安中仁 張文潔

（水利部水利建設(shè)與管理總站 北京 100038）

1 水利建設(shè)項目后評價的組織實施

投資項目后評價是一項十分復(fù)雜而又極其重要的工作。為充分發(fā)揮項目后評價的作用，除要有完善的項目后評價方法體系外，還需要做好項目后評價的組織與實施工作。項目后評價的組織與實施工作包括后評價組織機構(gòu)的設(shè)置，實施機構(gòu)、評價對象、評價時間、評價方式以及后評價制度的建立等，世界銀行等有關(guān)國際組織對此有嚴格而完善的制度，但在我國，后評價工作正式開展的時間不長，尤其是水利建設(shè)項目，于2010年才頒發(fā)了《水利建設(shè)項目后評價管理辦法》，本章根據(jù)《水利建設(shè)項目后評價管理辦法》，結(jié)合水利建設(shè)項目的具體情況，對水利建設(shè)項目后評價的組織和實施工作提出一些粗淺的設(shè)想。

項目后評價的組織實施主要包括以下幾個步驟。

1.1 制定后評價工作計劃

制定后評價工作計劃的單位可以是國家計劃部門、銀行部門、行業(yè)主管部門，也可以是企業(yè)本身。應(yīng)根據(jù)不同的需要和目的制定其工作計劃，包括選擇后評價項目、選擇后評價單位、制定后評價計劃安排等內(nèi)容。

水利部每年研究確定需要開展后評價工作的項目名單，制定水利部的項目后評價年度計劃，印送有關(guān)項目主管部門或項目管理單位。

1.2 把握水利建設(shè)項目后評價的時機

項目后評價沒有一個明確的時間要求，項目實施結(jié)束時和項目生產(chǎn)過程期間都可以，由于對項目后評價的認識不同和經(jīng)濟體制的不同，世界各國項目后評價選擇的時機也不同。

根據(jù)后評價的概念和水利建設(shè)項目的特點，建議我國水利建設(shè)項目的后評價應(yīng)安排在項目竣工并達到設(shè)計生產(chǎn)能力后的1～2年內(nèi)進行，但如果項目由于各種原因，在投產(chǎn)后不能按要求達到設(shè)計生產(chǎn)能力，有的項目甚至長期不能達產(chǎn)，就應(yīng)根據(jù)需要適時進行中期評價等，并在其達到設(shè)計生產(chǎn)能力時再進行后評價，主要是考慮到項目只有在達產(chǎn)時，各項運行指標和經(jīng)濟效益才能達到正常，建設(shè)、生產(chǎn)中各方面的問題才能充分暴露，同時，也可以積累足夠供計算各項后評價指標所需要的數(shù)據(jù)資料。只有這樣，才能夠全面地總結(jié)項目準備、項目決策、項目實施、生產(chǎn)運行全過程的經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出切實措施和改進建議，并通過及時有效的信息反饋，改善經(jīng)營管理，從而達到提高投資效益的目的和同類項目再決策的科學(xué)化水平。

1.3 選擇后評價項目

水利部組織開展后評價工作，主要從以下項目中選擇：

a.對行業(yè)和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展有重大意義的項目。

b.對資源、環(huán)境有重大影響的項目。

c.對優(yōu)化水資源配置，保障防洪安全、供水安全有重要作用的項目。

d.建設(shè)規(guī)模大、條件復(fù)雜，工期長、投資多，以及項目建設(shè)過程中發(fā)生重大方案調(diào)整的項目。

e.征地、拆遷、移民安置規(guī)模大的項目。

f.采用新技術(shù)、新材料、新型投融資和建設(shè)與管理模式，以及其他具有示范意義的項目。

g.單項投資比較小，但數(shù)量多、受益面廣、投資周期長，關(guān)系社會民生的項目。

h.社會影響大、輿論普遍關(guān)注的項目。

1.4 項目管理單位自我總結(jié)評價

水利部開展的后評價項目，在計劃下達后，項目管理單位應(yīng)在3個月內(nèi)開展項目自我總結(jié)評價工作，完成自我總結(jié)評價報告，報告主管部門，并報送水利部。

自我總結(jié)評價報告的主要內(nèi)容如下：

a.項目概況。項目目標、建設(shè)內(nèi)容、投資估算、審批情況、資金來源及到位情況、實施進度、批準概算及執(zhí)行情況等。

b.項目實施過程總結(jié)。前期準備、建設(shè)實施、項目運行等。

c.項目效果評價。技術(shù)水平、財務(wù)及經(jīng)濟效益、移民安置情況、社會影響、環(huán)境影響、水土保持等。

d.項目目標和可持續(xù)性評價。目標實現(xiàn)程度、差距及原因、可持續(xù)能力等。

e.項目建設(shè)存在的主要問題、經(jīng)驗與教訓(xùn)和相關(guān)建議。

1.5 選擇項目后評價單位

項目后評價由項目法人單位委托具有相應(yīng)能力的獨立咨詢機構(gòu)承擔，該機構(gòu)不得是該項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件的編制、審查或評估咨詢單位。參與后評價及報告編制人員不得是該項目的決策者和前期咨詢、設(shè)計和評估者。水利部規(guī)定其委托進行項目后評價的單位應(yīng)具有甲級工程咨詢資質(zhì)。

項目后評價單位接受后評價任務(wù)委托后，首要任務(wù)就是與委托單位簽訂評價合同或相關(guān)協(xié)議，以明確各自在后評價工作中的權(quán)利和義務(wù)。合同中應(yīng)對評價對象、評價內(nèi)容、評價方法、評價時間、工作深度、工作進度、質(zhì)量要求、經(jīng)費預(yù)算、成果要求等后評價的有關(guān)內(nèi)容進行詳細描述。

1.6 開展項目后評價工作

后評價機構(gòu)應(yīng)按照委托要求，組織專家認真閱讀項目文件，評價單位從中收集與未來評價有關(guān)的資料，如項目的建設(shè)資料、運營資料、效益資料、影響資料，以及國家和行業(yè)有關(guān)的規(guī)定和政策等。

后評價機構(gòu)在開展項目后評價的過程中，應(yīng)重視公眾參與，廣泛聽取各方面意見，并在后評價報告中予以客觀反映。對需進行后評價的項目應(yīng)進行分析，并編制工作方案，對照批準的項目立項及建設(shè)相關(guān)文件資料，參考項目自我總結(jié)評價報告，全面收集調(diào)查有關(guān)資料和數(shù)據(jù)，按照有關(guān)技術(shù)要求開展后評價工作，尤其對現(xiàn)場的調(diào)查研究應(yīng)著重細化。

1.6.1 水利建設(shè)項目后評價調(diào)查方法

資料收集和調(diào)查是后評價的一項重要內(nèi)容，資料調(diào)查的方法和效率直接影響到項目后評價的進展和結(jié)論的正確性。資料調(diào)查必須根據(jù)項目后評價所處層次、階段以及項目后評價的內(nèi)容和目的、范圍，確定調(diào)查目的與所需調(diào)查的信息。

一般可以采用以下幾種方法：

a.閱讀材料和書面意見征詢。通過大量閱讀項目建設(shè)管理單位提供的項目有關(guān)資料，從中發(fā)現(xiàn)問題，并根據(jù)項目的具體情況，擬定一種調(diào)查提綱或表格，通過發(fā)放表格或提綱征詢意見的方式來調(diào)查有關(guān)問題，請被調(diào)查者選擇答案。這種方式的優(yōu)點是可由不同的調(diào)查人員同時對不同的調(diào)查對象開展調(diào)查活動，調(diào)查地點廣泛，工作經(jīng)費較低；缺點是未親臨現(xiàn)場，缺乏實地考察感受。

b.實地考察和專題調(diào)查會議。這是一種通過項目后評價人員親臨項目現(xiàn)場，在實際環(huán)境直接觀察，從而發(fā)現(xiàn)問題的方法。并安排召開專門的調(diào)查會議，提前通知相關(guān)人員準備材料，請來自各不同部門的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟管理和其他相關(guān)人群參加，并請與會者各抒己見，敞開思路，這樣可以廣泛地聽到各方面、各角度的意見和建議，有助于后評價人員全面地了解項目的情況。這種方法的優(yōu)點較多，可以發(fā)現(xiàn)一些閱讀資料和問卷調(diào)查所不易發(fā)現(xiàn)的問題，方式靈活，可以就一個或幾個問題追根溯源，弄清楚問題的實質(zhì)和真相，但這種方法的缺點是工作成本較高。

1.6.2 水利建設(shè)項目后評價調(diào)查的主要內(nèi)容

對水利建設(shè)項目而言，后評價調(diào)查的主要內(nèi)容應(yīng)依據(jù)項目的建設(shè)程序而定，一般分為前期工作、項目建設(shè)、生產(chǎn)運行、項目效益四個方面。

1.6.2.1 前期工作調(diào)查內(nèi)容

a.項目提出的背景。主要了解項目是在什么情況下提出的，其合理性和必要性的論證分析，主要是建設(shè)目的是什么，在地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和戰(zhàn)略發(fā)展目標是什么。

b.項目基本情況。主要了解項目名稱、建設(shè)性質(zhì)、項目類型及技術(shù)經(jīng)濟指標。

c.項目各階段工作情況。了解項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、調(diào)整概算、技施招標設(shè)計等勘測設(shè)計各階段的工作情況，勘測設(shè)計單位的資質(zhì)、前期工作的程序、各階段的工作深度、工程設(shè)計方案和投資變化的情況，勘測設(shè)計各階段的主要特點、工作內(nèi)容及主要成績和問題。

1.6.2.2 項目建設(shè)階段調(diào)查內(nèi)容

a.項目法人組建時間、機構(gòu)設(shè)置、管理制度和工作過程等有關(guān)情況。

b.工程實施過程中招投標、施工準備等有關(guān)情況。

c.施工過程中質(zhì)量控制、資金控制、進度控制、合同管理、施工監(jiān)理、現(xiàn)場設(shè)計等有關(guān)情況。

d.生產(chǎn)準備等在正式運行前的主要工作。

e.竣工驗收的有關(guān)情況，如竣工驗收的過程、質(zhì)量監(jiān)督情況、竣工驗收遺留問題的處理情況。

1.6.2.3 生產(chǎn)運行階段調(diào)查內(nèi)容

a.工程管理單位的機構(gòu)設(shè)置、主要管理辦法、規(guī)章制度、運行調(diào)度規(guī)程、檢測規(guī)程等及其執(zhí)行情況。

b.項目的生產(chǎn)能力情況，如發(fā)電量、供水量等及市場狀況、價格狀況。

c.工程安全經(jīng)濟運行情況。

1.6.2.4 工程發(fā)揮效益的情況

a.社會效益。主要調(diào)查了解項目對國家或地方社會發(fā)展目標的貢獻和影響，即對社會就業(yè)、地區(qū)收入分配、居民的生活條件和生活質(zhì)量、地方社區(qū)發(fā)展、婦女、兒童等影響。

b.項目財務(wù)狀況。主要了解企業(yè)的現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負債表、損益表的有關(guān)內(nèi)容，項目的實際支出、實際收入、稅金、出現(xiàn)虧損或盈利的情況，項目帶來的直接或間接的經(jīng)濟效益等。

c.項目環(huán)境影響情況。主要調(diào)查了解項目的建設(shè)實施對周邊社會環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的影響。

1.6.2.5 開展現(xiàn)場調(diào)查研究活動

在收集項目資料的基礎(chǔ)上，為了核實情況、進一步收集評價信息，必須去現(xiàn)場進行調(diào)查。一般來說，去現(xiàn)場調(diào)查需要了解項目的真實情況，不但要了解項目的宏觀情況，而且要了解項目的微觀情況。宏觀情況是項目在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用，微觀情況是項目自身的建設(shè)情況、運營情況、效益情況、可持續(xù)發(fā)展以及對周圍地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的作用和影響等。

1.7 水利建設(shè)項目后評價報告的編制

后評價報告是項目后評價的主要成果。

項目后評價報告是評價結(jié)果的匯總，是總結(jié)和反饋經(jīng)驗教訓(xùn)的重要文件。后評價報告必須反映真實情況，報告的文字要準確、簡煉，報告內(nèi)容的結(jié)論、建議要和問題分析相對應(yīng)，并把評價結(jié)果與將來規(guī)劃和政策的制定、修改相聯(lián)系。

水利建設(shè)項目后評價報告應(yīng)根據(jù)調(diào)查分析的結(jié)果，進行全面客觀的整理和分析，綜合平衡后，按照《水利建設(shè)項目后評價報告編制規(guī)程》（擬頒布）的內(nèi)容進行編制。

1.8 成果管理

項目后評價的作用是通過對項目全過程的再評價并反饋信息，為投資決策科學(xué)化服務(wù)，因此要求后評價組織機構(gòu)具有反饋檢查功能，也就是要求后評價組織機構(gòu)與計劃決策部門具有通暢的反饋渠道，以使后評價的有關(guān)信息迅速地反饋到有關(guān)部門。

水利部負責(zé)全國項目后評價成果的管理工作，建立信息管理系統(tǒng)和反饋機制，將后評價成果及時提供給相關(guān)部門和機構(gòu)參考。并會同有關(guān)方面分析項目后評價發(fā)現(xiàn)的突出問題，提出改進措施和建議。通過項目后評價工作，認真總結(jié)同類項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，將后評價成果作為規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、項目建設(shè)和管理的重要參考依據(jù)。

水利部或項目主管部門應(yīng)大力推廣通過項目后評價總結(jié)出來的成功經(jīng)驗和做法，不斷提高項目投資決策水平和投資效益。

評價成果的反饋機制是項目后評價體系中的一個決定性環(huán)節(jié)，應(yīng)能保證后評價成果的應(yīng)用，對被評價項目本身起到完善管理的作用，對今后的新建項目起到參考決策的作用，它是一個表達和擴散評價成果的動態(tài)過程，項目后評價所總結(jié)出來的經(jīng)驗和教訓(xùn)可供在項目周期的不同階段管理中借鑒和使用，如立項過程中的項目選定、項目準備階段的設(shè)計改進、在建項目實施中問題的預(yù)防和對策、完工項目運營中管理的完善和改進等。

后評價的信息能否迅速反饋并應(yīng)用于工程實踐，取決于能否建立一個使后評價結(jié)果能夠進入項目管理周期的反饋機制，使后評價成為一種“需求驅(qū)動型”的工作反饋機制，其責(zé)任和功能要滿足不同決策層的要求。在反饋程序里，必須在評價者和評價成果應(yīng)用者之間建立明確的機制，以保持緊密的聯(lián)系。

1.9 監(jiān)督機制

后評價機構(gòu)應(yīng)對項目后評價相關(guān)結(jié)論負責(zé)，并履行對國家秘密、商業(yè)秘密等的保密義務(wù)。任何單位和個人都不得妨礙或干預(yù)后評價機構(gòu)獨立作出評價意見。后評價機構(gòu)在項目后評價過程中，若發(fā)現(xiàn)項目存在重大問題，應(yīng)及時向水利部報告。后評價機構(gòu)在開展項目后評價工作中，如有弄虛作假行為或評價結(jié)論嚴重失實等情形的，應(yīng)視情節(jié)和后果，依法追究相關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。

項目管理單位應(yīng)真實、完整、準確地提供項目前期、建設(shè)實施及運行階段的各項正式文件、技術(shù)經(jīng)濟資料和數(shù)據(jù)。如有虛報瞞報等弄虛作假行為，應(yīng)視情節(jié)和后果，依法追究相關(guān)單位和人員的法律責(zé)任。

2 水利建設(shè)項目后評價的指標體系

水利項目后評價指標體系應(yīng)能反映項目工程本身的情況，以及在社會經(jīng)濟、環(huán)境等各方面產(chǎn)生的效益和影響，并體現(xiàn)水利工程的特點，具有客觀性、可操作性、通用性和可比性。設(shè)置項目后評價的指標是為了從量的角度來分析項目的實際效果，它可為項目后評價的定性分析提供較翔實的依據(jù)。

項目后評價的內(nèi)容、意義、目的都與前評價有所不同，后評價本身的目的也不是針對前評價，但在許多方面又要與前評價進行對比才能得出結(jié)論，因此后評價的指標應(yīng)以前評價的指標為基礎(chǔ)，再加以擴展，從而建立一套完整的評價指標體系。

根據(jù)后評價的工作內(nèi)容，其指標應(yīng)分為過程評價指標、經(jīng)濟評價指標、影響評價指標三大部分。

2.1 過程評價指標

水利建設(shè)項目的過程評價主要是對立項決策、勘測設(shè)計、建設(shè)實施、生產(chǎn)運行等過程進行評價，其指標應(yīng)能反映工程進度、生產(chǎn)能力、質(zhì)量指標等。主要有以下指標：

a.項目決策時間。指從提出項目建議書（或相當于項目建議書）到批準立項所經(jīng)歷的全部時間，是表示項目決策效率的一個指標，一般以月來表示。

b.項目設(shè)計周期。指從建設(shè)單位與設(shè)計單位簽訂委托設(shè)計合同實施日到提交全部設(shè)計文件所經(jīng)歷的全部時間，一般以月來表示。

c.建設(shè)工期。指工程開工之日起至竣工驗收之日止實際經(jīng)歷的有效天數(shù)，它不包括工程開工后停建、緩建所間隔的時間，實際建設(shè)工期是反映項目實際建設(shè)速度的一個重要指標，項目工期的長短對項目投資效益影響極大。

d.實際投資總額。指竣工決算時重新核定的實際工程投資完成額，包括固定資產(chǎn)和流動資金。

e.工程合格品率。指工程質(zhì)量達到國家規(guī)定的合格標準的單位工程個數(shù)占驗收的工程單位工程總數(shù)的比例，是用國家規(guī)定的標準對實際工程質(zhì)量進行評價的一個指標。合格品率越高，表明工程質(zhì)量越好。

f.工程優(yōu)良品率。指工程質(zhì)量達到國家規(guī)定的優(yōu)良品標準的單位工程個數(shù)占驗收的工程單位工程總數(shù)的比例，是衡量實際工程質(zhì)量的指標。優(yōu)良品率越高，表明工程質(zhì)量越好。

g.單位生產(chǎn)能力投資指標。這是反映竣工項目實際投資效果的一項綜合指標，它是項目實際投資總額與竣工項目實際形成的綜合生產(chǎn)能力或單項生產(chǎn)能力的比率，如每單位庫容、單位供水量、單位發(fā)電量等單位生產(chǎn)能力所需要的投資等。實際單位生產(chǎn)能力投資越少，項目的實際投資效果越好；反之，就越差。

h.實際達產(chǎn)年限。指建設(shè)項目從投產(chǎn)之日起到達到設(shè)計生產(chǎn)能力所經(jīng)歷的全部時間，實際達產(chǎn)年限的長短是衡量和考核投產(chǎn)項目實際投資效益的一個重要指標。

i.設(shè)計目標實現(xiàn)率。指已實現(xiàn)的目標與設(shè)計目標之間的比例。

j.其他相關(guān)指標。

2.2 經(jīng)濟評價指標

經(jīng)濟評價指標應(yīng)該能反映項目在經(jīng)濟方面所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和財務(wù)能力。

國民經(jīng)濟評價指標主要有以下幾個：

a.經(jīng)濟內(nèi)部收益率（EIRR）。以計算期內(nèi)各年凈效益折現(xiàn)值累計等于零時的折現(xiàn)率表示。當經(jīng)濟內(nèi)部收益率大于或等于社會折現(xiàn)率（is）（EIRR≥is）時，該項目在經(jīng)濟上是合理的。

b.經(jīng)濟凈現(xiàn)值（ENPV）。以社會折現(xiàn)率（is）將項目計算期內(nèi)各年的凈效益折算到計算期初的現(xiàn)值之和表示。當經(jīng)濟凈現(xiàn)值大于或等于零（ENPV≥0）時，該項目在經(jīng)濟上是合理的。

c.經(jīng)濟效益費用比（EBCR）。經(jīng)濟效益費用比（EBCR）應(yīng)以項目效益現(xiàn)值與費用現(xiàn)值之比表示。

財務(wù)評價指標主要有以下幾個：

a.財務(wù)內(nèi)部收益率（FIRR）。財務(wù)內(nèi)部收益率以計算期內(nèi)各年凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)值累計等于零時的折現(xiàn)率表示。當財務(wù)內(nèi)部收益率大于或等于行業(yè)財務(wù)基準收益率（ic）或設(shè)定的折現(xiàn)率（i）時，該項目在財務(wù)上是可行的。

b.投資回收期（Pt）。投資回收期（Pt）以項目的凈現(xiàn)金流量累計等于零時所需要的時間表示，從建設(shè)開始年起算。

c.財務(wù)凈現(xiàn)值（FNPV）。財務(wù)凈現(xiàn)值（FNPV）以財務(wù)基準收益率（ic）或設(shè)定的折現(xiàn)率（i）表示。當財務(wù)凈現(xiàn)值大于或等于零（FNPV≥0）時，該項目在財務(wù)上是可行的。

d.實際借款償還期。是衡量項目實際清償能力的一個指標，是指在國家現(xiàn)行財稅政策下，根據(jù)項目投產(chǎn)后實際的或重新預(yù)測的可用作還貸的利潤、折舊或其他收益額償還固定資產(chǎn)投資的實際借款本息所需要的時間。

e.投資利潤率。是項目達到設(shè)計規(guī)模后的一個正常運行年份的年利潤總額或項目正常運行期內(nèi)的年平均利潤總額與項目總投資的比率。

f.投資利稅率。是項目達到設(shè)計規(guī)模后的一個正常運行年份的年利稅總額或項目正常運行期內(nèi)的年平均利稅總額與項目總投資的比率。

g.資產(chǎn)負債率。是項目負債總額對資產(chǎn)總額的比率。

2.3 影響評價指標

項目的社會評價指標體系應(yīng)能反映項目對社會、經(jīng)濟、環(huán)境、資源等方面產(chǎn)生的影響和效益。主要包含以下指標：

a.項目區(qū)人均新增國民收入。

b.項目區(qū)人均增加純收入。

c.項目區(qū)人民生活水平改善情況。

d.項目區(qū)直接和間接就業(yè)效果。

e.其他提高入學(xué)率、醫(yī)療衛(wèi)生保障率等。

f.項目區(qū)人均增加或改善的灌溉面積。

g.項目區(qū)單位灌溉面積增加的作物產(chǎn)量。

h.項目區(qū)人均增加的作物產(chǎn)量。

i.增加的航運等能力。

j.項目區(qū)環(huán)境質(zhì)量變化。

k.自然資源利用和保護情況。

l.項目區(qū)生態(tài)平衡情況。

m.項目區(qū)水土保持情況。

n.項目區(qū)人均占有綠化面積增加。

o.公眾參與程度。

p.其他指標。

2.4 綜合后評價指標

項目綜合后評價通常采用成功度評價的方法。依靠評價專家積累的經(jīng)驗，綜合評價各項指標的評價結(jié)果，對項目的成功程度作出定性的結(jié)論。

建議項目的成功度采用以下五個等級進行評判：

a.完全成功的。項目的各項目標都已全面實現(xiàn)或超額完成；相對成本而言，項目取得巨大的效益和影響。

b.成功的。項目的大部分目標已經(jīng)實現(xiàn)；相對成本而言，項目達到了預(yù)期的效益和影響。

c.部分成功的。項目的目標部分實現(xiàn)；相對成本而言，項目只取得了一定的效益和影響。

d.不成功的。項目實現(xiàn)的目標非常有限；相對成本而言，項目幾乎沒有產(chǎn)生什么正效益和影響。

e.失敗的。項目的目標無法實現(xiàn)；或項目不得不終止?！?/p>