柯水發(fā)1,2,李紅勛1

(1.北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,北京 100083;2.中國社會科學院農村發(fā)展研究所博士后流動站,北京 100732)

1 引言

林地使用權流轉是市場經(jīng)濟條件下林業(yè)發(fā)展的客觀必然[1]。2008年6月8日中央10號文件《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》做出了“加快推進森林、林木和林地使用權的合理流轉”的規(guī)定。博弈論自20世紀80年代引入中國以來,許多學者開展了卓有成效的理論研究和應用研究[2]。文獻研究表明,孫海兵[3]、康雄華[4]、陳翠芳[5]、李亞成[6]等一些學者已針對農地和建設用地流轉開展了博弈研究,然而目前尚缺乏運用博弈論專門針對林地使用權流轉加以分析的研究成果。因此,本文在借鑒前人相關研究成果的基礎上,嘗試從多元動態(tài)博弈的視角對林地使用權流轉的利益博弈關系加以分析,旨在為進一步規(guī)范林地使用權流轉行為,完善林地使用權流轉機制提供決策參考。

2 林地使用權流轉利益相關者分析

林地使用權流轉利益相關者分析是林地使用權流轉行為博弈分析的基礎。林地使用權是從林地所有權中分離出來的,包括對林地的占有權、經(jīng)營權、收益權和一定條件下的處分權[7]。林地使用權流轉是指在不改變林地所有權和林地用途的前提下,將林地的使用權按一定的程序,以有償或無償?shù)姆绞?由一方轉讓給另一方的經(jīng)濟行為[8]。林地使用權流轉包括一級市場流轉和二級市場流轉[9]。一級流轉系在集體林權制度改革的過程中,集體林地使用權通過“確權到戶”流轉至各個農戶。二級流轉系農戶獲得林地使用權后,二次流轉給其它利益主體進行經(jīng)營的行為過程。本文主要側重于二級流轉的博弈行為研究。1998年4月修改出臺的《森林法》使得林地使用權流轉這一制度得以正式確立[10]。《森林法》第十五條明確規(guī)定了在不改變林地用途的情況下,用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權;用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權;國務院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權可以依法轉讓,也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件。

根據(jù)利益相關者理論[11],林地使用權流轉利益相關者系與林地使用權流轉有著利害關系的個人、團體或機構。林地使用權流轉過程中涉及到轉出方、轉入方、中央政府、地方政府、林業(yè)主管部門、村集體組織、林業(yè)相關企業(yè)、各類流轉中介服務組織、科研院所、新聞媒體等諸多利益相關者。根據(jù)相關者與林地使用權流轉的緊密性及其利益影響程度,可將利益相關者分為直接利益相關者、間接利益相關者和潛在利益相關者。

(1)直接利益相關者。指直接介入實際林地使用權流轉過程,并與林地使用權流轉有著密切的直接利益影響關系的群體、機構或個人,具體包括:轉出方、轉入方、流轉中介及相關服務組織等。農戶(轉入方和轉出方)是林地使用權流轉的最直接的利益關系主體。隨著集體林權制度改革的不斷深入,以保障林農福利和明晰產(chǎn)權為手段的分戶承包經(jīng)營體制全面展開,南方集體林區(qū)已呈現(xiàn)出以分戶經(jīng)營為主體的基本經(jīng)營格局[12],農戶已日益成為一個擁有自主決策權的決策主體,有權就自己所擁有的林地使用權是否進行流轉進行決策。

(2)間接利益相關者。指與林地使用權流轉有著間接利益影響關系的群體、機構或個人,具體包括中央政府(以國務院為代表)、地方政府(省、市、縣、鄉(xiāng)政府)、林業(yè)主管部門(內涵包括國家及地方林業(yè)局)和村集體組織(村干部為代表)等。其中,林管部門(指各級林業(yè)管理機構,包括國家林業(yè)局、各級林業(yè)廳局等)是林地使用權流轉政策的制定者、執(zhí)行者、協(xié)調者和督導者,是林地流轉行為的重要博弈方,其利益目標在于追求通過林地使用權流轉,提高林業(yè)生產(chǎn)力,提升林業(yè)部門績效。此外,村干部也是重要的博弈利益主體,村干部是村集體經(jīng)濟組織決策及利益的代表者。村集體組織是村民自治組織,擁有林地所有權,有權管理本村集體資源,有權收取林地使用費。在集體林權制度改革過程中,《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》規(guī)定:集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權和林木所有權的流轉,要在本集體經(jīng)濟組織內提前公示,依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意,收益應納入農村集體財務管理,用于本集體經(jīng)濟組織內部成員分配和公益事業(yè)。在二次流轉過程中,農戶林地使用權流轉也需告知村集體,并由村集體出具相關證明材料?？梢?以“村干部”為代表的村集體組織在林地使用權流轉過程中也是一個重要的利益集團。

(3)潛在利益相關者。指與林地使用權流轉有著潛在利益關系的群體、機構或個人,一旦介入林地使用權流轉,就會轉化為主要利益相關者或次要利益相關者,主要包括科研教學機構及人員、新聞媒體、國內外非政府組織、非流轉戶、潛在廠商(如林業(yè)企業(yè))、周邊村社、相關財稅部門等。他們是林地使用權流轉的潛在參與者和影響者,作為理性主體,也追求各自潛在利益的最大化。

林地使用權流轉的實際過程就是各利益主體間復雜的多元博弈過程。在各利益相關者復雜的責任、權利和利益關系中,各利益主體之間有共同的利益結合點,但同時也存有差異,各方都希望能在林地使用權流轉過程中達到自己的最優(yōu)目標或實現(xiàn)利益的最大化,其過程就是多方博弈的行為過程。

3 林地使用權流轉利益博弈分析

3.1 基本假設

(1)理性局中人假設。本研究的局中人就是政府部門(林管部門)、村干部和農戶3方,是博弈的決策主體和策略的制定者。

(2)行為策略空間假設。本研究假設林管部門有鼓勵和限制流轉2種策略;村干部有積極配合和消極配合2種策略;而農戶的策略空間為流轉和不流轉2種。

(3)動態(tài)博弈次序假設。本研究中的博弈次序假定為由林管部門首先做出是否鼓勵或限制流轉的決策,其次由村干部做出是否積極或消極配合的決策;最后由農戶做出是否選擇流轉決策。

(4)完全信息假設。假設林管部門、村干部和農戶彼此都了解對方的行為策略空間和收益函數(shù),及對對方都具有完全信息。

(5)收益假設。當所有的局中人采取的策略確定以后,他們各自就會得到相應的“收益”。這里采用支付函數(shù)表示局中人從博弈中獲得的收益。

在林管部門鼓勵流轉的情形下,農戶若進行流轉,農戶進行流轉的收益為RH,則村干部積極配合取得的收益為RC;村干部消極配合取得的收益為0;林管部門取得的收益為RF。若農戶未進行流轉,農戶不流轉的收益為0;而林管部門的績效目標未實現(xiàn),收益為0,村干部的收益也為0。在林管部門限制流轉的情形下,農戶若發(fā)生流轉則林管部門限制流轉的目標沒有實現(xiàn),林管部門收益為0,村干部的收益為0,若農戶未進行流轉,則林管部門的收益為RF,村干部收益為RC。若林管部門鼓勵流轉,而村干部消極配合,設置流轉障礙,則農戶的流轉需額外支出Δ RH,即農戶流轉收益會損失ΔRH。若林管部門限制流轉,而村集體積極配合,積極干預流轉行為,則農戶的流轉需額外支出 Δ RH,即農戶流轉收益會損失Δ RH。林管部門鼓勵或限制流轉的成本為Δ FC;村干部因積極配合付出成本為ΔCC。若林管部門鼓勵流轉,但村干部消極配合,若要讓農戶選擇流轉,林管部門需多支付促進成本ΔCF;若林管部門限制流轉,但村干部消極配合,若要讓農戶選擇不流轉,林管部門需多支付激勵成本ΔCF。

3.2 動態(tài)博弈模型構建與說明

根據(jù)前文假設分析,可以勾畫出政府、農戶與林管部門3者間的動態(tài)擴展式博弈樹,見圖1。

表1 局中人博弈矩陣

圖1 林管部門、村干部與農戶間的動態(tài)博弈樹

根據(jù)博弈樹不難確定出參與人的博弈結果(表1),分析得出以下幾點。

(1)在林管部門鼓勵流轉、村干部積極配合、農戶選擇不流轉的情形下,農戶流轉收益為RH;村干部因積極配合付出成本為Δ CC,因農戶流轉村干部獲得收益為RC,因此村干部收益為RC-Δ CC;而林管部門因農戶流轉,目標實現(xiàn)獲得收益為RF,因鼓勵農戶流轉支付成本ΔFC。因此,達成的博弈結果為(RF-Δ FC,RC-Δ CC,RH)。

(2)在林管部門鼓勵流轉、村干部積極配合、農戶選擇不流轉的情形下,則農戶因沒有發(fā)生流轉行為,收益水平為0;村干部也無流轉收益,且需支付積極配合的成本為ΔCC;林管部門也需支付鼓勵流轉的成本ΔFC,因此得出此種情形的均衡結果為(-Δ FC,-Δ CC,0)。

(3)在林管部門鼓勵流轉、村干部消極配合、農戶選擇流轉的情形下,農戶的收益會因村干部消極配合,設置流轉障礙,致使農戶的正常流轉收益損失ΔRH;村干部因消極配合,無成本支出,也無法獲得正常收益水平RC,因而收益為0;而林管部門因村干部的消極配合,在原鼓勵成本ΔFC的基礎上需多支付Δ CF來促進流轉。因此,此種情形的博弈結果為(RF-Δ FC-Δ CF,0,RH-Δ RH)。

(4)在林管部門鼓勵流轉、村干部消極配合、農戶選擇不流轉的情形下,農戶的收益水平為0,村干部因消極配合無成本支出,但因農戶選擇不流轉需支付消極配合的責任成本,在此假設等同于RC;政府無流轉收益,且需支付先前的鼓勵成本ΔFC。因此博弈結果為(-Δ FC,-RC,0)。

(5)在林管部門限制流轉、村干部積極配合、農戶選擇流轉的情形下,農戶要完成流轉行為,需多支付成本ΔRH;農戶若進行流轉,則林管部門的限制流轉目標未實現(xiàn),收益為0,同時還要支付ΔFC的限制成本;而村干部因積極配合需付出配合成本Δ CC。因此,博弈結果為(-Δ FC,-Δ CC,RH-Δ RH)。

(6)在林管部門限制流轉、村干部積極配合、農戶選擇不流轉的情形下,農戶收益為0;政府因農戶選擇不流轉實現(xiàn)預期目標,收益為RF,但同時需支付限制成本Δ FC;村干部因積極配合實現(xiàn)不流轉收益目標RC,但同時需支付配合成本Δ CC。因此,博弈結果為(RF-Δ FC,RC-Δ CC,0)。

(7)在林管部門限制流轉、村干部消極配合、農戶選擇流轉的情形下,農戶收益為RH,且因村干部消極配合,農戶無須支付額外流轉成本;村干部因農戶選擇流轉損失收益RC;政府因農戶選擇流轉無收益,且須支付限制成本 ΔFC和處置成本 Δ CF。因此,博弈結果為(-Δ FC-Δ CF,-RC,RH)。

(8)在林管部門限制流轉、村干部消極配合、農戶選擇不流轉的情形下,農戶收益為0;村干部消極配合收益為0,政府RF的收益目標實現(xiàn),同時除支付正常的ΔFC限制成本外,因村干部的消極配合還需支付額外的促進成本Δ CF以激勵農戶選擇不流轉。因此,博弈結果為(RF-Δ FC-Δ CF,0,0)。

3.3 博弈均衡解分析

從表1中得知:就林管部門和村干部的角度而言,在鼓勵流轉的情形下,最優(yōu)解為①,在限制流轉的情形下,最優(yōu)解為⑥。作為理性的行為主體,林管部門之所以鼓勵流轉,是基于流轉的利大于弊而進行的行為決策。農戶選擇流轉是基于流轉可獲利前提而進行的行為選擇。因此,在林管部門鼓勵流轉的情形下,農戶選擇林地流轉,則表明流轉有助于實現(xiàn)林地資源的優(yōu)化配置和林業(yè)生產(chǎn)率的提升,農戶、村集體和林管部門都可從流轉中獲利。實踐中,由于農村集體經(jīng)濟組織與地方政府在行政組織上存在從屬關系,大多情況下農村集體經(jīng)濟組織是地方政府“行政命令”的傳達者。因此,村集體作為一個自治組織,在強勢的政府部門面前,村干部通常會積極響應政府號召,積極配合宣傳并開展鼓勵或限制林地使用權流轉活動,以一小部分利益損失獲取次優(yōu)的收益選擇。另外,在強勢的政府態(tài)度和鮮明的輿論導向中,農戶會選擇跟隨林管部門和村干部的行為導向。

就農戶角度而言,最優(yōu)解為①和⑦。即不論在限制流轉和鼓勵流轉,無論村干部是積極配合,還是消極配合,只要流轉的凈收益為正,也就是說通過流轉可以改善自身福利,農戶就會千方百計地尋求流轉,并盡可能地通過場外流轉,以減少交易成本。

上述均衡解中,最優(yōu)解①系3方利益主體可共同接受。這一均衡解也正好解釋了當前的林地使用權流轉實踐情況,即當前林管部門大力鼓勵林地使用權流轉,村干部積極配合流轉,農戶也愿意積極參與流轉。相關研究成果[13-15]也表明,在明晰經(jīng)營主體林業(yè)產(chǎn)權的前提下,通過公平公正和合理有序的林地使用權流轉,各利益主體積極參與林地使用權流轉,實現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營,增加林業(yè)經(jīng)營收益和社會福利已成為共識。

此外,當出現(xiàn)如下幾種情形時,舊的博弈均衡會被打破,以形成新的利益均衡。

(1)當林管部門的激勵或限制流轉的成本 Δ FC過大時,超過給林管部門激勵或限制流轉所帶來的收益水平RF時,舊的博弈均衡會被打破,新的博弈均衡會重新形成。

(2)當村干部配合林管部門開展激勵或限制流轉行動的成本ΔCC超過其所帶來的收益水平RC時,村干部也有可能重新進行自身的行為選擇,以改善自身的收益狀態(tài)。

(3)當農戶逆林管部門鼓勵或限制流轉政策而采取反方向的策略行動時,農戶要為此多支付額外的成本ΔRH,以實現(xiàn)其策略選擇,當這一成本高過其選擇流轉或不流轉的收益水平RH時,農戶的策略選擇也會發(fā)生相應的變化。

4 結語

林地使用權流轉是一個涉及農戶、村干部、林管部門等多元主體的利益博弈過程。在市場經(jīng)濟環(huán)境中,不同的利益主體有著不同的博弈利益訴求,作為每一個理性主體會盡可能的去追求利益的最大化,并在多個主體的博弈關系中取得均衡。為進一步促進林地使用權流轉,盡可能地實現(xiàn)各方利益目標的最大化目標,需進一步加強如下幾個方面的建設。

(1)建立公平有效的責權利相統(tǒng)一的利益分配及獎懲機制,合理配置產(chǎn)權流轉收益,形成各博弈方穩(wěn)定的收益預期,有利于各博弈方做出長期理性的行為決策。

(2)進一步深化林權制度改革和完善配套改革,以促進林地使用權流轉。通過林權改革,明晰山林權屬,落實經(jīng)營主體,放活林業(yè)經(jīng)營,落實處置權,保障收益權,進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力;同時通過創(chuàng)新林業(yè)管理體系、改革林業(yè)投融資體制、完善林木采伐管理政策、建立健全林業(yè)社會化服務體系等,以保障林地使用權流轉。

(3)完善林地使用權流轉服務體系,以激勵和規(guī)范林地使用權流轉。建立集信息發(fā)布、市場交易、林權登記、中介服務、法律政策咨詢于一體的林地使用權流轉市場,建立森林資源流轉信息庫,完善森林資源資產(chǎn)評估體系,流轉交易市場中介服務體系、流轉合同法律服務體系、流轉收益保障體系、流轉風險防范體系等,真正實現(xiàn)林地使用權流轉的自由化、公平化、簡便化、理性化、市場化和規(guī)范化。

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