自己莊嚴(yán)的一票；還有些地方的選民對設(shè)置秘密寫票間提出了要求……民眾的這些要求和呼聲都觸動了我國人大選舉制度的總病根。如果說，在人大制度的建構(gòu)階段，黨和國家還能以我國人民群眾的素質(zhì)和文化水平過低為由，自上而下依靠政治強制力進行制度供給，但在民眾的民主素養(yǎng)和民主能力已得到極大提高的情況下，就不能再忽視民眾的民主要求，代包代辦也失去了合法性，黨和政府應(yīng)當(dāng)因應(yīng)民意，推動人大制度改革，特別是人大代表的選舉制度改革，讓代表的權(quán)力真正地來源于人民，并受人民的監(jiān)督，這樣人大才能真正地成為民意代表機構(gòu)。

2.社會民主，特別是基層民主的發(fā)展對人大民主形成倒逼機制

基層民主，特別是在我國廣大農(nóng)村地區(qū)推行的村民自治實踐是我國最大的民主訓(xùn)練班，培育了公民的民主意識，鍛造了公民的民主能力，成為眺望我國民主政治發(fā)展的窗口?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)對我國人大制度改革的作用，可以從兩個方面分析。一方面，基層民主和人大民主都是屬于人民民主的序列，都是為了踐行“人民當(dāng)家作主”的精神內(nèi)涵，因此，廣大民眾在基層民主實踐中，所培育的民主意識和所習(xí)得的民主能力可直接運用于人大民主建設(shè)，推動人大制度改革。另一方面，在我國基層民主實踐過程中，遇到了許多自身難以克服的困境，比如說，一些地方的民主制度創(chuàng)新卻是違憲行為；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉與人大地位沖突問題；基層民主發(fā)展近些年來難以突破性進展，且存在倒退的問題；基層民主經(jīng)驗難以橫向推廣和縱向延伸的問題等等?；鶎用裰鹘ㄔO(shè)中遇到的這些困境，制約了基層民主的發(fā)展進程，同時也激發(fā)人們思考問題的根源在于，基層民主建設(shè)雖然能夠為我國的上層民主建設(shè)提供基礎(chǔ)，但卻不能觸動我國政治體制改革的核心問題，因而只有對作為我國根本政治制度的人大制度進行改革，才能為我國民主政治建設(shè)提供持久動力。這樣，基層民主實際上就對人大制度改革形成了倒逼機制：因基層民主的困境而引發(fā)了對人大制度改革的需求。這也是一種誘致性制度變遷路徑，同樣符合誘致性制度變遷的邏輯：

基層民主困境→誘致人大改革需求→誘致黨和政府作出回應(yīng)→推動制度變革

3.當(dāng)今社會上發(fā)生的公共事件對人大制度形成挑戰(zhàn)，構(gòu)成對人大制度改革的壓力機制

公共事件因其廣受關(guān)注，公眾的評論和看法就構(gòu)成了強大的民意力量，加上網(wǎng)絡(luò)的快速傳播、媒體和輿論的高度參與，公共事件的影響就會被無限放大，因此，任何一個公共事件的發(fā)生都不能忽視其將引起的巨大影響。近年來發(fā)生的公共事件基本都與公民的權(quán)利維護有關(guān)，這就直接拷問了人民代表大會的職責(zé)和作用，在強大的民意壓力之下，人大制度和人大工作也進行了相應(yīng)的改革。2003年孫志剛案發(fā)生后，許志永、俞江、滕彪3位青年法學(xué)博士以普通中國公民名義上書全國人大常委會，提出對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查的建議[7]。這不但直接導(dǎo)致早已不適應(yīng)社會發(fā)展要求的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，維護了城市流浪人員的權(quán)利，而且對人民代表大會特定調(diào)查委員會制度、人民代表大會議事規(guī)則等起到了積極的建設(shè)意義。其后由此引發(fā)的一系列公民申請違憲審查的請求，如2003年河北省香河縣香城屯村村委會主任王淑榮上書全國人大常委會，認(rèn)為《河北省土地管理條例修正案》第二十五條的規(guī)定違反《土地管理法》，要求對前者的合法性進行審查；數(shù)以千計的公民紛紛上書全國人大常委會，要求對《國務(wù)院房屋拆遷管理辦法》和地方制定有關(guān)房屋拆遷規(guī)定涉嫌侵害公民私有財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容進行違憲審查;數(shù)以萬計的乙肝病毒攜帶者要求對《國務(wù)院公務(wù)員暫行條例》有關(guān)公務(wù)員體檢標(biāo)準(zhǔn)涉嫌對乙肝病毒攜帶者歧視的規(guī)定進行違憲審查;女性公務(wù)員提出要對《國務(wù)院公務(wù)員暫行條例》關(guān)于女性與男性退休年齡不平等的內(nèi)容進行違憲審查等[8]。2011年“7·23”甬溫線鐵路交通事故發(fā)生后，發(fā)酵的洶涌民意也直接拷問了人大的職責(zé)。

由公共事件引發(fā)的強大民意浪潮，是推動人大制度改革的強大壓力機制，因為，這些公共事件不僅在拷問著政府的職責(zé)，更是對作為民意代表機構(gòu)的人民代表大會存在的合法性提出了嚴(yán)厲鞭笞。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力直接來源于人民授權(quán)，理應(yīng)對人民負(fù)責(zé)，以維護人民群眾的合法權(quán)益為己任。如若在人民權(quán)利受到無情踐踏的時候，人大仍無所作為，人大制度的合法性就會受到強烈質(zhì)疑，國家根本政治制度受到了自己國家民眾的懷疑，其他基本政治制度的根基就會動搖。因而，黨和國家應(yīng)該以公共事件反映的洶涌民意作為助推力，推動以人大制度為核心的一系列政治體制改革，促進我國政治民主化發(fā)展進程。

4.市場經(jīng)濟條件下，公民社會的孕育和成長，為人大制度改革提供了直接動力

市場經(jīng)濟社會是一個利益分化的社會，利益主體日益多元化，具有相同利益訴求的群體結(jié)合為各種各樣的社會組織，如各種民間社團、非政府組織等，它們構(gòu)成了公民社會發(fā)展的重要物質(zhì)載體和重要力量。公民社會的發(fā)展和壯大是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要條件，推動了國家民主化進程。但同時，公民社會的孕育和壯大因其突破了傳統(tǒng)單位體制的束縛，對傳統(tǒng)的國家治理模式也提出了前所未有的挑戰(zhàn)。這就意味著我國不可能再按照傳統(tǒng)的高壓模式進行統(tǒng)治，而是要尋求與社會的合作，按照共贏模式進行治理。這就要求，首先，要強化人民代表大會的立法權(quán)，為各種社會團體和非政府組織的發(fā)展提供良好的法制環(huán)境，同時也要建立新的社會管理體系，吸納新的社會要素，把這些新型的社會組織納入社會管理體制中來；其次，要強化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，主要是監(jiān)督黨和國家的作為，防止任何以強制手段打壓社會組織成長的行為發(fā)生；第三，人民代表大會既是代行人民之權(quán)力的機關(guān)，也是民意表達的渠道，公民社會組織希望通過人大這一制度化渠道進行利益訴求的表達，因而就要求強化人大的代表性，人大代表要能夠切實地代表各類社會團體以及全體社會成員的利益。社會組織和公民社會的孕育和成長，為人大制度改革提供了直接動力。

5.人民代表大會作為公民進行政治參與的重要渠道，隨著公民政治參與的擴大化，必然要求提高人大的制度能力

亨廷頓認(rèn)為，一個國家的政治穩(wěn)定依賴于政治制度化與政治參與之間的比率，如果一個社會要保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時，政治制度化的能力應(yīng)進行相應(yīng)提高，否則就會導(dǎo)致政治動亂[9]。我國正處于政治轉(zhuǎn)型時期，利益急劇分化，各種利益主體相繼出現(xiàn)，它們紛紛要求參與到政治體系中來。公民的這種參與意識和參與要求的迅速擴大，對當(dāng)前的政治體制提出了挑戰(zhàn)，如若現(xiàn)行政治體制不能把他們納入正常的政治參與軌道中來，勢必會影響我國的政治穩(wěn)定。除了要拓寬公民的政治參與渠道，提高我國的制度適應(yīng)性之外，更重要的是要強化我國人大制度的吸納能力和規(guī)制能力，這就對人大制度改革提出了迫切要求。

我國人大制度建立的根本目的就是為了保證人民通過人大這一制度形式進行利益訴求表達，參與國家管理。人大是我國最大、最廣泛的利益訴求表達渠道和政治參與渠道。人大制度本身就肩負(fù)著把公民政治參與制度化的任務(wù)，但由于我國存在著特殊的黨政關(guān)系和政治體制模式，致使人大的這種制度能力沒有得到充分發(fā)揮，人大制度在一定程度上已經(jīng)落后于人民的政治參與要求，這對我國政治發(fā)展形成不利局面。因而，無論黨和政府，還是人大機構(gòu)本身都應(yīng)該抓住公民政治參與擴大化這一契機，作為人大制度改革的動力機制，提高人大的制度化能力。

[1]J.G.March and J.P.Olsen,Rediscovering Institutions,New York:Free Press,1989,pp.21～26,pp.21～22.

[2]L.Kiser and E.Ostrom,”The Three Worlds of Action:AMetatheoreticalSynthesisofInstitutional Approaches”,in E.Ostrom(ed.),Strategies of Political Inquiry,Beverly Hills:Sage,1982,p.179.

[3]林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟學(xué)理論：誘致性變遷與強制性變遷》，科斯、阿爾欽等著：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店1991年版，第274頁。

[4][6]劉建軍：《人大制度與有序民主：對中國民主化進程的一種思考》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2009年第9期。

[5]劉政：《我國人民代表大會制度的特點及其歷史發(fā)展》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/14576/15097/ 1915426.html,2003-06-15.

[7]五位法學(xué)家提請人大啟動特別程序調(diào)查孫志剛案[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/legal/2003-05/ 28/content_889767.htm,2003-05-28.

[8]蔡定劍：《人民代表大會制度改革與憲政發(fā)展》，[EB/ OL].共識網(wǎng)http://www.21ccom.net/plus/view.php?aid=6196, 2010-11-22.

[9]亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海世紀(jì)出版集團2008年版，第60頁。

人大制度研究

（作者單位：四川文理學(xué)院社會科學(xué)系）

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