馮東明

(北京大學 國際關(guān)系學院，北京 100871)

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，大湄公河次區(qū)域(GMS)經(jīng)濟合作有了較快的發(fā)展，而其中值得關(guān)注的是，日本在冷戰(zhàn)后十分重視與大湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟合作，對大湄公河次區(qū)域各國①提供了大量政府開發(fā)援助(ODA)。②雖然有的文獻已對日本在大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助政策進行了分析，但仔細閱讀我們不難發(fā)現(xiàn)，這些文獻主要有兩方面的傾向。一是往往集中于論述相關(guān)政策的內(nèi)容、演變以及績效，而對日本政府開發(fā)援助政策的原因等深入思考和分析不多;二是在分析日本對大湄公河次區(qū)域?qū)嵭姓_發(fā)援助政策的原因時，更多地是從日本謀求政治大國地位的動機進行分析的。一方面，欠缺了對原因的分析，文章的理論和現(xiàn)實意義可能會降低。另一方面，日本對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助政策，不僅有日本本國經(jīng)濟政治的考量，也有其在東亞地區(qū)合作的地位的考慮。因此，本文從東亞地區(qū)合作這一視角出發(fā)，通過簡述日本在冷戰(zhàn)后對大湄公河次區(qū)域政府開發(fā)援助政策的內(nèi)容和演變，分析日本對其提供援助的原因，并談談自己的思考與見解，旨在對此問題有自己的補充與創(chuàng)造。

一、冷戰(zhàn)后日本對大湄公河次區(qū)域政府開發(fā)援助政策的演變

其實，在冷戰(zhàn)期間，日本也曾通過聯(lián)合國等渠道對柬埔寨、老撾、泰國等國家提供經(jīng)濟援助。③而在冷戰(zhàn)結(jié)束后，伴隨著日本于1991年在政府開發(fā)援助中設立了“湄公河地區(qū)開發(fā)”項目，日本不斷更新對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助政策，為其提供了大量經(jīng)濟援助。

1993年1月，日本首相宮澤喜一在曼谷發(fā)表了題為《亞太新時代及日本與東盟的合作》的演說，強調(diào)“日本要與東盟合作援助柬老越三國，尤其是越南及柬埔寨更成為其重點援助對象國”。

1999年以來，日本對泰國、越南、老撾、柬埔寨分別制定了《國別援助計劃》。對于泰國，日本主要在縮小收入差距、人力資源培訓等領域提供援助;對于越南，日本主要對其電力和交通基礎設施、東西經(jīng)濟走廊等建設提供援助;對于老撾，日本主要對其人力資源培訓和東西經(jīng)濟走廊等建設提供援助;對于柬埔寨，日本的政府開發(fā)援助主要在開發(fā)調(diào)查、技術(shù)援助、基礎設施等方面。

2003年12月，在“日本——東盟特別首腦會議”召開之際，日本政府發(fā)布了《湄公河地區(qū)開發(fā)的新觀念》，提出了“三個愿景”、“三項擴充”和“三大支柱”。其中在政府開發(fā)援助方面指出，日本將在今后三年對大湄公河次區(qū)域提供大約15億美元的援助。[1]

2007年1月，日本政府更新了對大湄公河次區(qū)域的經(jīng)濟政策，公布了《日本——湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計劃》，提出了“三個目標”、“三大支柱”和“三項新舉措”。強調(diào)擴大對大湄公河次區(qū)域五國的政府開發(fā)援助，將柬埔寨、老撾和越南作為今后3年經(jīng)濟合作的重點對象國，并對柬老緬越四國提供4000萬美元的援助。[2]

2008年1月，首屆日本與大湄公河次區(qū)域五國外長會議在東京召開，日本提出對大湄公河次區(qū)域五國的政府開發(fā)援助方案，強調(diào)按照《日本——湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計劃》的精神擴大針對五國的ODA，向湄公河地區(qū)提供2000萬美元的援助，并把地跨柬老越三國的“開發(fā)三角地帶”列為提供無償援助的候選項目。[3]

2009年11月，在日本——湄公河次區(qū)域國家首次高峰會議上，日本首相鳩山承諾，在未來3年內(nèi)日本將向大湄公河次區(qū)域五國提供55億美元的ODA援助，并加強與湄公河次區(qū)域五國的經(jīng)濟合作，以維護該地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。[4]

通過冷戰(zhàn)后日本對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助政策的演變我們可以看出，日本對該次區(qū)域五國政府開發(fā)援助的資金數(shù)量總體上是很高的。而實際上，在20世紀90年代中期以來，日本對外ODA出現(xiàn)減少趨勢。例如，從2000年起，日本ODA連續(xù)4年負增長，在開發(fā)援助委員會成員所提供的ODA總額中所占的比重從2000年的25.2%下降到11.3%。[5]而與此相對應的是，20世紀90年代中期以來，日本對大湄公河次區(qū)域的ODA始終維持在較高水平。仍以2000至2004年為例，通過表1我們不難看出，日本在4年內(nèi)對大湄公河次區(qū)域國家的政府開發(fā)援助在該國接受雙邊援助中占有較大比例，日本甚至成為這些國家的第一援助大國。因此，我們可以得出結(jié)論:日本在冷戰(zhàn)后為大湄公河次區(qū)域國家提供了大量的政府開發(fā)援助，而且日本在大湄公河次區(qū)域國家的政府開發(fā)援助是日本對發(fā)展中國家政府開發(fā)援助的重點和優(yōu)先考慮的區(qū)域。

表1 2000至2004年日本對大湄公河次區(qū)域國家ODA占該國接受雙邊援助總額的比重[6]

二、冷戰(zhàn)后日本對大湄公河次區(qū)域政府實行開發(fā)援助政策的原因

通過以上分析我們不難看出，冷戰(zhàn)后日本對大湄公河次區(qū)域國家提供了大量政府開發(fā)援助。那么，日本這一政策的原因是什么呢?以往的研究更多集中在日本謀求政治大國地位的考慮，認為是日本在爭取“聯(lián)合國入?！边x票④等政治問題上為自己增加籌碼。筆者并不否認政治大國地位的考量是日本實行政府開發(fā)援助政策的重要因素之一，而是從日本在東亞地區(qū)合作的視角出發(fā)分析，認為日本通過對大湄公河次區(qū)域?qū)嵭姓_發(fā)援助，與中國競爭，與東盟合作，以增強在大湄公河次區(qū)域乃至東亞地區(qū)合作中的影響力。

表2 2004至2007年中國與大湄公河次區(qū)域五國雙邊貿(mào)易與投資總額⑤

首先，日本對大湄公河次區(qū)域國家的政府開發(fā)援助政策是日本與中國在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作中爭奪主導權(quán)的戰(zhàn)略需要。冷戰(zhàn)結(jié)束后，尤其是21世紀以來，中國與大湄公河次區(qū)域五國在貿(mào)易、投資、交通運輸、電力電信、人力資源等各領域合作取得了豐富成果。以貿(mào)易和投資為例，通過表2我們不難看出，2004至2007年間中國與大湄公河次區(qū)域各國雙邊貿(mào)易與投資增長迅速。另外，中國為大湄公河次區(qū)域國家提供了大量援助。之前中國政府已經(jīng)為昆曼公路建設提供了資金援助，而在2008年舉行的第三屆大湄公河次區(qū)域領導人會議上，溫家寶總理表示中國將提供2000萬元無償援助對“泛亞鐵路”東線、柬埔寨境內(nèi)缺失路段進行工程可行性研究。[7]由此可見，中國十分重視與大湄公河次區(qū)域各國的合作，并取得了豐富的成果。

對于中國與大湄公河次區(qū)域各國合作的發(fā)展，日本顯現(xiàn)出一定的憂慮，認為是中國意圖爭取大湄公河次區(qū)域合作的主導權(quán)，從而強調(diào)通過實行政府開發(fā)援助，與中國在大湄公河次區(qū)域合作中進行競爭。第一，日本國內(nèi)出于對中國與大湄公河次區(qū)域合作的擔憂而主張加強對該次區(qū)域政府開發(fā)援助的事例“數(shù)見不鮮”。例如，曾主張對大湄公河次區(qū)域提供政府開發(fā)援助的前亞洲開發(fā)銀行局長森田德忠指出，日本今后要對怎樣對待在大湄公河次區(qū)域影響力不斷增強的中國這一問題給予重視，并通過提供政府開發(fā)援助，加強經(jīng)濟合作，掌握在大湄公河次區(qū)域合作的主動權(quán)。[8]日本媒體也指出，昆明至曼谷的南北經(jīng)濟走廊是中國南下東南亞的重要通道，但對日本的東南亞海上交通構(gòu)成了威脅，并削弱了日本在東盟的地位。認為應通過政府開發(fā)援助，援建“東西走廊”，維護日本地區(qū)利益，并爭取在大湄公河次區(qū)域的主導權(quán)。[9]第二，日本通過對大湄公河次區(qū)域各國提供政府開發(fā)援助，其重要目的之一是與中國展開競爭，爭取在大湄公河次區(qū)域合作的主導權(quán)?？捎枰宰糇C的事件是在2008年1月召開的日本與湄公河五國外長會議上，日本承諾向湄公河地區(qū)提供2000萬美元無償援助，以建設貫通大湄公河次區(qū)域五國的“東西走廊”物流網(wǎng)。[10]這實際上是與中國倡導的昆明至曼谷的“南北經(jīng)濟走廊”形成了對立。

因此，由以上分析我們可以看出，日本對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助有與在該區(qū)域影響力日益增強的中國爭奪大湄公河次區(qū)域合作主導權(quán)的考慮。

其次，日本通過對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助，加強與東盟的合作，以增強在東亞地區(qū)合作中的影響力。由于東亞地區(qū)特殊的中日關(guān)系、中日與他國的實力差距以及東盟“大國平衡戰(zhàn)略”等因素的影響，東盟在東亞地區(qū)合作的初級階段更多地發(fā)揮主導作用，扮演了“小國導大國”的角色，而東亞地區(qū)合作也更多的以中國與東盟、日本與東盟等雙邊合作展開，東盟成為了東亞地區(qū)合作的“網(wǎng)絡節(jié)點”。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本十分重視發(fā)展與東盟的關(guān)系，2001至2005年，日本首相小泉7次出訪東盟，與東盟領導人進行了8次會晤。日本與東盟現(xiàn)已形成了日本東盟首腦會議、日本東盟部長級會議、“10+1”合作框架等運行機制。

值得注意的是，伴隨著老撾、越南和柬埔寨等相繼加入東盟，大湄公河次區(qū)域已成為東盟經(jīng)濟政治實力的重要組成部分。2007年，大湄公河次區(qū)域五國擁有約211億人口，GDP約1024109億美元，國土面積19317平方公里，其經(jīng)濟政治實力逐漸增強。對此，2008年日本首相福田康夫在日本與大湄公河次區(qū)域五國外長會議上表示，大湄公河次區(qū)域是東盟的重要力量，日本十分重視湄公河流域地區(qū)，日本將繼續(xù)通過政府開發(fā)援助促進大湄公河次區(qū)域國家的經(jīng)濟增長。[11]因此，日本對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助，有借此加強與東盟的合作，增強日本在東亞地區(qū)影響力的考慮。

綜合以上兩方面的分析，我們可以得出結(jié)論:日本在大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助，從東亞地區(qū)合作的視角看，是日本基于與中國競爭，與東盟合作，以爭取大湄公河次區(qū)域合作主導權(quán)和增強在東亞地區(qū)合作中影響力的考慮。

三、冷戰(zhàn)后日本對大湄公河次區(qū)域政府開發(fā)援助的啟示與思考

日本在東亞地區(qū)合作中面臨著諸多困境:從歷史來看，日本是殖民國家，對東亞其他國家進行了侵略和殖民;從國內(nèi)經(jīng)濟政治看，日本市場狹小，進口率低，且國內(nèi)政局不穩(wěn)，領導人更替較為頻繁，導致其他國家與其合作意愿降低;從世界經(jīng)濟政治地位來看，日本是發(fā)達國家，東亞廣大發(fā)展中國家與日本有較大的經(jīng)濟差距，且日本將政治大國作為重要目標，并帶有軍國主義的傾向，給東亞其他國家增添了擔憂。面對著日本在東亞地區(qū)合作的諸多困難，我們有所疑問:日本能成為東亞地區(qū)合作的主導者嗎?日本應該怎樣增強其在東亞地區(qū)合作中的影響力和號召力?

其實，日本對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助是日本增強其在東亞地區(qū)合作中影響力和號召力的有效途徑之一。地區(qū)合作的重要前提之一就是各國之間的“互補性”:各國通過地區(qū)合作，互通有無。東亞廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟起步晚，發(fā)展?jié)摿τ写诰?，需要發(fā)達國家的資金、技術(shù)支持，因而日本的資金和技術(shù)是東亞其他國家與其合作的重要“著眼點”。因此，日本通過對大湄公河次區(qū)域提供政府開發(fā)援助，為其提供大量的資金支持，對于日本在東亞地區(qū)合作中增強影響力和號召力具有重要意義。而面臨著日本在東亞地區(qū)合作中的困境，對東亞發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持，應該作為日本政府在東亞地區(qū)合作問題上著重考慮的方向和途徑。

[注釋]

① 需要說明的一點是，大湄公河次區(qū)域涉及流域內(nèi)的國家主要有中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。但是，出于日本對中國的相關(guān)政策與對其他五國的相關(guān)政策并不相同，以及本文的研究角度的考慮，本文在敘述日本對大湄公河次區(qū)域的政府開發(fā)援助政策時，指的均是日本對緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南的援助，并不論及對中國的援助.

② 根據(jù)開發(fā)援助委員會(DAC)的定義，政府開發(fā)援助(ODA)需滿足三個條件:(1)是由政府或政府的實施機構(gòu)向發(fā)展中國家或國際機構(gòu)提供的資金;(2)以促進發(fā)展中國家的經(jīng)濟開發(fā)和提高福利水平為目的;(3)贈與成分在25%以上。(開發(fā)援助委員會是指20世紀60年代由西方發(fā)達國家組成的國際性援助組織，英文為Development Assistance Committee，簡稱為DAC).

③ 這突出地表現(xiàn)在日本于1958至1964年對柬埔寨、老撾、泰國和越南4國成立的“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會“提供了3.6億日元的經(jīng)濟援助，其援助金額僅次于美國、加拿大和法國，排名第4位。Japan ECAFE Association，Achinvements in the Mekong Project，Japan ECAFE Information，No.413，July 1965，p.19.

④ 在2008年日本與大湄公河次區(qū)域五國的外長會議上，日本承諾向大湄公河次區(qū)域提供2000萬美元無償援助，而受援國需要對日本作出政治承諾。在首席外長會議主席聲明中，大湄公河次區(qū)域各國表示支持日本成為安理會常任理事國。參見日本外務省官方網(wǎng)站:www.mofa.go.jp.

⑤ 資料來源:2008年中國參與大湄公河次區(qū)域合作國家報告，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008－03/28/content_7871673.htm，2008年3月28日.

[1]Theministry of foreign affairs of Japan.New Concept of Mekong Region Development[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/region/asean/year2003/summit/mekong_1.htm，l December，2003.

[2]日本外務省.日本——湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系計劃[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_clv/pdfs/mekong_pp.pdf，2007 －01.

[3]日本外務省.日本——湄公外長會議結(jié)果概要[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_mekong/0801_kg.html，2008－01－17.

[4]日本共同通信社.日本將向湄公河流域五國提供5000億日元 ODA[EB/OL].http://china.kyodo.co.jp/modules/fsStory/index. php? sel _ lang =schinese＆storyid=75438，2009 －11 －06.

[5]張季風.日本經(jīng)濟概論[M].北京:中國社會科學出版社，2009.397.

[6]日本外務省.政府開發(fā)援助白皮書[Z].2000－2005.

[7]商務部亞洲司.加強互利合作，促進共同繁榮——中國參與大湄公河次區(qū)域合作概述[J].中國經(jīng)貿(mào)，2008，(6):3.

[8]李光輝，裘葉艇.日本擔心湄公河歸中國經(jīng)濟圈，15億美元爭奪主導權(quán)[N].國際先驅(qū)導報，2004－04－20.

[9]重新構(gòu)筑東南亞外交，2000萬美元援助湄公河東西走廊[N].產(chǎn)經(jīng)新聞(日本)，2008－01－01.

[10]日本援助湄公河東西走廊2000萬美元，對抗中國“南進”[N].產(chǎn)經(jīng)新聞(日本)，2008－01－01.

[11]Ministry of Foreign Affairs of Japan.Tokyo Declaration of the First Meeting between the Heads of the Governments of Japan and the Mekong region countries－ Establishment of a New PartnershipfortheCommonFlourishingFuture[EB/OL].http://www.mofa.go.jp/region/asia－paci/mekong/summit0911/declaration.Html，November 7，2008.