劉建波

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其防范措施

劉建波

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

近幾年來，地方政府融資平臺公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但與此同時,也出現(xiàn)了一些融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范等問題，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。為此，地方政府應(yīng)采取措施，積極化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。

地方債務(wù)；融資平臺；風(fēng)險(xiǎn)管理；融資渠道

為應(yīng)對金融危機(jī)，我國政府從2008年下半年開始，推出了一系列的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，包括兩年“4萬億元”的投資計(jì)劃、10大產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃等，并配套了極為寬松的貨幣政策。在當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的情況下，允許地方政府發(fā)債，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展無疑有著重要意義。但同時,地方政府融資平臺公司出現(xiàn)了規(guī)模增長過快、運(yùn)作不夠規(guī)范等問題,地方政府的過高債務(wù)已經(jīng)演變?yōu)橐粋€頗為嚴(yán)重的問題。

一、地方債出現(xiàn)的主要問題

1.融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹,運(yùn)作不夠規(guī)范

國家審計(jì)署2010年6月23日公布的數(shù)據(jù)顯示，通過審計(jì)調(diào)查18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底地方政府性債務(wù)余額達(dá)2.79萬億元。其中，2009年前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，當(dāng)年新增1.04萬億元。

2.地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大

我國法律禁止地方政府直接貸款，而為了支撐城市發(fā)展計(jì)劃，各地方政府往往會設(shè)立投資平臺，通過資產(chǎn)擔(dān)保(通常為土地)或隱形政府擔(dān)保來向銀行貸款。銀監(jiān)會2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢分析報(bào)告中指出，我國前兩個季度地方政府融資平臺貸款為7.38萬億元余額，同比增長70.4%。國家審計(jì)署審計(jì)還發(fā)現(xiàn)各地融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占本級債務(wù)余額的一半以上。所審計(jì)的18個省、16個市和36個縣共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。

3.部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失

2010年前兩個季度我國商業(yè)銀行地方融資平臺貸款達(dá)7.38萬億元，其中，項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)(貸款挪用和貸款做資本金)的貸款，占比23%，這充分顯示出我國地方債務(wù)正隱藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

4.地方政府投融資平臺的資金來源單一

目前，地方政府投融資平臺的融資來源主要集中于銀行。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，地方政府融資平臺數(shù)量超過5000個，其中70%是縣一級，這些融資平臺的負(fù)債余額大約7萬億元左右，其中5萬億左右為銀行貸款。融資來源過度依賴于銀行會導(dǎo)致資本成本剛性化。銀行為承擔(dān)對企業(yè)貸款的主渠道作用,在自身資產(chǎn)負(fù)債比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下,不得不用高成本融通資金,以滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。融資渠道單一化會導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)最大化。

二、地方債面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

1.地方債務(wù)膨脹式發(fā)展，將會帶來政府償債困難

地方債務(wù)的過快增長，已經(jīng)對許多地區(qū)的地方政府償付能力構(gòu)成了威脅。根據(jù)2010年的審計(jì)報(bào)告，所審計(jì)的18個省、16個市和36個縣地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。按照2010年前兩個季度地方政府融資平臺7.38萬億元的貸款額、6%的年息來計(jì)算，地方政府2010年應(yīng)為這筆巨額負(fù)債付出4,428億元的利息。根據(jù)估計(jì)，到2011年末地方融資平臺負(fù)債將會高達(dá)12萬億元，地方政府債務(wù)總額將至15萬億元，這將為今后的財(cái)政背上沉重的包袱。

2.地方融資出現(xiàn)的舉債不規(guī)范性，可能導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)大量增加

從目前情況看，地方政府融資平臺通常存在不具備主營業(yè)務(wù)、不具有發(fā)展長期性、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范等問題，并且地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，從而導(dǎo)致銀行難以把握一些地方政府真實(shí)的負(fù)債及擔(dān)保狀況。一些地方為了獲得更多資金支持，將不具備貸款條件的項(xiàng)目也囊括在融資平臺的“筐子”里，這些項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格評估，也缺乏發(fā)展前景，項(xiàng)目本身的優(yōu)劣與前景得不到保障，因此投入其中的信貸資金本身就存在風(fēng)險(xiǎn)。未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務(wù)償還問題就會爆發(fā)。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，由于基本經(jīng)濟(jì)要素和地方政府行為的差異，不同地區(qū)的貸款違約率顯著不同。最近以來，我國固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)逐漸由沿海地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資份額，從2004年的56.4%跌至2009年的47.4%；中部地區(qū)的份額增長了6.6個百分點(diǎn)，達(dá)到29%；西部地區(qū)增長2.3個百分點(diǎn)，達(dá)到23.5%。我們假設(shè)地方融資平臺的債務(wù)結(jié)構(gòu)基本同此。若以2009年的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的地區(qū)結(jié)構(gòu)作為這些不良貸款比率的權(quán)重，那么，地方融資平臺的不良貸款比率將有可能達(dá)到20%左右。預(yù)計(jì)2009～2010年商業(yè)銀行發(fā)放的貸款將在今后幾年產(chǎn)生2.5萬億～3萬億元的不良貸款。

3.大量中長期貸款投向地方融資平臺，造成了商業(yè)銀行資產(chǎn)錯配

由于政府債務(wù)由政府信用擔(dān)保，銀行感到無風(fēng)險(xiǎn)壓力，因而導(dǎo)致銀行信貸資金大量投向地方融資平臺。此類貸款期限普遍較長，中長期貸款居多，因而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更具有隱蔽性和延后性。同時，也不排除存在有些地方把通過融資平臺拿到的資金用于投資房地產(chǎn)和股市或者挪作它用的現(xiàn)象，地方融資平臺的貸款質(zhì)量令人擔(dān)憂。

三、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

1.健全地方性債務(wù)管理制度，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束

盡管部分地方政府自行制定了本地區(qū)政府性債務(wù)管理的一些辦法，但全國統(tǒng)一的管理機(jī)制和制度體系尚未建立。因此，中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面，以規(guī)范地方性債務(wù)及其融資平臺公司的舉債行為。要強(qiáng)化地方政府債務(wù)的硬約束，一方面，要通過立法形式，硬化地方政府的債務(wù)約束。建立地方政府投資責(zé)任制度，避免地方政府過度舉債并轉(zhuǎn)嫁下屆政府，防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向上級部門轉(zhuǎn)嫁。另一方面，要建立地方政府建設(shè)預(yù)算。根據(jù)地方政府的可支配收入的變動情況編制統(tǒng)一的地方政府投資預(yù)算計(jì)劃，包括各種投資來源與投資使用的統(tǒng)籌安排。

2.盡快構(gòu)建科學(xué)合理的地方債務(wù)預(yù)警機(jī)制

目前我國尚缺乏地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，地方政府在進(jìn)行債務(wù)融資時，無法通過一系列的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)對債務(wù)的變動趨勢和風(fēng)險(xiǎn)狀況作出評價(jià)與實(shí)時監(jiān)控，那么就無法結(jié)合本地財(cái)政收支情況來科學(xué)確定債務(wù)金額、期限、利率和償還方式，從而產(chǎn)生巨大的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須強(qiáng)化對地方政府和地方國有資產(chǎn)公司擔(dān)保及隱性擔(dān)保、體制外支出及相關(guān)的借貸以及其他導(dǎo)致政府負(fù)債的財(cái)政與準(zhǔn)財(cái)政活動，建立一套監(jiān)測、預(yù)警體系以評估地方債務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)?？梢钥紤]將以下指標(biāo)納入預(yù)警體系：債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）、償債率（還本付息額占財(cái)政收入的比重）、利息支出率（債務(wù)利息占財(cái)政收入的比重）、債務(wù)依存度（新增債務(wù)額占財(cái)政支出的比重）等，中央政府可以根據(jù)以上指標(biāo)體系進(jìn)行評價(jià)考核，并按照分值高低將各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為綠、黃、紅三個不同等級以進(jìn)行分級監(jiān)控，從而最大限度地防范地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

3.建立地方財(cái)政的償債機(jī)制，保證地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在

目前，地方存量債務(wù)較大，地方政府償還能力較弱的矛盾，主要依靠土地財(cái)政來償還債務(wù)，一旦土地出讓金大幅下降，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會驟增。因此，地方政府應(yīng)該主動建立起專門的償債基金，按一定比例將每年財(cái)政預(yù)算中的經(jīng)常性收入劃入專項(xiàng)基金，并將降低政府負(fù)債率列入到政府官員的業(yè)績考核指標(biāo)，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制度。同時，為保證地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍，必須培育更多的新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在近十年左右時間里，地方財(cái)政收入主要依靠賣地收入，地方財(cái)政收入來源相對單一的現(xiàn)狀讓地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于不可控的狀態(tài)。在如今宏觀調(diào)控的大背景下，地方政府應(yīng)該把主要精力放在加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變上，從體制入手，從根本上解決目前財(cái)政收入來源相對單一現(xiàn)狀。在資金和政策上重點(diǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)、高科技企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)實(shí)行有力度的傾斜，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)上尋找和培養(yǎng)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，擴(kuò)大和增加財(cái)政收入來源，真正提高地方政府的償還能力。

4.商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)地方融資平臺公司貸款風(fēng)險(xiǎn)管理

鑒于銀行貸款目前是政府融資平臺企業(yè)主要的融資渠道，商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)施更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，加強(qiáng)貸前審查和貸后跟蹤，包括項(xiàng)目資本投向、使用效益，以及償還能力的深入分析，密切跟蹤不同地方政府的綜合負(fù)債狀況和償債能力，以監(jiān)控信貸風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行應(yīng)重點(diǎn)考慮政府信用好及實(shí)力較強(qiáng)的政府融資平臺，選擇具有明確財(cái)政補(bǔ)貼、確定的土地出讓收益返回機(jī)制、獲得的經(jīng)營特許權(quán)等等的平臺公司。在項(xiàng)目選擇上，重點(diǎn)關(guān)注能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流、能夠自求平衡的項(xiàng)目。應(yīng)建立項(xiàng)目監(jiān)管制，監(jiān)控信貸資金流向。金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)與財(cái)政部、地方財(cái)政部門的溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機(jī)制，提高地方政府融資平臺的運(yùn)作透明度。商業(yè)銀行間應(yīng)建立溝通機(jī)制，共同防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。

5.吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域

為解決地方政府投融資平臺的資金來源單一的問題，應(yīng)該加強(qiáng)融資渠道的建設(shè)，吸引民間資本進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，使融資渠道多樣化。中國民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民營企業(yè)投資實(shí)力不斷增強(qiáng)，目前充實(shí)的民間資本由于缺乏好的投資機(jī)會和領(lǐng)域，正不斷從傳統(tǒng)的制造業(yè)領(lǐng)域退出，這些資本急需尋找新的投資領(lǐng)域，是地方政府融資創(chuàng)新的重要參與主體。因此，地方政府融資的關(guān)鍵問題之一是如何引導(dǎo)民間資本參與到地方政府投資項(xiàng)目中來。地方政府融資資金用于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施投資領(lǐng)域，而不是為競爭性項(xiàng)目進(jìn)行融資，與一般性私人投資領(lǐng)域進(jìn)行錯位投資，因而既不會對私人實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生投資領(lǐng)域擠出效應(yīng)，也不會產(chǎn)生資金擠出效應(yīng)。相反，地方政府以吸納民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)投資所進(jìn)行的融資創(chuàng)新，拓寬了民間資本的投資渠道。

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責(zé)任編輯：王玲玲

F812.5

A

1671-4288(2011)01-0103-03

2010-12-10

劉建波（1963-），男，山東昌樂人，濰坊學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士。研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。