孟凡榮

（山東省水利廳，山東 濟南 250013）

經(jīng)十一屆全國人大常委會第十八次會議審議通過并由39號主席令發(fā)布的《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》），不僅對水土保持工作重申了“預(yù)防為主”的工作方針，而且還增加了“保護優(yōu)先”的內(nèi)容，同時還強化了對其起著重要支撐作用的監(jiān)測工作。由此可以看出保護和合理利用水土資源、預(yù)防和治理水土流失的工作越來越受黨和國家的重視。現(xiàn)就如何提高這方面的認識，并將其付諸實施談一些粗淺看法。

1 水土資源保護的歷史經(jīng)驗

水是生命之源，土是萬物之本，水土資源是人類賴以生存的根本要素，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，而林草植被是水土資源的重要屏障，人們自古就有“山青水秀”、“林茂糧豐”之說，保護林草植被，自然就成為保護水土資源預(yù)防其流失的一個重要舉措。

早在生產(chǎn)力低下、地廣人稀、水土流失并不嚴重的奴隸制社會時期，人們就對保護林草植被有了一定認識，據(jù)《逸周書·大聚》所載，夏代大禹發(fā)布了“春三月，山林不登斧，以成草木之長”的禁令。進入戰(zhàn)國時期，隨著新興封建制度的建立，生產(chǎn)力得到解放，人口不斷增加，一些山地、丘陵和泥沼地也相繼開辟為農(nóng)田，加上戰(zhàn)亂等諸多因素，山林草木植被遭到大面積破壞，水土流失隨之日趨嚴重，人們對保護林草植被也有了進一步的認識。《孟子》一書中，“斤斧以時入山林，林木不勝用也”，便將對林木不要砍伐過度的認識，提升到以保證其可持續(xù)利用的高度。到了近代，人們對保護林草植被、預(yù)防水土流失又有了更進一步的認識。

新中國成立后，國家在大力開展治理水土流失的同時，也強調(diào)了預(yù)防保護工作。

國務(wù)院在1957年發(fā)布的我國第一部水土保持法規(guī)《水土保持暫行綱要》中，就明確規(guī)定，在山區(qū)要有計劃地進行封山育林草、保護林木和野生樹草等護山護坡植物；25°以上的陡坡地應(yīng)禁止開荒；工礦企業(yè)、鐵路、交通等單位在生產(chǎn)建設(shè)中，要采取必要的水土保持措施，防止水土流失，并接受當(dāng)?shù)厮帘３謾C構(gòu)的指導(dǎo)和檢查。

在1982年發(fā)布的《水土保持工作條例》中，國務(wù)院除了對各種形式的開荒和群眾性的工副業(yè)生產(chǎn)進一步提出了加強管理外，還明確規(guī)定：工礦、交通等單位在開發(fā)建設(shè)中要制定水土保持方案，由水土保持部門據(jù)此監(jiān)督實施；對造成水土流失的單位和個人要限期治理。

1991年公布施行的《水土保持法》，又將水土保持工作方針，由《水土保持工作條例》中的“防治并重”改為“預(yù)防為主”。

2 做好水土資源保護的必要性

建國60多年來，盡管國家在水土資源保護和治理方面做了大量的工作，也取得了一些顯著成績，積累了多方面的經(jīng)驗，涌現(xiàn)出了一批先進典型，但總的來講，這項工作還相當(dāng)薄弱。

當(dāng)前突出的問題是：一方治理，多方破壞，點上治理，面上破壞的現(xiàn)象并未從根本上改變。根據(jù)水利部、中國科學(xué)院、中國工程學(xué)院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察”的不完全調(diào)查統(tǒng)計，“十五”期間全國因生產(chǎn)建設(shè)項目擾動地表，平均每年實際造成和加重水土流失的面積達273.7萬hm2，占同期全國水土流失面積的55%，5年造成的水土流失總量達9.46億t。作為經(jīng)濟、人口、資源大省的山東，此期間各類建設(shè)項目總跨度超過30 000 km，占地面積達7 670 km2，挖動土石達9 000多萬立方米，棄土排渣超過10 000萬m3，造成年土壤流失量達數(shù)千萬噸。

上述狀況，隨著人口不斷增加，經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化進程的快速推進，如果水土保持預(yù)防保護工作跟不上去，有可能還要延續(xù)甚至加劇，如此，將給生態(tài)環(huán)境帶來的負面影響是不可估量的。一方面，生產(chǎn)建設(shè)項目占用了許多耕地、林地、草地等土地資源，破壞了原有植被，導(dǎo)致人口和土地資源占有量之間的矛盾進一步激化；另一方面，因生產(chǎn)建設(shè)活動帶來的嚴重水土流失，不僅造成河道、水庫等水利工程淤積、淹埋農(nóng)田，還會使地表徑流量增加，洪峰快速形成，地下水補給量減少，從而導(dǎo)致區(qū)域旱澇自然災(zāi)害交替和頻繁發(fā)生。更有甚者還會引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，給項目區(qū)及周邊居民造成巨大的生命和財產(chǎn)損失。

總之，做好水土資源保護，預(yù)防并治理水土流失工作已刻不容緩，它是全面貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀的緊迫要求，也是保障國家經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。

3 加強水土資源保護工作的幾點思考

做好保護水土資源預(yù)防其流失的工作，筆者認為，最根本的是認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國水土保持法》確定的“預(yù)防為主，保護優(yōu)先”的水土保持工作方針，提高認識，盡全力最大限度消除或者減少導(dǎo)致水土流失的人為因素，當(dāng)前應(yīng)注重抓好以下幾點：

1）要廣泛宣傳教育，增強全社會特別是決策者的水土保持意識。水土流失危害，往往是緩慢的，日積月累，不易被人們覺察和重視，不像山洪暴發(fā)，強烈地震那樣來勢迅猛，但其危害的性質(zhì)、程度、范圍卻不亞于上述危害，因為它一旦發(fā)生發(fā)展起來，便會造成難以挽回的損失。要通過宣傳教育，使全社會特別是各級政府和有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，從戰(zhàn)略高度來認識水土保持是山丘區(qū)、風(fēng)沙區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是必須長期堅持的一項基本國策。

2）嚴格落實“三同時制度”。水土保持及其相關(guān)法律、法規(guī)都明確規(guī)定，建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。

一是各級水行政主管部門要加強與有關(guān)部門的溝通和協(xié)作，真正做到建設(shè)項目沒有水行政主管部門同意的水土保持方案的，環(huán)境保護行政主管部門不得批準環(huán)境影響報告書，發(fā)展改革部門不得立項，土地行政主管部門不得辦理征地手續(xù)。盡力杜絕或減少建設(shè)項目逃報、漏報水土保持方案現(xiàn)象的發(fā)生。

二是水土保持方案批復(fù)后，督促建設(shè)單位認真做好后續(xù)設(shè)計和施工，使水土保持方案確定的各項防治任務(wù)都能落到實處。

三是抓好水土保持設(shè)施竣工驗收工作。水土保持設(shè)施驗收既是檢驗、評價及鞏固水土流失防治成果的重要措施，又是保證水土保持方案這項行政許可連續(xù)性、嚴肅性和完整性的重要抓手。各級水行政主管部門應(yīng)積極主動抓好這項工作，扭轉(zhuǎn)重審批、輕驗收的錯誤傾向。

3）努力抓好水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。按照水利部的統(tǒng)一部署，進一步完善水土保持法規(guī)體系，建立健全水土保持監(jiān)督管理機制，規(guī)范水土保持監(jiān)督管理工作，全面提高各級水行政主管部門依法行政水平。

4）加強水土保持監(jiān)測預(yù)報、科學(xué)試驗與引進新技術(shù)成果工作。水土保持監(jiān)測預(yù)報反映水土流失動態(tài)、水土保持效果，為進一步防治水土流失提供決策依據(jù)?？茖W(xué)試驗與引進新技術(shù)成果是提高監(jiān)測預(yù)報等各項工作成效的有效途徑。

5）積極推行政府和有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)任期目標責(zé)任制。這是搞好水土保持工作非常重要的一個方面。水土保持是一項跨部門、行業(yè)、學(xué)科的宏大系統(tǒng)工程，無論是預(yù)防保護還是治理，任務(wù)都十分艱巨而復(fù)雜，需要各級政府及其相關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視與大力協(xié)調(diào)推動。