鄒曉朋

（濰坊市濰城區(qū)審計(jì)局，山東 濰坊 261021）

淺談財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)

鄒曉朋

（濰坊市濰城區(qū)審計(jì)局，山東 濰坊 261021）

隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益，越來越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。文章從如何通過財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)推進(jìn)審計(jì)工作轉(zhuǎn)型的角度，分析了開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)和模式，財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的主要內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)如何加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)提出了建議。

財(cái)政專項(xiàng)資金；績效審計(jì)；目標(biāo)；模式；評(píng)價(jià)指標(biāo)

審計(jì)署《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到2012年，所有的審計(jì)項(xiàng)目都將開展績效審計(jì)。財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)是績效審計(jì)的最佳突破口，如何開展規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)工作是當(dāng)前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員普遍重視的課題。按照財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性要求進(jìn)行籌劃、組織和實(shí)施審計(jì)，提出可行的審計(jì)建議，以促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的提高，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討。

一、開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)和模式

財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的核心內(nèi)容之一。財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)對(duì)于規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金使用、擴(kuò)大公眾監(jiān)督和促進(jìn)依法行政具有重要作用。當(dāng)前，隨著我國政府公共管理與公共財(cái)政專項(xiàng)資金大幅增加，社會(huì)公眾對(duì)其使用效率與效果的民主意識(shí)也日趨增強(qiáng)。審計(jì)機(jī)關(guān)的職能也將在對(duì)政府各部門財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，著重審查財(cái)政專項(xiàng)資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，并對(duì)其進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見和建議。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的逐步提高，以查處違紀(jì)金額和完成審計(jì)項(xiàng)目多少作為主要考核指標(biāo)的時(shí)代已經(jīng)過去，以結(jié)果為導(dǎo)向、講求審計(jì)成果和審計(jì)效率的績效審計(jì)模式日益顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?。績效審?jì)模式正是彌補(bǔ)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)成果運(yùn)用方面存在缺陷的有效途徑，它將有效地突破財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計(jì)在審計(jì)技術(shù)方面存在的局限性。一些單位和個(gè)人在真實(shí)性、合法性的邊緣打“擦邊球”，鉆法律和政策的空子，頻繁使用各類“公允性技巧”，利用關(guān)聯(lián)交易，轉(zhuǎn)移定價(jià)及不恰當(dāng)評(píng)估等手段，轉(zhuǎn)移、侵吞國有財(cái)產(chǎn)，損害國家和其他利益相關(guān)者的利益。如果審計(jì)工作僅僅局限于既有的會(huì)計(jì)政策和財(cái)務(wù)制度范圍展開，由此得出的真實(shí)、合法性審計(jì)結(jié)論也往往是有局限性的。以財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)為主線的國家審計(jì)，如果只檢查政府機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目的財(cái)政財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況的真實(shí)性和合法性，只關(guān)注預(yù)算安排的資金是否被“真實(shí)”、“合法”地使用了，而不檢查政府機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)，評(píng)價(jià)其工作的效果、效率和效益，那么，這樣的審計(jì)活動(dòng)就偏離了審計(jì)的根本目的，違背了審計(jì)的基本性質(zhì)，也就沒有實(shí)際意義可言。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的主要內(nèi)容和方法

開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持以人為本，圍繞與各類社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)的各類專項(xiàng)資金（基金），如社?；?、住房公積金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金、扶貧救災(zāi)資金等開展績效審計(jì)。因此，財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況、管理情況、項(xiàng)目完成情況、項(xiàng)目效益情況是審計(jì)中必須關(guān)注的焦點(diǎn)。

1.審計(jì)財(cái)政專項(xiàng)資金的使用情況。包括審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)是否存在小項(xiàng)目大預(yù)算、虛假立項(xiàng)或重復(fù)立項(xiàng)的情況；審計(jì)財(cái)政國庫部門和一級(jí)預(yù)算單位撥付資金是否及時(shí)足額，資金是否全部到達(dá)項(xiàng)目點(diǎn)，項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度是否因資金原因受到影響；審計(jì)整個(gè)項(xiàng)目的支出總額和構(gòu)成是否符合立項(xiàng)計(jì)劃，是否全部用在項(xiàng)目上，有無套取、截留、擠占挪用或損失浪費(fèi)；審計(jì)項(xiàng)目資金是否存有結(jié)余或沉淀并分析形成的原因。

2.審計(jì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理情況。包括審計(jì)資金的分配和安排是否以重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)環(huán)節(jié)為主；審計(jì)資金撥款手續(xù)是否健全有效，是否遵循項(xiàng)目申報(bào)時(shí)立項(xiàng)文本所規(guī)定的使用管理辦法，是否按項(xiàng)目進(jìn)度撥付和支付資金，有無因管理滯后導(dǎo)致資金使用效益低下；審計(jì)項(xiàng)目支出方式是否合理節(jié)約，設(shè)備和材料等是否經(jīng)政府統(tǒng)一采購；審計(jì)項(xiàng)目單位是否建立嚴(yán)格的內(nèi)控制度等。

3.審計(jì)項(xiàng)目完成情況。包括審計(jì)項(xiàng)目工作量完成情況，實(shí)際完成工作量與計(jì)劃工作量的對(duì)比；審計(jì)項(xiàng)目完成進(jìn)度情況，將實(shí)際完成時(shí)間與計(jì)劃完成時(shí)間相比較，看是否在計(jì)劃期內(nèi)完成，若沒完成分析其原因。

4.審計(jì)項(xiàng)目效益情況。主要審計(jì)項(xiàng)目完成后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果如何，是否對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、生活條件改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有利，是否對(duì)控制環(huán)境污染、自然資源保護(hù)方面有利，是否對(duì)地方收入、科技進(jìn)步有利，是否是某些領(lǐng)導(dǎo)干部的“形象工程”、“政績工程”等短期行為而造成財(cái)政資金的損失浪費(fèi)等。

比較常用的專項(xiàng)資金績效審計(jì)具體操作方法包括：文件查閱、審閱、訪談、二手資料的評(píng)價(jià)和使用、調(diào)查、現(xiàn)場走訪、觀察、比較、借鑒、統(tǒng)計(jì)分析、管理分析、可行性研究報(bào)告評(píng)價(jià)、環(huán)境分析、運(yùn)營模式分析、咨詢、抽查等。由于專項(xiàng)資金績效審計(jì)工作自身的復(fù)雜性和多樣性，加之審計(jì)對(duì)象的多樣性，涉及與政府有關(guān)的各個(gè)方面，而且目的各異，所以使用一種固定的審計(jì)方法來完成不同的績效審計(jì)項(xiàng)目是不可能的。因此，必須針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象和目的設(shè)計(jì)不同的審計(jì)方法。

三、建立財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的總體要求可概括為經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。目前財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)取向，應(yīng)圍繞這三個(gè)要求來進(jìn)行籌劃、組織和實(shí)施，并在審計(jì)的基礎(chǔ)上，提出恰如其分、切實(shí)可行的審計(jì)建議，促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的提高。

1.對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)

所謂財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性審計(jì)就是指對(duì)資金如何使用方面的審計(jì)。即審查投資項(xiàng)目是否真實(shí)、是否預(yù)算科學(xué)、是否有重復(fù)立項(xiàng)、項(xiàng)目的審批以及資金的撥付是否符合要求，資金是否真正全部投入到投資項(xiàng)目中去，對(duì)財(cái)政撥付的資金有無鋪張浪費(fèi)以及挪用公款現(xiàn)象存在，以及造成這些問題的原因等，找出投資項(xiàng)目在資金運(yùn)用中存在的各種問題。

2.對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的效率性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)

財(cái)政專項(xiàng)資金的效率性審計(jì)是指對(duì)資金和項(xiàng)目的管理情況所做的審查。也就是看項(xiàng)目管理是否科學(xué)、合理，被審計(jì)單位的預(yù)算管理制度是否有效。對(duì)被審計(jì)單位的預(yù)算管理制度進(jìn)行審計(jì)主要包括：審查預(yù)算的審批、復(fù)核、資金的撥款等是否有相應(yīng)的制度管理，管理是否有效，是否按照規(guī)定執(zhí)行，資金撥付是否恰當(dāng)。管理制度是否更新，是否與實(shí)際情況相適應(yīng)且可以很好地指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)，有無健全的考核評(píng)估制度等。以審查出被審計(jì)單位因管理制度不健全或者不先進(jìn)而造成資金使用效率低下的行為。

3.對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的效果性進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)

財(cái)政專項(xiàng)資金的效果性審計(jì)就是對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展或者完成情況所做的審查。就是看被審計(jì)單位的項(xiàng)目是否滿足國家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)要求，是否滿足社會(huì)的需要，是否給整個(gè)社會(huì)帶來積極的影響。這就要對(duì)項(xiàng)目的完工情況以及質(zhì)量進(jìn)行審查，是否在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，項(xiàng)目質(zhì)量是否符合要求，能否對(duì)人們收入、就業(yè)、生活水平、技術(shù)進(jìn)步等帶來積極的影響，該項(xiàng)目是否對(duì)環(huán)境造成了破壞，是否保護(hù)了自然資源，或者開發(fā)利用了新能源等，從多個(gè)角度去分析該項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來的綜合影響。

四、做好財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的建議

一是在審計(jì)內(nèi)容上應(yīng)將資金審計(jì)與項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合。財(cái)政專項(xiàng)資金都是有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的，如信息化專項(xiàng)資金主要用于軟件硬件的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金主要用于農(nóng)田水利建設(shè)等項(xiàng)目。審計(jì)過程中應(yīng)當(dāng)以資金流向?yàn)橹骶€，以專項(xiàng)資金對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目為載體，既要審查資金的籌集、撥付、使用和管理情況，又要關(guān)注項(xiàng)目的論證、建設(shè)、運(yùn)行和效果。首先從財(cái)政部門和項(xiàng)目管理部門收集資料，掌握專項(xiàng)資金及其對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的名稱、投資總額、建設(shè)期間等基本情況，然后從資金和項(xiàng)目兩條線同步實(shí)施審計(jì)，避免重資金輕項(xiàng)目的現(xiàn)象。

二是在審計(jì)方法上應(yīng)將審計(jì)查賬方法與審計(jì)調(diào)查方法相結(jié)合。財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)往往涉及多個(gè)部門、單位和項(xiàng)目，因此應(yīng)當(dāng)從中選擇有代表性的單位和項(xiàng)目作為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，主要運(yùn)用一般的審計(jì)方法，從檢查會(huì)計(jì)賬目入手，檢查專項(xiàng)資金的來源、使用、管理和效果。對(duì)于面廣量大的單位和項(xiàng)目，則主要運(yùn)用審計(jì)調(diào)查的方法，發(fā)揮審計(jì)調(diào)查涉及面廣、程序簡化、內(nèi)容單一和多個(gè)小組平行作業(yè)的優(yōu)勢，保證審計(jì)內(nèi)容的統(tǒng)一性、資料的完整性、分析的可比性、評(píng)價(jià)的有效性。

三是在審計(jì)分析時(shí)應(yīng)將定量定性分析與技術(shù)論證相結(jié)合。定量分析是績效審計(jì)不可缺少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。通過運(yùn)用比較、趨勢、投入產(chǎn)出等方法，從數(shù)量上分析資金的使用績效，包括絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)，分層次地進(jìn)行定量分析；要根據(jù)不同性質(zhì)的項(xiàng)目從科學(xué)性、合理性、先進(jìn)性、質(zhì)量、效率等多個(gè)角度進(jìn)行技術(shù)論證；要從環(huán)境保護(hù)、群眾滿意度等方面分析社會(huì)效果。通過定性定量分析和技術(shù)論證為審計(jì)評(píng)價(jià)提供業(yè)務(wù)支撐，為提供有數(shù)據(jù)、有分析、有建議的績效審計(jì)報(bào)告奠定基礎(chǔ)。

四是在審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)將微觀評(píng)價(jià)與宏觀評(píng)價(jià)相結(jié)合。目前，財(cái)政專項(xiàng)資金的使用還沒有一套衡量經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的標(biāo)準(zhǔn)。所以，在進(jìn)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，一方面要立足微觀層面，以單個(gè)項(xiàng)目為對(duì)象，對(duì)照可行性報(bào)告或方案，看其是否確實(shí)需要，是否按期完成，是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，評(píng)價(jià)某一個(gè)單位或者某一個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性；另一方面要立足宏觀層面，從一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)的角度進(jìn)行綜合分析評(píng)價(jià)，看其是否符合國家經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展方向，是否存在盲目投資或重復(fù)建設(shè)，評(píng)價(jià)其宏觀層面的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

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Performance Audit of Financial Special Funds

ZOU Xiao-peng
(Weicheng District,Weifang City Audit office,Weifang 261021,China)

Along with finance organizational reform,the enhancement of finance special fund management,and the financial special fund operational effectiveness are paid more and more social attention to.From the financial special fund achievements audit to promote the audit work reform,this article analyzed the development finance special fund achievements audit goal and the pattern,its primary coverage,method and appraisal target system,and it alsoput forward the suggestions tostrengthen the financial special fund achievements audit.

Financial special fund；achievements audit;target;mode;index

F239.41

A

1671-4288(2011)01-0116-03

責(zé)任編輯：王玲玲

2010-10-19

鄒曉朋（1972-）,女，山東安丘人，濰坊市濰城區(qū)審計(jì)局法制科科長，審計(jì)師，公共管理碩士。