杜亞玲

（湖南省公安廳， 湖南 長沙 410001）

對美國三權(quán)分立制度的審視

杜亞玲

（湖南省公安廳， 湖南 長沙 410001）

美國三權(quán)分立制度的審視有其特定的內(nèi)涵、它是美國特定的政治、經(jīng)濟、歷史、文化的產(chǎn)物，是資產(chǎn)階級統(tǒng)治集團內(nèi)部的民主政治。中國有自己獨特的國情，因而絕不能照搬照抄其政治制度模式。但不照搬照抄不等于不借鑒其制度中折射的憲政思想，其憲法至上的原則、限權(quán)制衡的思想、人民主權(quán)與基本人權(quán)的原則無不體現(xiàn)著人類政治文明的成果。我們應(yīng)結(jié)合中國的實際，以開放的心態(tài)共享人類政治文明的成果，不斷完善社會主義法治建設(shè)。

憲法;三權(quán)分立制度;人民代表大會制度

一、美國三權(quán)分立制度的內(nèi)涵、成因與影響

美國人常用“一部憲法，一個國家，一種命運”來說明其憲法對于國家的極端重要性。換言之，一部憲法締造了一個國家，沒有《聯(lián)邦憲法》就沒有今天的美利堅合眾國。在1787年費城會議上起草的《聯(lián)邦憲法》創(chuàng)新設(shè)計國家政治制度，即三權(quán)分立制度，較好地體現(xiàn)了憲法和法治精神。“從某種意義上說，美國憲法和憲政是西方傳統(tǒng)的政治法律思想或理論，主要是自然法思想或理論的一個燦爛結(jié)晶……美國憲法和憲政賴以產(chǎn)生和生成的重要的思想基礎(chǔ)或理論基礎(chǔ)的內(nèi)容可以歸納為人民主權(quán)和限權(quán)政府兩個大的方面。人民主權(quán)思想說明了憲法和憲政產(chǎn)生和生成的原因和目的以及合法性依據(jù)，而限權(quán)政府思想則構(gòu)想了保障和實現(xiàn)人民主權(quán)之目的基本手段和制度模式?！盵1]

（一）美國三權(quán)分立制度的內(nèi)涵

美國三權(quán)分立制度是美國國家權(quán)力組成和運行的基本制度，核心內(nèi)容是對權(quán)力的分立和制衡，形成一個權(quán)力制約權(quán)力的政府，并防止政府侵犯公民權(quán)利。正如建國者所說：“假如人都是神，政府就沒有必要存在了[2]；如果能夠以神來統(tǒng)治人，那么無論外部或內(nèi)部的政府制約也就沒有必要存在了。要形成一個以人管理人的政府，最大的困難在于，你首先必須使政府能夠控制被統(tǒng)治者，其次，必須迫使政府控制自己。對政府的首要控制乃是依賴人民?！边@一制度的實質(zhì)是“對權(quán)力的行使實行一套積極限制”，“也就是說給予每個部門一種權(quán)力，可以對其他部門行使一定的直接控制；在實踐上這就是授權(quán)一個部門在其他部門行使職能的過程中發(fā)揮作用，盡管是有限的作用?！盵3]

美國三權(quán)分立制度是將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別隸屬于國會、總統(tǒng)和聯(lián)邦法院三個獨立部門。國會分為參眾兩院，負責(zé)立法，由選民直接選舉產(chǎn)生，只對選民負責(zé)，不受行政機關(guān)的干預(yù)，總統(tǒng)無權(quán)解散國會，不能決定議員的工資待遇。總統(tǒng)掌握行政權(quán)，實施法律，組織政府，由各州選民選出的選舉人選舉產(chǎn)生，對選民負責(zé)，不對國會負責(zé)，國會不得增減總統(tǒng)報酬，不得罷免總統(tǒng)（除非定罪）。聯(lián)邦法院掌握司法權(quán)，審查法律，可宣布國會和總統(tǒng)通過的法律和行政行為違憲無效。最高法院有審判權(quán)和違憲審查權(quán)，聯(lián)邦法院法官由總統(tǒng)提名征得參議院同意后任命，法官可終身任職，非經(jīng)國會彈劾不得免職。

三種權(quán)力彼此獨立行使并相互制衡。1.立法權(quán)屬于國會，又受到總統(tǒng)和聯(lián)邦法院的制約。如1990－1992年美國國會參眾兩院連續(xù)三年，均經(jīng)過激烈的辯論，堅持延長中國最惠國待遇同“人權(quán)問題掛鉤”，并形成了議案，卻遭到了布什總統(tǒng)的否決，維持了延長中國最惠國待遇。2.行政權(quán)屬于總統(tǒng)，又受到國會和法院的制約。如行政機構(gòu)的設(shè)置和所需經(jīng)費須由國會批準。3.司法權(quán)屬于法院，又受到國會和總統(tǒng)的制約。法院可對政府的行政行為行使違憲審查。但法官是由總統(tǒng)提名，且需征得參議院同意。如2005年9月，聯(lián)邦最高法院兩名大法官同時空缺，大法官奧康納辭職，首席大法官倫奎斯突然病故，讓布什遇上了提名大法官的難得機遇。對總統(tǒng)而言，提名大法官可一定程度實現(xiàn)自己的政治意圖。

美國的三權(quán)分立制度是1787年《聯(lián)邦憲法》的一項重要內(nèi)容，是美國政治體系的重要組成部分?！皩τ诿绹鴳椃▉碚f，這種思想是如此的重要，以至于有人認為分權(quán)學(xué)說與制衡理論的混合構(gòu)成了美國憲法的基礎(chǔ)?！盵3]（P8）

首先，美國的三權(quán)分立體制是指總統(tǒng)、國會和聯(lián)邦法院這三個權(quán)力主體獨立行使自己權(quán)限范圍內(nèi)的權(quán)力，不受其他權(quán)力主體的干涉。為切實保障這種獨立性，美國憲法做出了明確規(guī)定:[4](1)憲法第一條、第二條、第三條規(guī)定，“本憲法所授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會”，“行政權(quán)屬于美利堅合眾國總統(tǒng)”，“合眾國的司法權(quán)，屬于最高法院和國會不時規(guī)定和設(shè)立的下級法院”，并分別敘述各自的人員產(chǎn)生、任期及職權(quán)等內(nèi)容，從而使聯(lián)邦政府三個部門之間的平等地位有了憲法保障。(2)三個權(quán)力主體的組成人員通過不同方式產(chǎn)生，任何個人不得同時為一個以上權(quán)力主體的成員（副總統(tǒng)是參議院議長例外），從而避免了某一權(quán)力主體在人事任免問題上受其他權(quán)力主體控制。(3)三個權(quán)力主體人員的任期各有特點，短期內(nèi)不可能同時更換三個部門的所有成員，這可以避免使具有同樣政治觀點的某一派別或集團壟斷三權(quán)，借以牟取本派別或集團的私利。(4)給予各部門的主管以抵制其他部門侵犯的必要法定手段[2]，從而防止權(quán)力過于集中某一部門形成專制。

在三權(quán)制衡方面，美國憲法規(guī)定了國會對總統(tǒng)的制約，國會有權(quán)要求總統(tǒng)條陳政策以備審議，有權(quán)批準總統(tǒng)對其所屬行政官員的任命，有權(quán)批準總統(tǒng)對外締結(jié)的條約，有權(quán)通過彈劾撤換總統(tǒng)?？偨y(tǒng)有最高法院法官的提名之權(quán)，有彈劾、審判最高法院法官并撤銷其職務(wù)之權(quán)；對國會通過的法案擁有有限的否決權(quán)，副總統(tǒng)兼任參議院議長。美國最高法院有權(quán)解釋法律，宣布國會通過的法律違憲無效，制約國會；在總統(tǒng)因彈劾受審時，最高法院首席法官擔(dān)任審判庭主席，制約總統(tǒng)。[5]

（二）美國三權(quán)分立制度的成因

美國三權(quán)分立制度確立的原因，筆者認為，不外乎以下幾個方面：

1．美國三權(quán)分立制度的思想基礎(chǔ)

“分權(quán)觀念和思想也是西方政治思想中的一個古老傳統(tǒng)，它起源于西方古代世界的混合政體理論，這種理論在古希臘柏拉圖和亞里士多德等人的思想中皆有體現(xiàn)，古羅馬的波利比阿和西塞羅對其進行了繼承和發(fā)展，并且在歐洲中世紀得到了回應(yīng)和重申。”[7]希臘的柏拉圖、亞里士多德和其他學(xué)者對混合政體概念有一個清晰的認識，混合政體是這樣一種制度結(jié)構(gòu)：通過反映共同體中的社會經(jīng)濟階層的利益要求，從而建構(gòu)了利益的平衡。[6]“學(xué)說產(chǎn)生于古老的混合政體理論，并且在與混合政體的互動中形成了18世紀的均衡政體理論?！盵10]（P55）“學(xué)說與制衡理論的混合，它構(gòu)成了美國憲法的基礎(chǔ)?！盵3]（17）在美國憲法產(chǎn)生的年代，分權(quán)與制衡理論和原則已被大多數(shù)人所接受，并且在許多州的憲法中都有不同程度地體現(xiàn)。其中洛克和孟德斯鳩對美國憲法影響最大。“制憲者分權(quán)觀念的主要文獻來源是洛克的《政府論兩篇》和孟德斯鳩在《論法的精神》中對英國憲法的描述。”[6]

尤其是孟德斯鳩對美國的制憲先賢們產(chǎn)生了深刻影響。他在《論法的精神》中對三權(quán)分立的思想進行了詳細論述。他把國家權(quán)力三分化：立法權(quán)是指制定、修改或廢止法律的權(quán)力，這項權(quán)力應(yīng)體現(xiàn)公意，應(yīng)當由全體人民來行使；行政權(quán)用以實施法律，維護公共安全，防御侵略，應(yīng)當由國王行使；而司法權(quán)是懲罰犯罪、解決私人訴訟的權(quán)力，應(yīng)由法院行使。同時，他進一步指出了分權(quán)的必要性：“當立法權(quán)力、行政權(quán)力集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；如果司法權(quán)力不同立法權(quán)力、行政權(quán)力分立，自由也就不復(fù)存在了。如果司法權(quán)力同立法權(quán)力合二為一，則將公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因為法官就是立法者。如果司法權(quán)同行政權(quán)合二為一，法官便將握有壓迫者的權(quán)力。如果同一個人或者由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定權(quán)，執(zhí)行公共決策權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán)，則一切都完了?！盵7]根據(jù)孟德斯鳩的思想，國家的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)相互制約，防止權(quán)力濫用。同時，他認為封建專制的重要特點就是權(quán)力集中，王權(quán)的行使缺乏監(jiān)督和制約，從而導(dǎo)致了權(quán)力的濫用。對此，孟德斯鳩提出：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。[7]（P154）從而確立了以權(quán)力制約權(quán)力的制衡思想，被認為是其三權(quán)分立思想的重要內(nèi)容。這些理論對于美國三權(quán)分立的憲政實踐具有直接的指導(dǎo)意義。

繼洛克、孟德斯鳩后,美國的憲政學(xué)家們不僅繼承了以前有關(guān)“分權(quán)制衡”的思想，同時還以自身的實踐豐富這一思想：將“權(quán)力分立”突破到中央與地方分權(quán)的新領(lǐng)域,從而發(fā)展了分權(quán)的學(xué)說；以成文法的形式對各部門間的權(quán)力制衡進行了具體的規(guī)定,使得“制衡”的思想從理論落實到了實際中；而其所獨創(chuàng)的司法審查原則不僅是“分權(quán)制衡”思想的創(chuàng)新，同時也與上述三特點一起印證并豐富了美國憲政制度。

2.美國三權(quán)分立制度的社會根源

美國三權(quán)分立制度是中產(chǎn)階層壯大的必然結(jié)果，是當時美國現(xiàn)實社會的迫切愿望。

從社會階層來看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了大量的新興資產(chǎn)階級和市民階層，他們逐步積累了社會財富和經(jīng)濟力量，并形成了以財產(chǎn)權(quán)為核心的個人權(quán)利保護的社會需要，對當時的政治發(fā)展起到了決定性的作用。他們認為:政府合法性在于對個人財產(chǎn)的保護，民主自由的關(guān)鍵是保護私有財產(chǎn)，擁有財產(chǎn)才能實現(xiàn)公民的人格尊嚴與人格自由。一個不關(guān)心財產(chǎn)的政府不會是一個好政府。當時擁有不同財產(chǎn)權(quán)利的多元利益集團也已形成，它們本身就是限制絕對的、專制的政治權(quán)力的重要力量?！柏敭a(chǎn)可以被視為一種政治權(quán)力。它減少公民對政府的依賴，給公民一種安全感，這是民主政治中真實公民權(quán)中不可缺少的一項。財產(chǎn)權(quán)與民主不一定要發(fā)生沖突，它以多種方式為自治創(chuàng)造前提條件?！盵8]以財產(chǎn)為基礎(chǔ)形成的多元的社會結(jié)構(gòu)，有力地促進了自治和民主觀念的普及，形成法律至上的理念和社會風(fēng)氣。市民和商人階層的獨立地位以及為了爭取自身權(quán)利的努力往往是立憲和護憲的中堅。因為市民和商人階層能夠獨立存在于多元利益集團之中，而且絕不承認專制主義。

從政治背景來看，三權(quán)分立體制在美國的建立，是各種利益集團斗爭與妥協(xié)的結(jié)果。1777年制定的《邦聯(lián)條例》建立了國會。然而邦聯(lián)國會的先天不足不足以維護各利益集團的利益?！暗谝?、邦聯(lián)不是現(xiàn)代意義上的民族國家，只是13個主權(quán)國家的松散的‘友好聯(lián)盟’；第二、邦聯(lián)政府在財政和經(jīng)濟方面既無權(quán)向各州征稅，又無權(quán)管制州際和對外貿(mào)易；第三、邦聯(lián)政府在國際上也十分軟弱、軍隊很小、不得不仰仗各州民兵支持?！盵9]沒有自主處理對外事務(wù)的能力。由此導(dǎo)致的邦聯(lián)政府的無能所帶來的災(zāi)難性后果使?jié)h密爾頓感到“幾乎達到國家蒙受恥辱的最后階段了。”[2]這不符合各州及利益集團的需要，這也使他們認識到權(quán)力集中到立法機關(guān)依然存在權(quán)力濫用，無法消除專制。獨立戰(zhàn)爭后，一方面雖然民族矛盾已經(jīng)解決，但美國國內(nèi)矛盾突出，存在不同階級之間和不同利益集團間的激烈斗爭；另一方面以英國為首的列強虎視眈眈。在此背景下，各州一方面要竭力維護本州的既得利益，造成邦聯(lián)政府名存實亡；另一方面，各州又意識到組成一個強大的國家政權(quán)，以維持新興主權(quán)國家生存很有必要。美國必須建立一個統(tǒng)一而強有力的國家政權(quán)，但又不能建立一個集權(quán)專制的政府。于是為了解決內(nèi)憂外患，三權(quán)分立制度在美國逐步得以確立和形成，一方面從縱向看反映在聯(lián)邦制——地方權(quán)力對中央權(quán)力的相互制約上，另一方面從橫向也反映在權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡，即立法、司法、行政權(quán)的相互制約制衡，既實現(xiàn)了自己對別人的制約，也實現(xiàn)了對自己利益的保護。

3.美國三權(quán)分立制度的直接原因

美國制憲精英們是推動美國憲法和三權(quán)分立制度的直接原因。制憲精英漢密爾頓、麥迪遜、富蘭克林、威爾遜、倫道夫等一大批深受中世紀自然法和社會契約理論影響的政治精英強力推動，直接導(dǎo)致了美國憲政的產(chǎn)生，他們是偉大的創(chuàng)造者。在獨立戰(zhàn)爭前夕，其社會的主要矛盾是北美殖民地成長起來的市民階層與英國殖民統(tǒng)治者之間的矛盾，殖民地人民渴望擺脫英國的殖民統(tǒng)治，建立以保護個人財產(chǎn)權(quán)為目的的主權(quán)國家。但是隨著美國獨立戰(zhàn)爭的勝利，北美社會的內(nèi)部矛盾，主要表現(xiàn)在有產(chǎn)者與無產(chǎn)者和各種利益集團之間的矛盾，由對外矛盾轉(zhuǎn)為以對內(nèi)部矛盾為主。為調(diào)和這些內(nèi)部矛盾，制憲精英們迫切希望形成一個統(tǒng)領(lǐng)13個州的統(tǒng)一國家，維護國家主權(quán)，保障公民的權(quán)利，維護社會公共秩序，最大限度地保障公民的財產(chǎn)權(quán)。他們希望建立一個強有力的政府，同時又要防范國家機器對公民權(quán)力的侵犯。在這種社會背景下，精英們倡導(dǎo)民主自由的理念，催生了美國的憲政，并創(chuàng)造性的設(shè)計了三權(quán)分立制度。在這種條件下，制憲精英的制憲活動都是在如何有效地保護財產(chǎn)權(quán)不被侵犯為目的的驅(qū)動下開展的?？梢哉f是個人財產(chǎn)權(quán)塑造了美國政治制度的結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)立《美國憲法》并為之努力的人們相信,“只要能建立起相應(yīng)的機構(gòu),建立一個公正、自由社會的夢想就一定會成為現(xiàn)實。權(quán)力當然是必要的,但權(quán)力也是危險的,只有保持各機構(gòu)間適度的權(quán)力平衡,才能正確地實施權(quán)力,同時制約掌權(quán)者濫用權(quán)力。應(yīng)該建立一個國家政府,這個政府要有足夠的權(quán)力行使管理權(quán),但是政府的權(quán)力也必須受到限制,最終權(quán)力必須歸屬公民所有,由公民通過直接或間接選舉產(chǎn)生的代表和任命的官員行使權(quán)力”。[10]依據(jù)這一思想,美國憲法最重要的原則就是建立“權(quán)力分立”的限權(quán)政府?？偨y(tǒng)、國會、聯(lián)邦法院都有各自的權(quán)力范圍，制約著另外兩大部門的權(quán)力。這三大部門各自保持相當程度的獨立。[11]被稱為美國“憲法之父”的麥迪遜就堅決主張分權(quán)，在他看來，“立法、行政和司法權(quán)置于同一部分人手中……均可公正地斷定是暴政?！盵2]（P240）杰斐遜與漢密爾頓等制憲精英不僅繼承和發(fā)展了孟德斯鳩三權(quán)分立思想，還對三權(quán)分立制度扎根于美國憲法之中起到了重要的作用。

以上種種原因，是美國社會所特有的。其思想基礎(chǔ)和社會需求，以及政治精英的推動形成了美國三權(quán)分立制度所特有的時代背景和現(xiàn)實根源。任何一種政治理論或政治制度的形成與發(fā)展，都離不開每個國家所特有的經(jīng)濟文化與時代背景的。美國三權(quán)分立制度的建立，是美國社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。

（三）美國三權(quán)分立制度的影響

1787年制憲會議的代表早已作古，但《聯(lián)邦憲法》中確立的三權(quán)分立制度，卻在人類憲政史上具有里程碑的意義。

1.開創(chuàng)了先制憲后建國的先河，展示了憲政的強大力量

美國的建國經(jīng)歷了著名的“獨立戰(zhàn)爭”，但這場戰(zhàn)爭的結(jié)果只是從原來附屬的英國獨立出來，并未建立真正意義上的國家，仍是由13個州各自為政的松散聯(lián)盟，處于“半國家”和“準國家”的狀態(tài)，而且隨時都有解散的可能。只有當《聯(lián)邦憲法》產(chǎn)生和生效后，才形成了真正意義上的統(tǒng)一國家。歷史上沒有哪個國家是先制憲后建國的，這也是美國誕生之時的與眾不同。

2.創(chuàng)制了國家政權(quán)運行的新模式，使西方憲政思想變?yōu)閲覍嵺`

《聯(lián)邦憲法》中把立法、行政、司法三權(quán)分立，開創(chuàng)了政治制度的新模式。當美國人民在反對英國殖民統(tǒng)治的獨立戰(zhàn)爭中取得勝利的時候，洛克的社會契約論、政府論與孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說深深影響了強烈要求民主、自由、平等、渴望維護人民權(quán)利的美國人民。這一社會民眾的廣泛需求，自然就由美國人民應(yīng)用于實踐，并通過憲法加以確認和保障，從而實現(xiàn)了由西方憲政思想到國家實踐的偉大飛躍。如果說孟德斯鳩是重要的政治制度理想家，那么美國便是其主要的踐行者。憲政思想激勵指導(dǎo)人們設(shè)計理性的社會基本契約，但產(chǎn)生后發(fā)展還要靠社會實踐，美國突出貢獻就是將憲政思想導(dǎo)入國家社會實踐，極大的促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.形成以美國為首的“西方憲政中心”，對世界各國憲政發(fā)展的影響深遠

美國的三權(quán)分立制度通過分權(quán)的形式來防止集權(quán)的出現(xiàn)，從而保證美國政治制度沿著現(xiàn)代文明的方向前進?！皩κ澜缙渌鼑一虻貐^(qū)產(chǎn)生深刻影響的憲法模式，則是美國的聯(lián)邦憲法（The federal constitution）”。[12]

18世紀，美國三權(quán)分立制度的確立在世界上成為新生事物。經(jīng)過19世紀的發(fā)展，美國三權(quán)分立制度在國家平衡運行上發(fā)揮的重要作用，很多國家紛紛向其學(xué)習(xí)、效仿。但三權(quán)分立制度所設(shè)定的權(quán)力界限存在含混不清、相互交叉之處，為權(quán)力在現(xiàn)實中運行埋下了弊端。

二、從美國三權(quán)分立制度中解讀西方憲政思想的精髓

美國于1787年在費城由制憲會議制定了《美利堅眾合國憲法》，在這部世界上第一部成文憲法典中規(guī)定了美國的基本政治制度——三權(quán)分立制度，這個國家機器運行機制的精巧設(shè)計，充分體現(xiàn)了西方憲政思想的傳承與發(fā)展。

（一）憲法至上的原則

“美國憲法是在一個法律至上的觀念和實踐非常濃重的環(huán)境里誕生的。美國人之所以選擇和設(shè)計了這樣一部憲法和憲政制度，首先基于他們對法律和憲法功能的堅定信念?！盵1]（P109）美國在立憲設(shè)計三權(quán)分立制度中充分透射了憲法至上法律至上的原則，這種傳承來源于歐州中世紀的普通法傳統(tǒng)。“普通法對待國王、議會和多政派是一視同仁的，它是在法律所確認的范圍之內(nèi)遵從以上三者的意志，但他們要接受這樣的警示：你們只能依據(jù)上帝和法律來統(tǒng)治這個世界，一旦憲法對權(quán)力進行了限制或者對其行使規(guī)定了一定程序，那么普通法院將拒絕執(zhí)行超越這些限制的任何行為。普通法院的這一態(tài)度在法理稱為‘法律至上原則’”。[13]中世紀日耳曼法典中古老的“王在法下”的理論也影響著美國憲法法律至上的精神傳承。他們認為“法——‘人對上帝所創(chuàng)造的公正和真理的一種追述’。”[13]

《美國百科全書》對憲法的定義是憲法是治理國家的根本法和基本規(guī)則的總稱?！睹览麍院媳妵鴳椃ā返诹鶙l規(guī)定：本憲法和依本憲法所制定的合眾國法律，以及根據(jù)合眾國的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國的最高法律；每個州的法官都應(yīng)受其約束，即使州的憲法和法律中有與之相抵觸的內(nèi)容。[4]（P194）聯(lián)邦憲法把國家權(quán)力分設(shè)為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，國會、總統(tǒng)、聯(lián)邦法官以及公民均不能超越憲法范圍。約翰?摩爾認為，憲法應(yīng)當是與人民簽署的根本合約——此類憲法應(yīng)當體現(xiàn)民主社會的根本概念。[14]國家機器與公民崇尚憲法必然導(dǎo)致憲政，憲政是人類制度文明的結(jié)晶。德國學(xué)者克納德認為，從一般意義上講，憲法通過法治國家秩序，賦予國家及其功能以統(tǒng)一的標準與形式。法治國家各種要素中的最基本要素之一是法的最高性。[15]法治與憲政的精神是限制國家權(quán)力的濫用，保障公民權(quán)利與自由。法治和憲政的對立面是人治與專制，法治與憲政帶來的是公民的自由與權(quán)利的保障，人治與專制終將導(dǎo)致暴政與反抗，形成社會的不可調(diào)和的矛盾。美國的三權(quán)分立制度最彰顯的原則之一就是憲法至上法律至上的精神，因憲法規(guī)范國家權(quán)力，用憲法調(diào)節(jié)社會多元利益集團的矛盾，從而最大限度保障維護公民的權(quán)力和社會秩序。也就是憲法至上法律至上的精神落實在國家政治制度層面上，沒有哪一種政治集團力量可以超越憲法。否則聯(lián)邦法院有權(quán)進行違憲審查。

中國封建王朝的統(tǒng)治者靠自律與善德進行統(tǒng)治，最好的結(jié)果也只能出現(xiàn)“包青天”和“清官政治”，而自律不夠人性向惡時則容易產(chǎn)生專制暴政，導(dǎo)致王朝不斷的更替。兩千多年的封建文化遺存中帶有的往往是人治與專制基因。新中國成立以后這種變化沉淀仍然在一定程度影響著中國憲政發(fā)展，最突出的事例就是因為人治導(dǎo)致十年動亂“文化大革命”。至到十一屆三中全會以后，才回到依法治國的社會主義法治道路上來。尤其是胡錦濤在紀念憲法實行20周年大會上強調(diào)：“全面貫徹實施憲法，必須健全憲法保障制度，確保憲法的實施。”改革開放30多年是我們堅持依法治國最好的時期，也是我們經(jīng)濟發(fā)展最快的時期，從人治到法治到憲政是人類社會不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，任何政黨需要長期執(zhí)政與長治久安都必須順應(yīng)這個趨勢的發(fā)展。

（二）限權(quán)制衡的思想

美國三權(quán)分立制度設(shè)計的目的就是為保障和實現(xiàn)美國憲法和憲政所追求的價值目標，實現(xiàn)人民主權(quán)的一個基本手段。所以美國著名憲法史學(xué)家愛德華·S·考文教授認為：“美國憲法一開始就強烈地偏向于維護財產(chǎn)權(quán)利和契約權(quán)利，有其中世紀的思想背景?！盵16]美國邦聯(lián)松散的結(jié)盟，無力保障國家正常的社會秩序，對實現(xiàn)保障公民平等、自由、財產(chǎn)權(quán)帶來障礙，使得制憲先賢們強烈意識到，必須建立一個強有力的政府。但基于人類容易濫用權(quán)力之本性的判斷，美國制憲精英們又認為，既需要建立一個強有力的政府，又要對政府進行限權(quán)制衡，防止權(quán)力的濫用。他們轉(zhuǎn)述洛克的觀點：“如果有一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點以巨大誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他就與社會的其余成員有不同的利益，違反了社會和政府的目的?！盵17]孟德斯鳩也認為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[7]（P153）美國憲法尤其是權(quán)利法案以及美國憲法確定的許多基本制度，都體現(xiàn)了個人權(quán)利制約政府權(quán)力的原則，并且尤其注重保護個人的“不可剝奪”的生命、自由和財產(chǎn)權(quán)利。[31]（P31）美國憲法中確立的三權(quán)分立制度尤其是體現(xiàn)國家權(quán)力部門之間的制約與制衡，避免國家權(quán)力集中和專制的危險。另外“美國的憲政意味著政府應(yīng)受制于憲法。它意味著一種有限政府，即政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。它還意味著權(quán)力的分立以避免權(quán)力集中和專制的危險?！盵18]這種思想基礎(chǔ)來自西方政治法律理論傳統(tǒng)中高級法思想和分權(quán)與制衡思想?！半S著中世紀秩序的發(fā)展，一種對統(tǒng)治者濫用其受委托權(quán)力的行為積極予以抵制的學(xué)說被廣泛地確認?！盵19]美國憲法理論直接從中吸收了中世紀的這種從外部制約和限制權(quán)威的觀念。

美國的憲政思想把限權(quán)制衡政府權(quán)力的思想用一種有效的內(nèi)部機制來落實，三權(quán)分立制度正是這種思想的產(chǎn)物。我國的歷史條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治生態(tài)都不可能照搬照抄美國的三權(quán)分立制度，但其制度中折射的限權(quán)制衡的憲政思想?yún)⒖寂c借鑒意義。以人性惡的推定說明權(quán)力制約與監(jiān)督的必要性。誠然人性中具有善惡的兩重性，道德是對人性善的最高要求，法律則是對人性惡的最低防范，在中國的傳統(tǒng)文化中，倡導(dǎo)的是性本善，主張內(nèi)圣外王的自我修煉與自律，而往往忽略從制度與機制建設(shè)方面來防范權(quán)力的濫用。在推進中國特色社會主義事業(yè)的進程中，我們需要一個強有力高效的政府，同時我們更迫切需要有一種控權(quán)機制，加強政府內(nèi)、外部的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用。

（三）人民主權(quán)與基本人權(quán)原則

17、18世紀古典自然法學(xué)派是自然狀態(tài)、自然權(quán)利和社會契約理論的集大成者。其中法國的盧梭與英國的洛克的人民主權(quán)論對美國憲法都產(chǎn)生了重大的影響?！氨R梭是激進的資產(chǎn)階級民主主義者，其人民主權(quán)思想非常激進，在反對封建專制和‘君權(quán)神授’上是非常徹底的?！彼娜嗣裰鳈?quán)具有如下特點：第一、至高無上性。第二、不可轉(zhuǎn)讓性和不可分割性。第三、不能代表性。第四、永久無誤性。[20]洛克人民主權(quán)思想“更富有自由主義、個人主義的色彩”因而更符合英美的歷史傳統(tǒng)和美國制定憲法時的社會背景和社會需要。[1]（P15）洛克認為：“人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一個人的政治權(quán)力。任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的唯一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯?！盵17]（P59）“這種個人權(quán)利的理論是重構(gòu) 17、18 世紀憲法的有利因素然而，卻是在美國，這種理論獲取了最完全的成功?！盵37]“人民的同意是一切政府合法性的基礎(chǔ)。只有人民的同意才能給予國家以道德上和法理上的有效性，權(quán)力只有來源于人民的同意才是正當?shù)??！盵21]洛克的人民主權(quán)理論將個人權(quán)利歸結(jié)為自由與平等，并認為自然狀態(tài)是一種“完備無缺的自由狀態(tài)”和“一種平等的狀態(tài)”，還將個人權(quán)利歸結(jié)為生命、自由和財產(chǎn)“三部曲”，而其中尤其強調(diào)財產(chǎn)權(quán)的重要性。按照洛克的理論，政府應(yīng)是人民同意的結(jié)果，這是社會契約理論的一個重要標志。洛克的人民主權(quán)思想認為無論從立法權(quán)的來源上、目的上、限制上、終止變更上，人民享有最終的權(quán)力；政府的權(quán)力來源于人民授予。這種思想對美國革命和美國憲法都產(chǎn)生了巨大影響，《聯(lián)幫黨人文集》中“美利堅帝國的建筑物應(yīng)建立在人民的同意的牢固基礎(chǔ)上?！薄耙粋€政府無論在什么時候組織和怎樣組織起來，人民為授予它必要的權(quán)利，就必須將某些天賦權(quán)利轉(zhuǎn)給它?！盵2]（P113）美國憲法在序言中宣稱：“我們合眾國人民，制定本憲法，由此確認政府是建立在人民的意愿基礎(chǔ)之上”。[21]（P197）

其實美國憲法“人民”的含義是相當狹窄的。奴隸不是人民，沒有財產(chǎn)的白人男子也不是人民，能稱得上“人民”的是擁有不動產(chǎn)和動產(chǎn)的白人男子、納稅人、基督徒，特別是新教徒。印第安人不是“人民”，因為他們不納稅。婦女不是“人民”，因為她們不享有財產(chǎn)權(quán)。[22]盡管如此，但其設(shè)立三權(quán)分立制度的目的性就是為了充分尊重個人權(quán)利與保護個人財產(chǎn)。這種理念對完善社會主義市場經(jīng)濟，調(diào)動社會的一切積極因素，促進社會和諧發(fā)展無不借鑒。我國傳統(tǒng)文化中以國家和單位權(quán)利本位和個人義務(wù)本位容易造成對公權(quán)力的高度重視以及對個人私權(quán)利的漠視。借鑒其人民主權(quán)與基本人權(quán)原則，有利于妥善處理國家、集體、個人的關(guān)系；有利于調(diào)動方方面面的積極性，創(chuàng)造一個充滿活力的社會。

三、從美國中期選舉透視美國三權(quán)分立制度的弊端

根據(jù)美國1787年憲法，國會是國家的最高立法機構(gòu)，由參議院和眾議院組成。兩院議員都由各州選民直接選舉產(chǎn)生。國會選舉每兩年舉行一次，其中一次國會選舉與四年一度總統(tǒng)大選同時進行，另一次在兩屆總統(tǒng)選舉之間舉行，通常稱為“中期選舉”（Midterm Election）。中期選舉的實質(zhì)就是各政黨爭奪對國會的控制權(quán)。如果總統(tǒng)所在政黨占多數(shù)席位，那么白宮就能更加方便的實施各項政策，否則總統(tǒng)在行使權(quán)力時將面臨很大牽制。從地方層面上來講，中期選舉將選出部分州州長，新州長的人選將影響總統(tǒng)大選。

（一）解讀2010年美國中期選舉

2010年的中期選舉結(jié)果使美國民主黨和共和黨在國會中的席位比例發(fā)生很大變化，總統(tǒng)奧巴馬所在的民主黨由2008年以來的多數(shù)優(yōu)勢變?yōu)橄鄬θ鮿?。共和黨在此次中期選舉中占據(jù)了國會眾議院全部席位435席中的239席（選前為179席），民主黨獲得186席（選前為256席），共和黨借此增加了60席，成為杜魯門政府以來在眾院贏得席位最多的一次選舉。另外，參院民主黨在全部席位100席中占52席，選前為57席，共和黨占46席；民主黨在全部50個州長中占16位（此前為26位），共和黨占29位（此前為24位）。奧巴馬領(lǐng)導(dǎo)的民主黨在中期選舉中節(jié)節(jié)失利，必將對奧巴馬施政產(chǎn)生很大的掣肘，導(dǎo)致可能形成難有作為的低效政府。如由奧巴馬總統(tǒng)倡導(dǎo)的、民主黨國會議員全力推動的全民醫(yī)保法案在2010年3月國會通過時，幾乎完全是以黨派劃線，在參眾兩院中沒有一名共和黨議員支持民主黨的方案，并且美國弗吉尼亞州等聯(lián)邦法院判決全民醫(yī)保法案關(guān)鍵條款違憲。

另據(jù)《華盛頓郵報》2010年10月26日報道，在2010年美國國會中期選舉中，參議院和眾議院議員候選人募集的資金創(chuàng)歷史新高，首次超過了15億美元。此次中期選舉共花費了39.8億美元，是美國歷史上花費最多的一次選舉。選舉中許多利益集團紛紛捐贈。據(jù)統(tǒng)計，利益集團為民主黨和共和黨籌集到8000萬美元資金，遠遠高出2006年的1600萬美元。其中一個較大的捐助組織愛荷華州的美國未來基金會已向共和黨捐助了700萬美元。美國州、縣、市鎮(zhèn)雇員聯(lián)合會僅2010年10月22日至27日，就花費了1.039億美元。美國人對選舉過程中的巨額開支十分不滿，《紐約時報》和哥倫比亞廣播公司做的一次民調(diào)顯示，80%的美國人認為限制選舉開支十分重要。這充分說明，美國的民主是以金錢為基礎(chǔ)的民主，而非大眾的廣泛平等民主。選舉的巨大耗費非普通公民能夠承受，平等的被選舉權(quán)也非普通公民能夠享有。目前美國是世界上最大的債務(wù)國，是最差錢的國家，經(jīng)濟低迷卻要為政黨之爭浪費大量的社會資源與財富，而不能將有限的社會財富合理的配置促進經(jīng)濟發(fā)展，還要做無謂的消耗，不能說這不是體制之弊。應(yīng)當說美國的選舉只是形式上的民主，是屬于有錢人的民主選舉，用美國人的話來說，就是“有錢人拿錢買候選人，候選人拿錢買選票”。金錢在美國政治制度中的作用是無與倫比的。無論是民主黨，還是共和黨，國家政權(quán)始終掌握在資產(chǎn)階級手里，都受資產(chǎn)階級大財團的支配，是壟斷資產(chǎn)階級的統(tǒng)治工具，不能代表廣大人民群眾的根本利益。這從根本上決定了三權(quán)分立制度的局限性。

（二）剖析三權(quán)分立制度的弊端

美國2010年的中期選舉表明，三權(quán)分立制度至少存在以下三個方面的局限與弊端：

1.民主政治的局限性決定其形式重于實質(zhì)

美國資產(chǎn)階級在其資產(chǎn)階級革命中針對封建專制主義，根據(jù)“三權(quán)分立”構(gòu)建了國家政治制度，采取共和制，實行議會制。美國資產(chǎn)階級在反封建斗爭中，為了保障自身的財產(chǎn)利益首先要求有立法權(quán)，進而要求從司法方面來限制封建君主的權(quán)力，主張立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)互相制衡。這個理論對反封建專制促進資本主義發(fā)展是有進步意義的。但是，美國憲法的締造者們，注重法定程序的形式性，來保障實質(zhì)的權(quán)力制衡，而在實踐中，卻不能避免為權(quán)力而制約權(quán)力，從而忽略為誰用權(quán)，為誰謀利的實質(zhì)問題。

托克維爾在反思法國大革命中的暴政時，得出這樣一個結(jié)論：一個由各種獨立的、自主的社團組成的多元社會，“具有一只獨立的眼，監(jiān)督著，使之不淪為專制”，[23]可以對權(quán)力構(gòu)成一種社會的制約。這一理念經(jīng)過西方近現(xiàn)代民主的實踐已形成了包括公民社會組織、新聞媒體、多元政黨和利益集團等在內(nèi)的一整套外部制約機制。它能夠從體制外通過選民的選舉、政黨的競爭、利益集團的壓力以及傳媒的介入等形式對當權(quán)者施壓而防止權(quán)力得以專斷和濫用。

簡言之，三權(quán)分立不是萬能的。它并不必然帶來權(quán)力的制約，它的實踐不僅困難重重，甚至可能會與權(quán)力制約的初衷背道而馳。它也不是制約權(quán)力的唯一選擇，制約權(quán)力既可以由權(quán)力間的相互制約實現(xiàn)，也可以由社會的制約實現(xiàn)。以社會制約權(quán)力可能并不能解決所有問題，但至少可以為“以權(quán)力制約權(quán)力”提供一道重要的保護閥。事實證明，以社會制約權(quán)力也是實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的有效手段之一。只要是能夠確保權(quán)為民所用，利為民所謀，任何有效的權(quán)力制約力量都可以而且應(yīng)當調(diào)動起來，這樣才符合權(quán)力內(nèi)部與外部雙向制約的規(guī)律。

2.政黨之爭與分權(quán)制衡造成體制內(nèi)耗，應(yīng)急功能明顯不足

美國三權(quán)分立制度包含了“分立與制衡”理念，它基于一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力這條萬古不變的經(jīng)驗而產(chǎn)生。美國三權(quán)分立制度的精髓在于“以權(quán)力制約權(quán)力”，就是通過強制性的權(quán)力來約束易被濫用的權(quán)力，因而容易造成政黨之間為純粹權(quán)力而制約權(quán)力。美國在政治社會實踐中，國會的焦點表現(xiàn)為政黨席位之爭，行政首長的選舉是黨派候選人的爭奪，其施政綱領(lǐng)也是各黨派政治妥協(xié)的結(jié)果，這種妥協(xié)有可能產(chǎn)生良政，但也不能排除這種妥協(xié)是以犧牲廣大人民的根本利益為前提，為維護政黨所代表的利益集團的利益而產(chǎn)生的弊政。

三權(quán)分立體制下難以形成權(quán)力的配合運行，無法解決在資本主義發(fā)展過程中所出現(xiàn)的一些重大問題。分權(quán)制衡運用到政治體制上有兩個顯著的特點：一是國家內(nèi)部實行三權(quán)分立，其弊病是中央難以集權(quán)；二是在中央與地方的關(guān)系上，地方分權(quán)為主，其弊病也是中央難以集權(quán)。這正是分權(quán)制衡體制的弊端。因此這種體制無法從根本上解決無政府狀態(tài)和經(jīng)濟危機。[24]

美國的三權(quán)分立制度中很少有三權(quán)配合的內(nèi)容，結(jié)果使權(quán)力在相互爭斗、互相牽制中，行使的效率低下，這是美國三權(quán)分立制度所沒有解決的問題。在美國三權(quán)分立制度下，任何一個權(quán)力主體要行使自己的權(quán)力，都必須以其他權(quán)力主體的協(xié)作為前提，因而一旦其他權(quán)力主體不愿與之合作，就會出現(xiàn)僵局，這樣無疑會極大的制約權(quán)力的運行效率。盡管尼克松在最高法院關(guān)于其不享有行政特權(quán)的判決下達之后，交出了對水門事件的調(diào)查起決定性作用的那些錄音帶，但也有總統(tǒng)并不理會法院的判決。如1831年，當最高法院通過對案件的審理要求總統(tǒng)保護一個印第安人部落的權(quán)利之時，在任總統(tǒng)安德魯·杰克遜拒不接受法院的審判理由，還聲言：“約翰·馬歇爾已經(jīng)作出了裁定，就讓他去執(zhí)行吧。”[25]鄧小平同志曾經(jīng)說過：這樣一種制度實際上擁有“三個政府”，“對內(nèi)自己也要打架”，[26]就非常形象而準確的說明了美國三權(quán)分立制度權(quán)力分散，不能有效協(xié)作，效率低下的現(xiàn)實缺陷。

從實用功利的角度來講，美國的三權(quán)分立制度對于一個經(jīng)濟社會蒸蒸日上的美國，憲政制度設(shè)計上過多地強調(diào)對政府的權(quán)力限制與制衡，無論是對經(jīng)濟還是政治制度健康發(fā)展無疑是利大于弊的。但三權(quán)分立制度對于一個經(jīng)濟每況愈下的美國，未必是最佳的制度設(shè)計，必須要有特別的制度程序以保障國家利益。如奧巴馬的醫(yī)保法案，惠及廣大中低收入家庭卻遭遇重重阻力，設(shè)想民主黨在參議院沒有占多數(shù)的話，醫(yī)保法案目前肯定還難以實施通過。又如：1929年的大蕭條之后，政府干預(yù)市場的需要體現(xiàn)得更加明顯。1932年羅斯?？偨y(tǒng)提出了促進經(jīng)濟復(fù)蘇的“新政”（New Deal）,但最高聯(lián)邦法院試圖堅持經(jīng)典自由主義，接連宣布聯(lián)邦和各州的經(jīng)濟調(diào)控法律違憲，迫使羅斯?？偨y(tǒng)為順利推進新政，提出了“填塞法院計劃”，最終觸發(fā)了一場憲政危機。有人說：羅斯福新政的勝利是美國司法的失敗，但羅斯福新政開創(chuàng)了國家干預(yù)經(jīng)濟新模式，使美國快速擺脫了經(jīng)濟危機，為美國投入二戰(zhàn)及二戰(zhàn)后的快速崛起奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，羅斯福新政應(yīng)當說是強勢的行政權(quán)力做保障，而非為權(quán)力的制約而制約。由此可見美國的三權(quán)分立制度在國家困難時期尤其顯出其弊端，無法集政黨之合力集全民之力量共度維艱。

3.金錢政治容易滋生權(quán)力傾軋與權(quán)錢交易

美國三權(quán)分立制度下產(chǎn)生總統(tǒng)、議員，與其背后的利益集團有著天然利益關(guān)聯(lián)。一旦掌握權(quán)力必然為其代言謀利，甚至可能高超地打著國家利益的旗幟，讓交易變得程序合法。2010年美國的中期選舉就花費了1.039億美元，況且還是在美國還未擺脫2008年以來的金融危機的低谷，卻在超歷史紀錄的為政黨利益之爭花費巨額社會財富。又如：2000年12月，世界最大的能源交易商安然公司申請破產(chǎn)。這起美國歷史上最大的破產(chǎn)案引起了社會的震動，也因為其政治背景迅速波及到了美國政壇。據(jù)《紐約時報》報道，安然公司是布什總統(tǒng)政治生涯中最大的競選資金捐助者，共為布什提供了55萬美元的競選資金捐助，還用自己的專機拉著布什到處競選。此外，以副總統(tǒng)切尼為首的能源工作小組出臺了一個國家能源發(fā)展計劃，但政府一直拒絕透露切尼在制定過程中和哪些人進行了接觸。2001年1月,白宮在致國會的一封信中承認，切尼及其工作人員曾在這一過程中與安然公司代表7次會面。在國會要求白宮“立即提供政府官員和安然公司接觸的全部情況”時，布什總統(tǒng)卻以“與國家利益相沖突”為由，動用行政特權(quán)，禁止公開相關(guān)文檔。這些都充分暴露了美國資產(chǎn)階級三權(quán)分立制度和選舉制度的根本弊端。

因此，美國三權(quán)分立制度同樣走不出“絕對的權(quán)力帶來絕對的腐敗”的權(quán)力怪圈。而如果在一個體制內(nèi)，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，排除人性與外部環(huán)境因素影響，那就表明這個體制自身存在隱患和薄弱環(huán)節(jié)。正如有學(xué)者說:“一種制度重復(fù)地產(chǎn)生同類現(xiàn)象，說明制度內(nèi)部存在這種現(xiàn)象的土壤，即使制度本身沒有制造這種現(xiàn)象的功能，但結(jié)構(gòu)上存在被其侵襲滲透的缺陷?！盵11]

總之，對美國的三權(quán)分立制度，我們應(yīng)以辯證客觀的態(tài)度去認識。既要以世界眼光開放胸懷學(xué)習(xí)人類政治文明的成果，又不盲目的實行照搬照抄的拿來主義，積極探索中國特色社會主義法治道路的建設(shè)，堅定不移地走最符合中國實際的法治發(fā)展道路。實踐證明，人民代表大會制度是中國的政治制度的最佳選擇，決不能棄人民代表大會制度而擇三權(quán)分立。

四、對美國三權(quán)分立制度審視中的啟示

通過對美國三權(quán)分立制度系統(tǒng)全面的剖析解讀，客觀辯證分析其利弊，其目的就是通過對其審視，更加清醒地認識到我們應(yīng)該走什么樣的法治道路。了解三權(quán)分立制度的成因和弊端，結(jié)合30多年來改革開放取得的巨大成就，更加堅定我們應(yīng)該堅持什么——堅定不移地走中國特色的民主法治道路；透視三權(quán)分立制度蘊含的憲政思想，我們應(yīng)該借鑒什么——立足中國實際借鑒人類政治文明的成果；從而達到促進完善中國特色社會主義的基本政治制度——人民代表大會制度的目的。

（一）堅定不移地走中國特色的民主法治道路

改革開放30多年，中國取得了舉世矚目的巨大成就，中國的崛起引起了世界的廣泛關(guān)注。這是中國共產(chǎn)黨探索中國特色社會主義發(fā)展道路取得的巨大成功。實踐證明：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度，這是我們進行中國特色社會主義，實現(xiàn)民主法治的堅強政治領(lǐng)導(dǎo)力量與制度保障；堅持完善中國特色社會主義法律體系是我們的法律保障；堅持發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟是我們進行民主法治的經(jīng)濟基礎(chǔ)。這三條被實踐證明了的經(jīng)驗，是我們堅定不移地走中國特色的民主法治道路所必須堅持和繼續(xù)完善的。

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度

中國是一個多民族的單一制國家，需要一個堅強有力的政黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行中國特色社會主義建設(shè)。

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政是歷史的選擇、人民的選擇。1948年中國共產(chǎn)黨在解放戰(zhàn)爭取得絕對優(yōu)勢時，發(fā)表了著名的“五一口號”，號召各民主黨派到解放區(qū)共商建國大計。隨后召開了中國人民政治協(xié)商會議，制定了“共同綱領(lǐng)”，通過民主協(xié)商，確立了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。從60年的執(zhí)政實踐來看，中國共產(chǎn)黨是一個與時俱進的政黨，執(zhí)政能力也在不斷完善，為一個崛起的強大中國提供了有力的政治保障。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同堅持人民當家作主和依法治國在根本上是一致的。

2．堅持完善中國特色社會主義法律體系

新中國成立以來，由其是改革開放30多年以來，我們探索了一條中國特色的社會主義民主政治的發(fā)展的道路，在民主政治發(fā)展道路上不能離開法制建設(shè)談民主政治制度。一個政治經(jīng)濟民主大國也必然是法制大國。實踐證明，國家穩(wěn)定，社會和諧必須以法律體系建設(shè)為基礎(chǔ)。這30多年取得的巨大成就與法制建設(shè)步伐加快密不可分。鄧小平同志曾深刻指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力改變而改變。”這一語道破法治建設(shè)的必要性和緊迫性。我們僅僅用了幾十年時間就形成了中國特色社會主義法律體系，這是中國法制建設(shè)的重大成就，為民主法制建設(shè)提供了強大的法律保障。2011年3月10日吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上鄭重宣布：“一個立足中國國情和實際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，集中體現(xiàn)黨和人民意志的、以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已形成，國家經(jīng)濟建設(shè)，政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實面有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。這是我國社會主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，是中國特色社會主義制度逐步走向成熟的重要標志，是具有現(xiàn)實的重大意義和深遠的歷史意義?！敝袊厣缰髁x法律體系形成使我國社會主義法治建設(shè)進入了新的歷史階段。改革開放三十多年來，因為很多的社會、經(jīng)濟領(lǐng)域沒有法律可依，但我們也應(yīng)該清醒認識到，社會發(fā)展無止境，法律發(fā)展與完善也沒有止境。立法工作的當務(wù)之急是加快立法建設(shè)，有總比沒有好。中國特色社會主義事業(yè)是一項長期的歷史任務(wù)，完善中國特色社主義法律體系也是一項長期的歷史任務(wù)，也是中國特色社會主義法制建設(shè)的內(nèi)在要求。我們要在實踐中繼續(xù)探索，解放思想，立足中國國情，吸納世界政治文明的優(yōu)秀成果，不斷促進中國特色社會主義法制建設(shè)。分析審視美國三權(quán)分立制度的利與弊對我國民主法制建設(shè)都是有益的。

3．堅持發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟

30多年改革開放取得的巨大成就，其中最重要的一條就是解放思想，導(dǎo)入了社會主義市場經(jīng)濟。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型當中，我們立法上有許多空白地帶，因此，90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟理論的確立，逐步上升為黨的政策和立法。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若班干問題的決定》提出的第一次法制建設(shè)的目標是：遵循憲法規(guī)定的原則，加快經(jīng)濟立法，進一步完善民商法律、刑事法律、有關(guān)國家機構(gòu)和行政管理方面的法律，本世紀末初步建立適合社會主義市場經(jīng)濟的法律體系。由此可見，一是從法律角度來講，市場經(jīng)濟與法治是有天然的聯(lián)系，可以說市場經(jīng)濟催生法治經(jīng)濟。市場經(jīng)濟必將導(dǎo)致公民個人權(quán)利保護的社會需要的形成，而這種需要與形成必然導(dǎo)致以對國家權(quán)力的強化和限制為手段，以對個人權(quán)利保護為目的的憲政的形成。二是從經(jīng)濟角度來講，市場經(jīng)濟經(jīng)濟對優(yōu)化資源配置、激發(fā)全社會創(chuàng)造力，實現(xiàn)社會財富總量的快速增加是具有強大的動力。這為進一步實現(xiàn)公平、正義，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，從而進一步促進民主政治的發(fā)展?？傊?，堅持發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟是建設(shè)中國特色社會主義道路的經(jīng)濟基礎(chǔ)，沒有這個經(jīng)濟基礎(chǔ)就無從談建設(shè)中國特色社會主義。

（二）立足中國實際，借鑒人類政治文明成果

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，就特別注意吸收國外先進經(jīng)驗，這也包括法學(xué)方面的移植與借鑒。鄧小平認為：“無論革命還是建設(shè)，都要注意學(xué)習(xí)和借鑒外國經(jīng)驗”[26]（P2）“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果?！盵26]（P373）中國特色社會主義法律體系本身就不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的。還有這個法律體系本身并不是完美無缺的，這就從客觀上要求我們必須借鑒人類政治文明的成果，充分發(fā)揮社會主義制度的比較優(yōu)勢。

要破除借鑒人類政治文明成果就是照搬西方政治制度的誤區(qū)。由于資本主義憲政制度的優(yōu)勢，而借鑒人類政治文明成果又成為主要是借鑒以美國為首的西方發(fā)達國家的政治文明成果，于是就容易錯誤地理解為“借鑒人類政治文明就是照搬西方政治模式”，從而拒絕借鑒人類政治文明成果。我們要不斷發(fā)展完善中國特色社會主義法律體系，就必須吸納人類的政治文明成果，促進中國模式不斷自我完善和發(fā)展。

所謂人類政治文明成果就是那些經(jīng)過實踐檢驗的能為不同國家制度所吸納的東西。在經(jīng)濟領(lǐng)域，計劃和市場，是手段和方法，本身沒有階級性，也不是區(qū)別社會主義與資本主義的標志。在政治領(lǐng)域同樣如此，民主、法治、自由、人權(quán)、平等、博愛也不是為資本主義所專有，而是人類共同創(chuàng)造的文明成果，是人類共同追求的奮斗目標。在人類共同美好的價值取向上各國都應(yīng)當共享與繼承。

巖性以古生界的二疊系砂頁巖、泥巖為主，砂頁巖、泥巖往往含蒙特石和高嶺土礦物，該兩種礦物具有見風(fēng)易風(fēng)化、失水干裂和遇水膨脹而崩碎的特性，強度低，屬較軟巖，軟化系數(shù)0.42～0.95，是所謂的“爛石頭”，詳見表2?；鶐r單軸抗壓強度：中、細砂巖為9.5～19 MPa，泥質(zhì)粉砂巖2.5 MPa，受基巖裂隙水和出渣車輛碾壓的影響，洞底巖石軟化、泥化嚴重，影響正常施工。

1.憲法至上，維護憲法權(quán)威

憲法是國家的根本法，它規(guī)定社會結(jié)構(gòu)和國家結(jié)構(gòu)的基本原則，規(guī)定國家機關(guān)的組織活動原則以及公民的基本權(quán)利和義務(wù)。憲法是保持國家統(tǒng)一，民族團結(jié)，經(jīng)濟發(fā)展，社會進步和長治久安的法律基礎(chǔ)。首先，維護憲法權(quán)威，必須保持憲法的穩(wěn)定；同時在保持穩(wěn)定中與時俱進。其次，維護憲法權(quán)威，黨和國家機關(guān)要帶頭執(zhí)行憲法，落實好憲法。黨和國家機關(guān)既是憲法的主要執(zhí)行者，又是憲法規(guī)范的主要對象，黨和國家機關(guān)必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，嚴格依照憲法辦事，把憲法作為根本的活動準則。第三，維護憲法權(quán)威必須切實保障憲法的實施?，F(xiàn)行憲法頒步實施以來，我國社會主義民主政治建設(shè)不斷發(fā)展，依法治國進程全面推進，更好地保障了公民的權(quán)利和自由，憲法的實施取得了巨大成就。立法以憲法為依據(jù)，將憲法有關(guān)規(guī)定具體化、是實施憲法的重要方面。中國特色社會主義法律體系基本形成，有力推動了憲法實施；同時，我們還應(yīng)看到憲法實施中還有許多問題，如對權(quán)力的監(jiān)督制度還需要加強，憲法確定的各項制度還需要進一步配套完善等。應(yīng)該說全面實施憲法仍然是一項長期而艱巨的任務(wù)。美國的三權(quán)分立制度中折射的憲法至上、違憲必糾的精神，值得我們借鑒。

2.加強對行政權(quán)力的監(jiān)督

我們絕不可照搬照抄美國三權(quán)分立制度模式，但其中限權(quán)制衡的思想，還是值得我們借鑒的。中國模式最大的優(yōu)勢是集中力量辦大事，是行政權(quán)力運轉(zhuǎn)效率最高的模式。這有利于中華民族偉大復(fù)興，有利于最大限度的保障人民的根本利益。但這種模式可能會造成行政權(quán)力和自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致權(quán)力濫用。在這種模式下，要特別加強對行政權(quán)力的監(jiān)督。一是加強人大對政府行為的監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)是我國憲法賦予中央和地方各級人大的一項基本權(quán)力，是保證和保障人大的其他權(quán)力實現(xiàn)的最終屏障和防線，并進而確定和決定人大在國家體系中的憲法與憲政地位狀況。因此，在新時期，我們必須切實加強人民代表大會監(jiān)督職權(quán)的實現(xiàn)，綜合運用多種監(jiān)督形式，在監(jiān)督內(nèi)容上更加緊扣大局、更加貼近民生，使人大監(jiān)督工作取得更多實實在在的效果。[27]二是轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限責(zé)任與法治政府。國家承擔(dān)了過度的社會職能,過度地干預(yù)經(jīng)濟社會的事務(wù)；那么,社會主義市場經(jīng)濟就不可能發(fā)展完善，市場經(jīng)濟是建立在平等契約基礎(chǔ)上的自由經(jīng)濟，過多的政府干預(yù)，將無法形成平等的多元的社會化主體。也就無法有效地制約和監(jiān)督國家權(quán)力的行使。建立有限政府不是否認國家的作用,而是盡可能有效地發(fā)揮國家為社會服務(wù)的作用。三是強化社會制約權(quán)力的功能。馬克思主義認為，以社會制約和監(jiān)督國家權(quán)力是人民當家作主的保證。社會制約國家權(quán)力是國家發(fā)展、社會進步的要求和體現(xiàn)。為防止權(quán)力的濫用而導(dǎo)致的政治腐敗,通過社會制約國家權(quán)力顯得更加重要。

3.尊重和保障人權(quán)，突出保障個人的財產(chǎn)權(quán)

1949年10月新中國成立，建立了人民民主政權(quán)，為中國人民享有權(quán)利和自由提供了根本政治保障。改革開放以來，我國人權(quán)保障事業(yè)取得了舉世矚目的成就。憲法規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”。首先、要從立法上充分體以人為本的理念。改革開放30多年來，我們探索中國特色社會主義發(fā)展道路，取得巨大成就，為保障人權(quán)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和實現(xiàn)可能的條件。關(guān)鍵是在完善中國特色社會主義法律體系中，從立法角度加以保障和鞏固，使廣大人民在更高更廣泛的層次獲得人的尊嚴與尊重，尤其是在立法上保障個人財產(chǎn)權(quán)。實踐證明，人民內(nèi)部矛盾許多利益訴求表達，都是因為在保障個人財產(chǎn)不力而引發(fā)的，如在我國的信訪量中有很大成份是因為征地拆遷侵犯個人財產(chǎn)權(quán)而引起發(fā)的。為完善市場經(jīng)濟，促進社會和諧穩(wěn)定，迫切需要從立法上切實保障個人利益，防止行政權(quán)力濫用。我們欣喜地看到憲法修正案明確列入了保護個人財產(chǎn)不受侵犯，但在具體的法律實踐中還有待于落實實施。第二、要從立法上完善侵害人權(quán)補救處罰機制。比如對《國家賠償法》不斷加以完善，公民權(quán)利的保障等等。第三、國家機關(guān)要切實保障公民的權(quán)利和自由的執(zhí)行與落實。公民的權(quán)利和自由不得受到侵犯，是憲政思想的內(nèi)在要求，我們要完善發(fā)展中國特色社會主義法律體系，也必須尊重和保障公民的權(quán)利不受侵犯，這也是建設(shè)法治政府的題中之義。

（三）不斷完善人民代表大會制度

鄧小平同志曾深刻指出：“我們評價一個國家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進人民的團結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展?！边@一論斷對于我們檢驗人民代表大會制度的功效和作用具有重要指導(dǎo)意義。人民代表大會制度，是我國社會主義政治文明的重要制度載體。這一制度符合中國國情，體現(xiàn)我國社會主義國家的性質(zhì)．是保證人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的最好實現(xiàn)形式。而美國國會議員代表的是不同利益集團的利益，不同政黨的利益，有著天然歷史局限性。我們決不能棄人民代表大會制度搞三權(quán)分立；而應(yīng)珍視長期以來人民代表大會制度發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，堅持從我國的國情出發(fā)，走中國特色的政治發(fā)展道路。

1.繼續(xù)加強立法工作，切實維護憲法的權(quán)威

立法權(quán)的基本功能是人民意志的表達和匯集，實質(zhì)上是通過表現(xiàn)為法律的人民代表的意志來分配利益和正義。我國的立法工作取得了舉世矚目的成就，無法可依的問題已基本解決，但用構(gòu)建和諧社會和建設(shè)法治國家的高標準來衡量和要求，還存在著一些不盡如人意的現(xiàn)象。例如，立法的地方保護主義和部門保護主義—“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，以及“借立法擴權(quán)諉責(zé)”等不正?，F(xiàn)象；由于立法的觀念、態(tài)度、經(jīng)驗、體制、能力、資源、技術(shù)等多種原因造成的立法質(zhì)量不高的現(xiàn)象；由于立法不善而導(dǎo)致某些法律規(guī)范相互沖突、法律存在漏洞、法律偏私不公、法律虛置難以實施等現(xiàn)象；由于立法不夠科學(xué)民主等原因，使立法本身成為制造利益沖突和社會矛盾的根源的現(xiàn)象，等等。[28]

我國今后立法的重點應(yīng)放在進一步完善中國特色社會主義法律體系上來，社會發(fā)展無止境，立法完善工作也無止境。要確立憲法的最高權(quán)威，圍繞保障憲法的實施，完善配套法律。圍繞社會主義市場經(jīng)濟，調(diào)整制定各種經(jīng)濟主體的關(guān)系，維護經(jīng)濟秩序，保障個人財產(chǎn)。圍繞保障個人權(quán)利，加強對行政權(quán)力的約束，完善各種行政立法。圍繞國家和人民的發(fā)展大局，理順各種法律關(guān)系，調(diào)整修改立法不完善和不適應(yīng)的發(fā)展要求的法律規(guī)范，切實維護公民的權(quán)利。全國人大要發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用，依法行使立法權(quán)，切實加強自身立法隊伍的建設(shè)。

同時，要進一步推進科學(xué)立法與民主立法。把立法評估作為加強和改進立法工作的一項新舉措。通過各種形式，對法律制度的規(guī)范合理有效性等作出客觀評估。為修改完善法律、改進立法工作提供依據(jù)。完善人大代表參與立法的工作機制，把辦理代表議案建議同制定修改法律結(jié)合起來，充分聽取代表提出的意見和建議，發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用。開展立法公開聽證活動，廣泛聽取社會各界尤其是基層群眾的意見，認真聽取專家學(xué)者的建議，建立健全采納公眾意見的反饋機制，順應(yīng)社會需要，推進科學(xué)立法、民主立法工作。

2.切實加強對權(quán)力的監(jiān)督

我國《憲法》第二條規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這是憲法學(xué)的基本的首要原則，是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，同時也規(guī)定了人民行使權(quán)利的方式與機關(guān)。但是，審視我國的法律體系，就人民代表大會監(jiān)督權(quán)，法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)和概括并仍有缺陷和不足，人的和物的力度均不夠，可操作性不強。具體來說，我國憲法分別規(guī)定了調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、會議權(quán)、監(jiān)督憲法的實施權(quán)、審查權(quán)、批準權(quán)、改變權(quán)、撤銷權(quán)，分別表現(xiàn)在憲法第61條、第62條、第63條、第71條和第73條，這些過于原則性的規(guī)定不利于憲政和法治的進一步深入，更不利于人民代表大會的監(jiān)督和制衡作用的發(fā)揮。

進一步完善、強化和明確監(jiān)督權(quán)的職權(quán)，綜合運用多種監(jiān)督形式，真正實施和實現(xiàn)憲法所賦予人大監(jiān)督權(quán)的目的、權(quán)能；美國三權(quán)分立制度所體現(xiàn)的形式正義優(yōu)點，表明制度監(jiān)督對于權(quán)力約束有著重要的不可替代的作用；沒有必要的制度規(guī)則及其程序的約束，權(quán)力的濫用就不可避免。因此，我們必須加強組織建設(shè)和制度建設(shè)，從制度上保障權(quán)力的相互制衡和監(jiān)督，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，堅持用制度管權(quán)、管事、管人。[29]

首先，必須完善立法，從法律上各個維度界定人大監(jiān)督權(quán)的職權(quán)。更切實的保障人大的監(jiān)督作用得以發(fā)揮。在美國三權(quán)分立制度中，其核心原則在于保持立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的彼此獨立彼此制約，從而實現(xiàn)權(quán)力的分工與制衡。在對人民代表大會制度的完善過程中，我們要從立法上完善落實監(jiān)督權(quán)，能夠有法可依，有法必依實施監(jiān)督，這不僅有利于建設(shè)民主政治，更有助于使人民代表大會成為真正意義上的獨立的有實際權(quán)威的權(quán)力機關(guān)，充分發(fā)揮其監(jiān)督職權(quán)。

其次，充分發(fā)揮人大及人大代表的監(jiān)督作用。必須采取切實有效的措施，尊重代表主體地位，樹立為代表服務(wù)的理念，提升代表工作水平。探索代表在人大閉會期間執(zhí)行代表職務(wù)的途徑和方式，保障代表的民主監(jiān)督權(quán)利。切實增強監(jiān)督的實效性和權(quán)威性，全力展現(xiàn)《監(jiān)督法》的生命力，為促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展和構(gòu)建社會主義和諧社會，推進社會主義民主法制建設(shè)，充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)常設(shè)機關(guān)應(yīng)有的作用。

第三，全方位地完善監(jiān)督制度。一是要加強對“一府兩院”的監(jiān)督。完善監(jiān)督機制和規(guī)范監(jiān)督程序。涉及關(guān)系到國計民生的重大問題，要提前參與，全程監(jiān)督。對于侵犯公民權(quán)力的問題要加大督辦力度，形成規(guī)范的監(jiān)督機制。二是開展對“一府二院”的評議工作，及時把群眾的要求，社會的需要反饋給國家行政執(zhí)法機關(guān)，堅持為民代言為民維權(quán)，把民生民意反饋到行政執(zhí)法機關(guān)的決策之中。把重點評議審查與經(jīng)常性監(jiān)督結(jié)合起來，形成有效的監(jiān)督機制，防止行政權(quán)力的濫用。

日前地方人大相繼出臺關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督的決議或決定，拓展了人大監(jiān)督的方式，強化了人大監(jiān)督的規(guī)范性就是個很好的信號。[30]總之，要不斷拓展各種監(jiān)督形式，加大監(jiān)督工作的力度，提高監(jiān)督工作的實效。

第四，強化人大各項工作中的利益表達功能。一是創(chuàng)新立法選擇機制，把立法重點放在各階層民眾普遍關(guān)心的重大問題上；二是重要的立法計劃、立法法案必須向社會發(fā)布，借助網(wǎng)絡(luò)媒體等手段，廣泛征求各階層意見，做到“開門立法”；三是創(chuàng)新立法審議機制，進一步提高常委會審議的公開性和透明度，提高審議質(zhì)量；四是不斷完善和改進立法聽證制度。在人大監(jiān)督工作中，必須保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，必須讓權(quán)力在陽光下運行。在立法監(jiān)督、對政府行為監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督中切切實實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好各階層人民的根本利益。在決定重大事項工作中，要健全決策機制，提高決定決議質(zhì)量，把握決定決議重點，善于使人大通過的決定決議切實符合各階層人民的根本利益。實現(xiàn)對權(quán)力的制約，不僅僅要充分發(fā)揮人民代表大會制度主渠道作用外，還必須借助于人民政協(xié)、民主黨派等重要渠道，特別是工會、婦聯(lián)等社會組織團體、媒體、網(wǎng)絡(luò)等。如此，我們才能真正實現(xiàn)以民制權(quán)，權(quán)為民用。

3.完善選舉制度，擴大直接選舉和選舉差額度

人大代表的選舉是否民主和公正，直接關(guān)系到代表的素質(zhì)，進而影響到人民代表大會工作的開展。列寧指出：“只有普遍的、直接的、平等的選舉才可以說是民主的選舉?！盵31]

選舉制度是人民民主的集中體現(xiàn)，也是發(fā)展代議制民主和基層直接民主的基礎(chǔ)所在。針對當前選舉制度中存在的問題，可以從以下幾個方面著手加以改善：

其一，進一步完善選舉民主程序。繼續(xù)在基層推進公推直選制度，促進黨內(nèi)民主、基層民主。在公推階段，通過公開推薦、差額票決、差額選舉等程序推舉候選人，在直選階段，由享有選舉權(quán)的選民投票直接差額選舉產(chǎn)生國家機關(guān)組成人員。以多種形式在多個省市進行基層民主試點，不斷推進更大范圍內(nèi)的民主進程，認真組織基層民主探索，向更高層次、更大范圍發(fā)展基層民主，最終形成各項事務(wù)決策的科學(xué)化、民主化的局面，積極有序的推進黨內(nèi)民主，讓國家逐步走向民主法治軌道，努力推進社會主義和諧社會的構(gòu)建，促進社會經(jīng)濟又快又好科學(xué)發(fā)展。

其二，一定范圍內(nèi)擴大直接選舉的范圍。在某種意義上，直接選舉范圍的大小是民主程度高低的重要標志。[32]因為直接選舉可以拋開中間環(huán)節(jié)，使選民的意愿得到充分的表達，省去間接選舉中民意被再次轉(zhuǎn)達的過程，防止間接選舉中選民意愿被扭曲的情況發(fā)生?？梢詮奈覈膶嶋H出發(fā)，首先在經(jīng)濟比較發(fā)達、法治比較健全、政治文明比較完善的地區(qū)，經(jīng)過充分的準備和調(diào)研，率先作為試點區(qū)域輔之以配套措施逐步擴大直接選舉的范圍；然后，從這部分地區(qū)的實踐中總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)，再向其它地區(qū)逐步擴展，逐步擴大我國直接選舉的范圍和層級，直至將中央政府的權(quán)力直接建立在公民直接授權(quán)的基礎(chǔ)上。[33]當然這個是任重而道遠的，也是必須慎行的。

其三，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。在堅持民主和效率兼顧的前提下，適當減少人大代表數(shù)量，進一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)：一是優(yōu)化代表職業(yè)結(jié)構(gòu)。在繼續(xù)按地區(qū)選舉代表的同時，輔之以按界別選舉和其他方式產(chǎn)生部分代表。限制和減少行政官員代表數(shù)量，提高工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和新興社會階層代表的比例。值得欣慰的是，十七大上，三位農(nóng)民工作為新興社會階層代表首次步入全國人大的會場。這是改善人大代表結(jié)構(gòu)的一個積極信號。[34]二是優(yōu)化代表知識結(jié)構(gòu)，提高法律、經(jīng)濟、文化、社會管理等方面的專業(yè)人才代表比例。三是優(yōu)化代表年齡結(jié)構(gòu)，老中青相結(jié)合，使人大代表隊伍既充滿生機與活力，又保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性?？傊覀円鸩礁淖兡壳按嬖诘墓賳T代表比例過大的不合理現(xiàn)象，減少這種既是運動員又是裁判員的角色沖突，構(gòu)建科學(xué)合理的人大代表結(jié)構(gòu)，切實落實人大代表的監(jiān)督職能。

4.健全完善人民代表大會運行機制

人民代表大會能否真正有效地行使好憲法賦予的各項職權(quán)，發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用，在很大程度上取決于自身組織體制是否健全，是否科學(xué)合理。有學(xué)者深刻指出：“人大及其常委會自身的狀況難以適應(yīng)代表人民意志、行使國家權(quán)力的要求，在其組織機構(gòu)、工作制度、選舉制度、代表素質(zhì)、與人民群眾的聯(lián)系等方面都存在著一系列問題。這些問題不加以改進和完善，各級人大及其常委會就很難真正承擔(dān)起其國家權(quán)力機關(guān)的重任?！盵35]

第一，進一步完善和調(diào)整人大的議事規(guī)則。首先，充分聽取代表的意見。將會議將要審議的主要文件，包括政府工作報告(稿)、國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告(稿)、常委會工作報告(稿)等文件，要充分醞釀審議和聽取代表意見。再次，完善發(fā)言制度，建立辯論制度。辯論是獲得正確認識的必不可少的過程。在人民代表大會制度中，辯論也是人大及其常委會正確決策的條件之一。[36]考慮到人大會議議案較多的實情，不可能每一議案都要進行辯論，但對于熱點難點和關(guān)系到國計民生的重大議案必須要辯論。最后，要修改和完善表決規(guī)定。一是區(qū)分不同的議案，設(shè)置單獨或單項表決的表決方式。比如對法案采取逐條審議和辯論的辦法：對“一府兩院”的工作報告分解為對過去一年的工作的總結(jié)、對下一年度工作的安排或預(yù)算分別進行表決的方式等。二是要根據(jù)議案重要程度的不同，確定不同的計票基準，使表決更科學(xué)。如憲法修改實行特殊多數(shù)原則，任免國家領(lǐng)導(dǎo)人實行一般絕對多數(shù)原則，其它議案實行相對多數(shù)原則等。

第二，完善人大會期制度。會期制度是人民代表大會制度的重要組成部分。會議召開的時間是否確定，會議舉行的時間長短，會議日程上安排如何，對能否開好會議都有很大影響。憲法、全國人大議事規(guī)則、地方組織法等對每年開會的次數(shù)和開會的時間只是作了原則性的規(guī)定，對會議持續(xù)的時間沒有作出具體規(guī)定。以全國人大為例，在短短的半個月的時間內(nèi)，不但要審查國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告，而且要審查一系列的法律議案和草案。在不進行廣泛查閱資料和調(diào)查、咨詢的情況下，就讓其對是否通過某項法律做出判斷，是很不合適的。隨著代表人數(shù)的適當減少，由兼職制逐漸向?qū)Ｂ氈七^渡，各級人大會期可相應(yīng)延長一倍甚至更長。[37]

其三，探索實行一定比例的人民代表專職化。專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù)，而以職務(wù)作為其專職工作，享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度。代表專職化是和法律賦予代表的地位和作用所決定的。人大代表的專職化關(guān)系到代表職能發(fā)揮和履行的質(zhì)量。隨著社會、經(jīng)濟的高速發(fā)展，人大所議事項的復(fù)雜化和專業(yè)化客觀上要求代表職業(yè)化。但專職代表制對于我國畢竟是一新事物，因此，其實行不可能一蹴而就，需要結(jié)合我國當前實際情況逐步推行。一方面，以法律明確實行人大代表專職化。在依法治國的今天，對于任何改革方案的實施、操作，都應(yīng)通過法律、法規(guī)做出明文規(guī)定。二是實行代表經(jīng)費的財政預(yù)算單列制度。人大代表的監(jiān)督身份，決定他們很有可能要得罪政府部門，人大的財政撥款不能由政府說了算，否則人大代表行使監(jiān)督權(quán)只能睜一只眼閉一只眼，不敢監(jiān)督到位。很可能造成權(quán)力與權(quán)力之間的權(quán)衡與方便，損害的只能是國家和人民的利益。因此，代表經(jīng)費應(yīng)由財政預(yù)算單列?？偠灾晟迫嗣翊泶髸贫?，是保障改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)順利進行的需要，是實行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的需要，是廣大人民群眾的共同愿望。堅持和發(fā)展好人民代表大會制度，對維護人民主權(quán)，保障國家性質(zhì)，發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)極為重要。

結(jié) 語

美國的三權(quán)分立制度是1787年聯(lián)邦憲法的一項重要內(nèi)容，是美國政治思想體系的重要組成部分。其主要內(nèi)涵是指把國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，分別由國會、總統(tǒng)與法院行使，三權(quán)彼此獨立，但又互相制約、保持均衡的一項政治制度。美國三權(quán)分立制度的確立是其國情發(fā)展的必然選擇。

任何事物都具有兩面性，美國的三權(quán)分立制度亦然。實踐證明，三權(quán)分立制度對于維護美國社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展功不可沒。它對于維護美國資產(chǎn)階級的利益，調(diào)整不同利益集團的沖突，防止權(quán)力濫用和集中，保障公民權(quán)利等方面發(fā)揮了重要作用。同時，通過美國的發(fā)展歷程特別是美國國會的中期選舉，我們也必須看到美國的三權(quán)分立制度又存在諸多不足和缺陷。美國三權(quán)分立制度是資產(chǎn)階級內(nèi)部的民主，是實現(xiàn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治的政治形式，它夸大了權(quán)力制約權(quán)力的作用，它無法實現(xiàn)權(quán)力集中和權(quán)力配合的積極效應(yīng)，也無法從根本上保障公民權(quán)利與自由。這些缺陷是資本主義政治制度自身無法克服的，對于其不足我們必須給予充分重視。對美國的三權(quán)分立制度，應(yīng)以客觀的態(tài)度去認識。國家的政治運行模式絕不能照搬照抄，但其中的先進的憲政思想我們可以借鑒；但也不能夸大其作用，盲目追求。去其糟粕，取其精華，洋為中用，才是我們應(yīng)當采取的正確態(tài)度。

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Key works：Constitution;the Separation of Powers;the System of People's Congress

Opinion Towards the Separation of Powers Under the United States Constitution

Du Ya-ling
（Hunan Provincial Public Security Bureau,Changsha,Hunan,410001）

By inspecting the connotation,cause and influence of American Power Separation System,we get to draw the conclusion that the power separation system is the typical American political,economical,historical and cultural production,and is the democratic politics governed by the capitalist class.China has the unique national conditions and thus can not copy the American political model blindly.However,we can still draw lessons from the constitutional thoughts reflected by the American system,which has embodied the political civilization fruit of human beings by the principle of constitutional supremacy,power restriction,popular sovereignty and basic human rights.Combined with the Chinese reality,we should keep an open mind to share the political civilization fruit of human beings and improve the socialist legal system.

D921.1

A

2095-1140（2011）03-0100-16

2011-03-16

杜亞玲（1970- ），女，湖南常德人，湖南省公安廳副廳長、政治部主任，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)研究。

左小絢）