□文/李海林

建設(shè)工程招投標(biāo)中的問題與對策

□文/李海林

本文從我國招投標(biāo)市場現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合筆者具體的工作實踐，對我國招投標(biāo)市場存在的問題進(jìn)行剖析，并提出解決對策。

招投標(biāo)；建設(shè)工程；問題；對策

一、建設(shè)工程招投標(biāo)中存在的問題

1、招標(biāo)單位存在的問題。個別招標(biāo)單位的招標(biāo)公告和文件內(nèi)容附加了一些額外條件，甚至增加了違反《招標(biāo)投標(biāo)法》的某些規(guī)定，使招投標(biāo)不能順利、公正地進(jìn)行。例如：（1）用招標(biāo)書賺錢。招標(biāo)單位發(fā)招標(biāo)書，投標(biāo)單位需要招標(biāo)書就要付給招標(biāo)單位數(shù)千元、甚至上萬元所謂工本費(fèi)，中標(biāo)與否一概不退；（2）在招標(biāo)文件中附加墊資費(fèi)用與比例。這也是不少工程資金不到位就開工、最后留下半拉子工程的根源之一；（3）該招標(biāo)不招標(biāo)、或者規(guī)避公開招標(biāo)或搞虛假招標(biāo)，嚴(yán)重地?fù)p害了潛在投標(biāo)人的合法權(quán)益。

2、投標(biāo)單位存在的問題。一些投標(biāo)單位在投標(biāo)過程中，為了能夠中標(biāo)，在標(biāo)書的制作和招投標(biāo)過程中采取了一些非正常手段，甚至是違法違紀(jì)行為，主要問題如下：（1）投標(biāo)本來是按招標(biāo)文件要求，一般一、二本標(biāo)書，足以全面概括，然而近幾年有些標(biāo)書愈做愈厚，只不過是在里面硬加一些不必要的說明及內(nèi)容，反而沖淡了標(biāo)書中重要的設(shè)計內(nèi)容；（2）個別企業(yè)為了投標(biāo)，工程開工前，就開始托熟人，拉關(guān)系，賄賂工程負(fù)責(zé)人、直至工程最高層領(lǐng)導(dǎo)。

3、招標(biāo)單位和投標(biāo)單位之間存在的問題。在招投標(biāo)市場中，有時招標(biāo)單位與投標(biāo)單位為了達(dá)到互惠互利的目的，在招投標(biāo)過程中會存在一些違規(guī)違紀(jì)問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）暗箱操作問題。招標(biāo)人為了使特定的投標(biāo)人盡可能中標(biāo)，私下開啟投標(biāo)人的投標(biāo)文件，將有關(guān)情況泄漏給特定投標(biāo)人，或者協(xié)助特定投標(biāo)人撤換標(biāo)書，更改標(biāo)價；在評審標(biāo)書時，與評委、專家們串通，對特定投標(biāo)人的標(biāo)書實行特殊優(yōu)待；許諾投標(biāo)人在公開招標(biāo)中壓低標(biāo)價來提高分值，中標(biāo)后再給予額外補(bǔ)償，以排斥其他投標(biāo)人；向特定投標(biāo)人泄漏標(biāo)底等秘密信息；（2）招標(biāo)人在要求投標(biāo)人澄清其標(biāo)書事項時，對特定投標(biāo)人故意作引導(dǎo)性提問，而對其他投標(biāo)人有意提問一些難以回答的問題，力爭促成特定投標(biāo)人中標(biāo)；（3）招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人。邀請幾家投標(biāo)單位進(jìn)行內(nèi)部商議，不參與市場競標(biāo)，私自選擇中標(biāo)人；（4）招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求使用某種技術(shù)，而該技術(shù)為特定投標(biāo)人所專有，從而排斥其他投標(biāo)人。

4、投標(biāo)單位之間存在的問題。投標(biāo)人掛靠其他單位，以取得高資質(zhì)投標(biāo)。所謂工程掛靠，是指不具備承接某項工程資質(zhì)要求的單位或個人，以某個具備資質(zhì)條件的企業(yè)名義去承接施工任務(wù)的行為。一方面許多經(jīng)過合法注冊的建筑企業(yè)及建筑裝飾企業(yè)承接不到工程項目；另一方面那些連什么資質(zhì)等級都沒有的企業(yè)或個人，卻可以憑著與招標(biāo)單位的特殊關(guān)系而能經(jīng)常參與投標(biāo)并承接工程，這種現(xiàn)象嚴(yán)重破壞了正常的市場競爭規(guī)則。掛靠現(xiàn)象是建設(shè)領(lǐng)域里的罪惡之源，建設(shè)領(lǐng)域里的許多腐敗行為與掛靠現(xiàn)象有直接關(guān)系，掛靠使得建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等違法行為屢屢發(fā)生，掛靠現(xiàn)象使得建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)公開、公平、公證的招投標(biāo)制度遭到嚴(yán)重質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。在掛靠泛濫的工程投標(biāo)活動中，表面上是有眾多實力雄厚的企業(yè)在參與競爭，而實質(zhì)上卻是包工頭之間憑借人際關(guān)系的惡斗。投標(biāo)人中標(biāo)后非法轉(zhuǎn)包、違法分包。轉(zhuǎn)包是指承包人將所承包工程完全轉(zhuǎn)手給他人承包的行為。由于轉(zhuǎn)包危害很多，例如容易造成投機(jī)行為，由于層層剝皮，致使真正投入到工程上的資金不足，容易發(fā)生建筑工程質(zhì)量與安全事故等等，因此轉(zhuǎn)包一直是我國法律明令禁止的行為。根據(jù)上述法條，可以看出非法轉(zhuǎn)包有以下兩種表現(xiàn)形式：第一種是承包人將全部建設(shè)工程全部轉(zhuǎn)包給一個人；第二種是承包人將全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給多人。這兩種表現(xiàn)形式只有形式的不同，并無實質(zhì)的區(qū)別。因此，在審判實踐中，只要承包人承接工程后存在對所接工程不派出項目管理班子、不進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度管理、不依照合同約定承包義務(wù)的行為，無論其直接將工程全部轉(zhuǎn)包他人，還是以分包名義將工程肢解后分別轉(zhuǎn)包他人，也無論是否經(jīng)發(fā)包人同意或認(rèn)可，這種行為都將被認(rèn)定為轉(zhuǎn)包行為。根據(jù)《建筑法》第29條的規(guī)定，分包行為本身是法律所允許的，只是必須在一定條件下進(jìn)行分包，如違背了這些條件則構(gòu)成違法分包。違法分包的具體表現(xiàn)是：（1）總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位；（2）建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分工程交由其他單位完成；（3）施工總承包單位將建設(shè)工程的主體結(jié)構(gòu)的工程分包給其他單位；（4）分包單位將其承包的工程再行分包。

5、輕視資格預(yù)審，使其成為表面文章。投標(biāo)人資格預(yù)審是招標(biāo)采購的重要內(nèi)容，一般包括：報名時的資格預(yù)審、評標(biāo)時的資格審查和對中標(biāo)人的資格復(fù)審。資格預(yù)審是決定招標(biāo)人數(shù)量、質(zhì)量、規(guī)模的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但很多招標(biāo)人往往忽視資格預(yù)審，審查程序缺失而將責(zé)任推給評委的現(xiàn)象屢見不鮮。有時按招標(biāo)人提供的供應(yīng)商直接邀請、應(yīng)組織現(xiàn)場考察評審的為了“避嫌”而簡化；有時將資格預(yù)審與評標(biāo)程序合并，將責(zé)任推給評委；更有的為了幫助供應(yīng)商蒙混過關(guān)，放低資格預(yù)審門檻，甚至故意不審。

6、在邀請招標(biāo)活動中，暗定一家，其他人“陪標(biāo)”。《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布后，議標(biāo)被取消。但邀請招標(biāo)又為某些招標(biāo)者串通招標(biāo)提供了可乘之機(jī)。如招標(biāo)者已暗定一家承包者甲，但又不敢違反法律規(guī)定不招標(biāo)，就采用邀請招標(biāo)方式。邀請另外兩家實力和水平都遠(yuǎn)不如甲的承包者，或者直接由甲安排兩家承包者“陪標(biāo)”，使甲在評標(biāo)中不戰(zhàn)而勝，脫穎而出，最終中標(biāo)。既在表面上遵守了法律規(guī)定，又達(dá)到了自身的目的。這種行徑不可謂不毒，往往使招標(biāo)方防不勝防，頻頻中招，給招標(biāo)方帶來資金上的損失，同時也擠壓了有實力的承包商的生存空間。

二、建設(shè)工程招投標(biāo)制度的完善

1、加大教育力度。首先，要加大對建設(shè)單位、施工單位，特別是各級政府部門的宣傳教育力度。增強(qiáng)貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)的自覺性，減少行政干預(yù)，增加工作透明度，杜絕暗箱操作，凈化建筑招投標(biāo)市場環(huán)境；其次，要加強(qiáng)對招投標(biāo)工作人員的法紀(jì)教育。注重利用反面典型教材開展警示教育活動，增強(qiáng)其廉潔自律的意識和依法行政的意識。要改善建設(shè)工程招投標(biāo)市場環(huán)境，需要廣大建設(shè)工作者的積極參與和支持。為了使廣大建設(shè)工作者都能依法行事，就必須加強(qiáng)對招標(biāo)人、招標(biāo)代理人、投標(biāo)人、評標(biāo)專家及工程標(biāo)底編制人的法制宣傳和教育，使參與招投標(biāo)的行為人都知道哪些行為是法律允許的、哪些是法律所禁止的，最終形成“有法可依，有法必依”的局面，確保招投標(biāo)活動順利進(jìn)行。

2、完善配套法規(guī)制度。第一，有關(guān)職能部門應(yīng)緊密結(jié)合工程招投標(biāo)工作現(xiàn)狀，就招標(biāo)文件編制、投標(biāo)人資格審查、標(biāo)底以及合同的履行等招投標(biāo)的具體操作規(guī)程做出明確規(guī)定；第二，要強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)備案制度，落實招投標(biāo)書面報告制度、招標(biāo)結(jié)果公示制度、邀請招標(biāo)批準(zhǔn)等制度；第三，要制定嚴(yán)禁政府部門及其工作人員利用職權(quán)或職務(wù)影響干預(yù)工程招投標(biāo)活動等。招標(biāo)人與中標(biāo)人在簽訂合同時，同時簽訂廉政合同，由當(dāng)?shù)貦z察院和建設(shè)局檢查、監(jiān)督，避免出現(xiàn)“陰陽合同”，防止經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪。加強(qiáng)對招投標(biāo)工作的監(jiān)督，既要依法對上述活動實施監(jiān)督，又要加強(qiáng)對工程實施全過程的監(jiān)督，依法嚴(yán)肅查處在招投標(biāo)各環(huán)節(jié)弄虛作假行為，對中標(biāo)工程嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包、違法分包、拖延工程款、違反合同等行為。對評標(biāo)委員會的評標(biāo)結(jié)果，實行公示制，公布時間一般不少于7天，接受社會各方面的監(jiān)督，公示期滿無異議后再簽發(fā)中標(biāo)通知書。

3、構(gòu)建監(jiān)督框架和實施全程督察。隨著招投標(biāo)各項法規(guī)的頒布施行以及依法行政的推進(jìn)，市場管理的目標(biāo)要求明確，當(dāng)前應(yīng)明確大監(jiān)督思想，構(gòu)建大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實施全過程實質(zhì)性監(jiān)督。一是應(yīng)總結(jié)完善和推行一些好的招標(biāo)評標(biāo)做法；二是監(jiān)督的重點在以往程序性監(jiān)督基礎(chǔ)上，突出招投標(biāo)內(nèi)容的合理性和合法性監(jiān)督，應(yīng)加強(qiáng)對招投標(biāo)文件和規(guī)則的嚴(yán)格審查；三是監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮各部門和社會群眾監(jiān)督協(xié)同配合的大格局。加強(qiáng)監(jiān)察力度，包括對建設(shè)行政主管部門、建設(shè)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、施工單位的監(jiān)察，自始至終監(jiān)督招標(biāo)全過程，不斷加強(qiáng)執(zhí)法力度，完善各項規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)的運(yùn)作機(jī)制，盡可能地減少招投標(biāo)工作中的漏洞。

4、加大查處力度。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗的一個專門機(jī)構(gòu)和重要部門，要針對工程建設(shè)領(lǐng)域容易滋生腐敗的特點把工程招投標(biāo)作為監(jiān)察重點。一是要運(yùn)用執(zhí)法監(jiān)察、財務(wù)審計、質(zhì)量跟蹤和鼓勵群眾監(jiān)督舉報等多種手段，查找管理和監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，積極發(fā)現(xiàn)案件線索，加大對違紀(jì)違法案件的查處力度，嚴(yán)格責(zé)任追究。同時，通過查辦案件推動工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度的落實。凈化招投標(biāo)市場，健全規(guī)章制度是關(guān)鍵。在招投標(biāo)監(jiān)管環(huán)節(jié)中全面建立市場主體的信用檔案，將市場主體的業(yè)績、不良行為等登記在案，并定期向社會公布。對這些有不良行為的企業(yè)在進(jìn)行招投標(biāo)時要有所限制，以加大違法違規(guī)成本。二是建立市場準(zhǔn)入和清出制度，通過加強(qiáng)對企業(yè)年檢等手段，對達(dá)不到規(guī)定要求的以及有違法違規(guī)行為的企業(yè)和專業(yè)技術(shù)人員，堅決依法予以降級或清理出建筑市場。對于一些無視法律法規(guī)任意干預(yù)招投標(biāo)活動的領(lǐng)導(dǎo)干部，也應(yīng)加大執(zhí)法力度，一經(jīng)查出應(yīng)嚴(yán)格依照規(guī)定嚴(yán)肅處理，決不姑息遷就，從而使領(lǐng)導(dǎo)干部和管理部門不敢插手和干預(yù)。招投標(biāo)制度的實施是為了促進(jìn)企業(yè)競爭、優(yōu)化社會資源配置，防止建筑領(lǐng)域內(nèi)的腐敗，但由于種種原因，目前在我國工程招投標(biāo)工作中還存在不少問題，作為建筑市場的參與者和管理者，我們既正視這些問題，又要積極主動去尋找解決這些問題的辦法，以促進(jìn)我國建筑市場有序健康發(fā)展。

5、制定統(tǒng)一有效的評標(biāo)辦法。目前，我國招投標(biāo)有關(guān)法規(guī)規(guī)定的評標(biāo)辦法主要有綜合評標(biāo)法，經(jīng)評審的最低標(biāo)價法及法律法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法。無論綜合評標(biāo)法還是經(jīng)評審的最低標(biāo)價法都無一例外地包含了“低于成本價作廢標(biāo)處理”的規(guī)定，其本意在于遏制惡意壓價競標(biāo)行為，但實際中缺乏可操作性，因為究竟工程項目的成本應(yīng)該為多少，很難界定。為此，可著重從以下兩方面進(jìn)行改革：（1）在我國傳統(tǒng)的概預(yù)算定額和國家建設(shè)部新頒布的《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》的基礎(chǔ)上，應(yīng)緊密結(jié)合建設(shè)領(lǐng)域最新技術(shù)動態(tài)，提倡有條件的施工企業(yè)編制本企業(yè)的內(nèi)控人工、機(jī)械及材料消耗定額，結(jié)合市場價格可基本確定個別成本，工程造價咨詢機(jī)構(gòu)也可參照企業(yè)的方法編制較為準(zhǔn)確的標(biāo)底，例如可參照市場的比較法或收集企業(yè)的第一手資料等都可較為準(zhǔn)確地測算各分部分項工程的成本；（2）本著“統(tǒng)一量，競爭費(fèi)”的原則盡可能采用工程量清單招標(biāo)，實行國際上通行的“最低投標(biāo)價法”評標(biāo)，這樣既有利于我國加入世貿(mào)組織后與國際慣例接軌，更有利于防止國有資產(chǎn)流失和遏止腐敗。發(fā)達(dá)國家的實踐和我國一些民營企業(yè)的先例業(yè)績已證明：最低價評標(biāo)只要堅持最佳資源配置原則和公開、公平、公正的準(zhǔn)則，工程質(zhì)量是可以保證的。

6、建立“工程建設(shè)項目管理中心”。按照我國現(xiàn)行的管理體制，對招投標(biāo)活動的行政監(jiān)督管理是由多個部門負(fù)責(zé)的。這種多部門的管理格局，雖然有利于發(fā)揮有關(guān)部門在專業(yè)管理方面的長處，但也造成了多頭管理難以避免的諸多矛盾和問題，使基層單位難以適從，也容易造成部門壟斷的現(xiàn)象。因此，需要對招投標(biāo)管理體制進(jìn)行改革，建立適合我國國情的、精干高效的省、市、縣三級“管理中心”，把所有建設(shè)工程招投標(biāo)行為納入這個中心來管理。在服務(wù)形式上，要有服務(wù)場所、固定地點、設(shè)施條件。在服務(wù)內(nèi)容上，對工程的項目報建、招投標(biāo)、合同審查、質(zhì)量監(jiān)督委托、開工報告實行全方位服務(wù)。在服務(wù)性質(zhì)上，既是信息咨詢，又是集中辦公和監(jiān)督管理。為承包雙方提供“一條龍”服務(wù)，使工程建設(shè)招投標(biāo)工作在公開、公平、公正的環(huán)境和條件下進(jìn)行。

7、嚴(yán)格管理評標(biāo)委員會成員。評委在工程招投標(biāo)中承擔(dān)著裁判員的角色，是保證招投標(biāo)活動公平、公正的關(guān)鍵因素。在評標(biāo)過程中，要用嚴(yán)格的評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道德對評委進(jìn)行約束，對違反評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道德的評委，實行黑名單制，若屢次不改，則取消其評委資格。省級建設(shè)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對評委進(jìn)行專業(yè)、法律方面的培訓(xùn)。總之，隨著《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、國家七部委30號令《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》和《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行，我國的招投標(biāo)制度基本完善，但是目前也有一些地區(qū)存在著違規(guī)違法行為，擾亂了招投標(biāo)市場的正常運(yùn)作，從而我們必須不斷改善和完善招投標(biāo)制度。事物總是不斷地在發(fā)展，未來的招投標(biāo)市場必將是公開、公平、公正的市場。

三、結(jié)語

通過以上對三個招、投標(biāo)過程直接涉及的單位存在問題的分析表明，盡管我國在《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》等法律、法規(guī)開始實施以來，政府部門以及各相關(guān)行業(yè)主管部門不斷完善解決在招標(biāo)、投標(biāo)過程中出現(xiàn)的問題，使招標(biāo)、投標(biāo)過程不斷趨于規(guī)范，但招、投標(biāo)制度的完善是一個長期的過程，需要招、投標(biāo)過程涉及的政府部門、行業(yè)協(xié)會、招標(biāo)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及各施工企業(yè)共同努力，才能建立一個真正公開、公平、公正的招、投標(biāo)環(huán)境。

（作者單位：陜西省寶雞市陳倉區(qū)房地產(chǎn)管理所）

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