趙杰

根治強拆痼疾，取決于中央的決心和主管部門的問責(zé)力度，既要加大執(zhí)法監(jiān)督，也要改變固有的唯GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)，加大民生指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府把發(fā)展注意力轉(zhuǎn)移到探索有效社會管理模式上去

新拆遷條例實施半年后，中央開始清除執(zhí)行層面的種種障礙。

近日，國務(wù)院法制辦、住建部和國土資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好有關(guān)征地拆遷的規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理工作的通知》，要求地方查找今年1月21日實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》等規(guī)定相抵觸、不一致的問題，依照規(guī)定程序進(jìn)行處理，并“限期于今年10月1日前完成全部清理工作”。

此舉引發(fā)公眾普遍關(guān)注，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，專項清理是新條例順利實施的一個重要前提，但由于一些地方的土地財政將受挑戰(zhàn)，“執(zhí)行層面的博弈仍將持續(xù)”。

清理是前提

“新拆遷條例”是相對于1991年6月1日頒布的《城市房屋拆遷管理條例》而稱的，后者貫穿了整個上世紀(jì)90年代，2001年局部修改后又繼續(xù)實施至今年初。

過去二十年里，《城市房屋拆遷管理條例》助推了中國城市化進(jìn)程和地方經(jīng)濟飛速發(fā)展，也催生了各類征地拆遷地方性法規(guī)，在唯GDP政績考核的背景下，為執(zhí)行條例而制定的地方性規(guī)定成為強拆“保護傘”，征地拆遷引發(fā)的社會矛盾日益增多。

據(jù)住建部稽查辦公室去年8月公開的資料，該部在稽查過程中發(fā)現(xiàn)，一些地方在制定法規(guī)、規(guī)章過程中擅自修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致征地拆遷、城市規(guī)劃等問題突出，并收到多封群眾舉報信。

隨后，在2009年“北大五學(xué)者”公開上書廢止拆遷條例的情況下，國務(wù)院啟動了對《城市房屋拆遷管理條例》最引人關(guān)注的一次修訂，并在兩次公開征求民意后頒布實施最新的《國有土地上房屋征收與補償條例》。

新條例實施，原先的地方性法規(guī)何去何從？楊偉東認(rèn)為，由于多年形成的地方性法規(guī)和執(zhí)法體系，很多地方的做法與新規(guī)會有沖突，比如以往的補償強調(diào)政府行為，市場作用被弱化，現(xiàn)在則引入評估公司等發(fā)揮作用；曾經(jīng)的拆遷許可證被取消；政府指令城管等拆遷行為轉(zhuǎn)而被法院程序取代，等等。

據(jù)《法制日報》社主辦的法制網(wǎng)資料，由于補償標(biāo)準(zhǔn)等與上位法沖突，在新條例實施以來，“至少有上百部與新條例存在巨大差異的地方性法規(guī)、規(guī)章，仍未被廢止或修改。”

“專項清理是新條例順利實施的一個重要前提。”楊偉東說。全國各地的征地拆遷需要形成全新的制度安排。而中央和地方的相應(yīng)工作已經(jīng)啟動，據(jù)國務(wù)院法制辦《2011年6月報送國務(wù)院備案的法規(guī)規(guī)章情況》，有重慶、本溪等多個省市廢止或新備案的地方法規(guī)涉及征地拆遷。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，近期有諸多省市啟動了清理工作，包括湖南的長沙、株洲，山東的青島、菏澤，黑龍江的哈爾濱、佳木斯，以及北京、河北、廣東等，內(nèi)容涉及針對征收拆遷過程中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估辦法，也有新的拆遷補償安置辦法等。其中，新疆法制辦甚至以“存在明顯越權(quán)行政、與上位法相抵觸、限制民事權(quán)利、管理方式不當(dāng)?shù)葐栴}”為由，連續(xù)撤銷《烏魯木齊市房屋拆遷補償價格規(guī)范》等多份“紅頭文件”。

不過，“北大五學(xué)者”之一的北大法學(xué)院副院長沈巋在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，此次清理應(yīng)該著重于地方法規(guī)與新條例直接違背的地方，但是“清理并不意味著對不一致的做法一概撤銷，對于一些合理、有益的探索還是會保留，從而為下一步立法工作做鋪墊”。

多重博弈

如同法律制定、修改往往經(jīng)歷多方博弈一樣，對地方法規(guī)的清理也概莫能外。

此前浙江省紹興市發(fā)改委一位官員在接受《中國新聞周刊》采訪時提出，新拆遷條例實施后，如果政績考核方法不變，地方政府還是會選擇新的渠道進(jìn)行土地征收，拆遷問題暫時無法回避。因為“這是最直接有效的財政來源”。

地方政府非法干預(yù)司法拆遷的沖動，核心還在于“土地財政”之下的利益驅(qū)動。而素有“第二財政”之稱的土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)收入來維持地方財政支出。

中國國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的一份調(diào)研報告顯示，一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

“新條例實施后，一些地方在發(fā)展壓力下，會有意、無意規(guī)避一些規(guī)定”，楊偉東認(rèn)為，地方政府在新規(guī)框架下的抱怨主要集中于兩點：“土地財政”受到挑戰(zhàn)；政績考核仍顯單一，未來發(fā)展乏力。

在楊偉東看來，新條例的條文背后隱含著經(jīng)濟發(fā)展路徑與全國性法律規(guī)制之間的矛盾，貫穿其中的是“公民權(quán)利與地方政府權(quán)力、中央政府和地方政府的雙重博弈”，當(dāng)然，還有各個利益相關(guān)方的博弈。所以，清理工作不僅是避免違法強拆的前提，也是執(zhí)行層面博弈的開始。

今年6月，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任楊建順專門發(fā)表文章《司法裁判、裁執(zhí)分離與征收補償——〈國有土地上房屋征收與補償條例〉的權(quán)力博弈論》，認(rèn)為新條例對征地補償中的行政權(quán)力進(jìn)行了設(shè)定和配置，使得法院審理涉及房屋征收與補償?shù)男姓V訟案件面臨著許多新情況、新問題。

楊建順認(rèn)為，“權(quán)力配置模式實際上是改行政強拆和司法強拆并行的機制為司法強制的搬遷強制執(zhí)行制度，給征收補償領(lǐng)域的非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行提出了更加艱巨的課題”，由此產(chǎn)生的行政權(quán)力與司法權(quán)力的配置和界定問題亟待解決。

上述兩位法學(xué)家均認(rèn)為，在博弈過程中為防止損害，必須伴隨強有力的落實舉措、配套法律的進(jìn)一步完善等外部條件。

“執(zhí)法審查不可少”

由于近年來征地拆遷問題引發(fā)的社會矛盾過于激烈，加之新條例背后的多重博弈，使得楊偉東對于這部剛剛“試水”的新條例的下一步實施效果持“審慎地樂觀態(tài)度”。

在他看來，縱然新條例的文本很不錯，又有三部委的強力推進(jìn)，但此類清理工作僅僅是統(tǒng)一法律規(guī)范的開始，“只是中央為要求地方遵行條例提出一個前提”，執(zhí)行層面的工作仍舊任重道遠(yuǎn)。

“關(guān)鍵要看新條例的每一條規(guī)定能否都被落實”，楊偉東告訴記者，“上有政策，下有對策”是中國諸多法律在執(zhí)行層面成為一紙空文的共同原因，為此，中央層面在做完專項清理后的執(zhí)法審查尤其重要。

他認(rèn)為，值得期待的是隨著新條例的實施，公民權(quán)益由于可以在文本中找到更明確的支持而更易獲得保障，“他們可以選擇法律程序與政府叫板”。

鑒于地方政府缺乏自覺遵行新規(guī)的動力，楊偉東認(rèn)為，中央層面的清理、審查與基層民眾的維權(quán)形成合力，才能保證其有效實施。

“根治征地拆遷痼疾，取決于中央的決心和主管部門的推行力度，一方面要加大執(zhí)法監(jiān)督，同時要改變固有的唯GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)，加大民生等方面的指標(biāo)，引導(dǎo)地方政府的發(fā)展注意力轉(zhuǎn)移到探索有效社會管理模式上去；還有就是進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)土地基本法律制度的完善。”

近日監(jiān)管部門的舉動似乎印證了楊偉東所說的“決心”，7月13日，監(jiān)察部網(wǎng)站通報了處理有關(guān)地方違反土地管理法律法規(guī)的責(zé)任人員名單，給予44名地方政府負(fù)責(zé)人、29名國土資源管理部門負(fù)責(zé)人紀(jì)律處分。

對此，海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為，對于此類違法要有更多問責(zé)手段，“除了足夠嚴(yán)厲外，還要做到違法必究，杜絕選擇性執(zhí)法”。

（實習(xí)生婁艷雪對本文亦有貢獻(xiàn)）