□文/郭道芳

城市的發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，都離不開資源，尤其是土地資源。土地是人類生存與發(fā)展的最基本條件，是一切資源和環(huán)境要素的載體。土地利用水平是資源利用水平的重要標志，也是一個地區(qū)經(jīng)濟增長方式的重要尺度，對土地資源的合理優(yōu)化配置和集約化利用，事關(guān)牟平區(qū)經(jīng)濟社會能否可持續(xù)發(fā)展。

一、當前牟平區(qū)城市土地利用現(xiàn)狀

總體而言，近年來節(jié)約、高效利用土地工作引起了社會各界的高度關(guān)注，節(jié)約集約用地的意識明顯增強，節(jié)約集約用地的責任正逐步由國土部門一家向政府各部門和全社會的共同責任而轉(zhuǎn)變。但是，我們也應(yīng)清醒地認識到，目前我們土地的開發(fā)利用還處于粗放型發(fā)展階段，在節(jié)約集約利用土地工作中，土地的供需和合理化使用中，還存在一些突出的問題。

1、思想認識不夠到位，節(jié)約集約用地意識淡薄。土地是人類生存與發(fā)展的基本條件，它支撐著人類社會的可持續(xù)發(fā)展。但土地節(jié)約集約利用的觀念還未能完全深入人心，在具體的落實上仍然存在差距，導(dǎo)致了土地利用中的浪費、閑置，科學(xué)規(guī)劃、合理布局有些時候成為空談，直接制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、舊城區(qū)大量存在，土地利用率低下。舊城區(qū)已經(jīng)成為城市土地低效利用的主要方面，在舊城區(qū)內(nèi)存在大量一戶一宅和低層建筑，土地容積率極低。牟平的舊城區(qū)已有著相當長的歷史，雖然大多數(shù)城中村進行了舊村改造，但仍有一些房屋破舊不堪，長期空置，街巷縱橫交錯，給土地的合理、高效利用帶來不便。

3、土地利用率不高，土地閑置現(xiàn)象嚴重。很多城區(qū)內(nèi)的老企業(yè)危舊房多，大都是低層，建筑占地面積大，但因為資金等多方面的原因，改造難度較大。隨著居民生活水平的不斷提高，新建住宅樓也不斷向外擴張發(fā)展，轉(zhuǎn)移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村內(nèi)形成了“空心村”，土地的治理利用也有相當?shù)碾y度。這些現(xiàn)象不僅存在于老企業(yè)和“空心村”，在一些新建設(shè)的園區(qū)也存在大量土地閑置現(xiàn)象，土地大量轉(zhuǎn)用、征用后又得不到及時充分利用，土地浪費現(xiàn)象嚴重。

二、充分認識城市土地集約化利用對牟平區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重大意義

城市土地集約利用是以合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展的思想為指導(dǎo)，通過增加存量土地的人力、物力投入，改善經(jīng)營管理，盡可能提高土地的使用強度，不斷提高土地的使用效率和經(jīng)濟效益的城市土地經(jīng)營方式。因此，用地的合理布局、建筑結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善、良好的生態(tài)環(huán)境，也就成了城市土地集約利用的前提；走內(nèi)涵發(fā)展的道路，在現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟水平許可的條件下，盡可能提高土地的使用強度和效率，就成為了土地集約利用的核心。

1、城市土地集約化利用是牟平區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式根本轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。黨的十六大報告中提出的“要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”，就是要從根本上改變粗放的消耗高、質(zhì)量差、效益低的生產(chǎn)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化增長方式，著力提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益。牟平區(qū)是新興的城區(qū)，獨特的區(qū)域位置也使得土地成為了影響其發(fā)展的重要因素；土地的利用水平和利用率成為了衡量牟平區(qū)經(jīng)濟增長方式的重要尺度。處處寸土寸金，轉(zhuǎn)變土地利用方式，實現(xiàn)土地集約利用，對整個新城區(qū)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變極為重要。

2、城市土地集約化利用是牟平區(qū)土地實情的客觀要求。土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地資源的稀缺性是人們集約利用土地的直接動力。目前，土地資源已成為牟平區(qū)城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。因此，城市土地集約利用勢在必行，深入研究和挖掘牟平區(qū)現(xiàn)有存量土地的利用潛力，對于實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

3、城市土地集約化利用是牟平區(qū)針對土地利用粗放、浪費嚴重而采取的重大舉措。城市用地結(jié)構(gòu)反映了各功能區(qū)在城市用地中所占比例。過去，牟平區(qū)土地資源特別是工業(yè)建設(shè)用地粗放利用十分普遍，在城市用地結(jié)構(gòu)中城市工業(yè)用地所占比重過大，在用地面積和規(guī)模上，表現(xiàn)為總量失控、擴張過快。交通用地、住宅區(qū)用地、商業(yè)用地占比過小，這是牟平區(qū)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不合理，城市問題的癥結(jié)所在。一些鎮(zhèn)、村為解決村民的經(jīng)濟收入而盲目投資，不僅造成資金的沉淀，而且在用地結(jié)構(gòu)上，也表現(xiàn)為各類用地比例不協(xié)調(diào)，布局不合理，生產(chǎn)重復(fù)布點，投入產(chǎn)出密度低，土地資源浪費嚴重。目前，牟平區(qū)工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達72%以上，早期在一定程度上形成了一些低品位的開發(fā)，建設(shè)的低矮、簡陋廠房，已經(jīng)完全不能滿足牟平區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的需要。因此，要改變建設(shè)用地粗放利用的狀況，必須大力推進土地集約利用。

4、城市土地集約化利用是推動牟平區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)化提升的強大動力。目前，牟平區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)主要是幾個專業(yè)鎮(zhèn)為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)集群，雖然在國內(nèi)、國際市場的產(chǎn)量、銷量上占有一定比例，但基本屬于能耗高、技術(shù)附加值不高、環(huán)境負荷重、使區(qū)域環(huán)境承載力降低的產(chǎn)品。面對日益劇烈的國內(nèi)外市場，要提高產(chǎn)品的競爭力，就一定要加大產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，并加快與城市化進程的結(jié)合，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市建設(shè)要求相協(xié)調(diào)，整合土地資源，讓城市土地集約利用成為推進產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)化提升的動力。

5、城市土地集約化利用是牟平區(qū)加強土地管理的最好出路。由于過去對土地的不規(guī)范開發(fā)利用，目前牟平區(qū)也存在土地資產(chǎn)處于閑置和低效利用狀態(tài)。而城市土地集約化利用是在城市范圍內(nèi)通過用地結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的高度有機結(jié)合，使土地為載體的各類建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施相互之間以及其外部環(huán)境之間，無論在使用功能上、效益上、后續(xù)發(fā)展或形象景觀上，都能達到結(jié)構(gòu)嚴謹、組織有序、相容性好、功能互補并能自我修復(fù)的狀態(tài)，最終帶來高質(zhì)量的城市建設(shè)和土地的可持續(xù)發(fā)展。

城市土地集約化利用對土地的高效利用特性，有助于我們了解城市存量土地的利用潛力，盤活城市存量土地；了解城市不同功能區(qū)土地利用的布局和利用強度，充分發(fā)揮城市土地的利用效率，決策制訂最佳的開發(fā)方案，使土地開發(fā)利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益得到充分的體現(xiàn)。

三、推進牟平區(qū)城市土地集約利用的建議

加快城市化發(fā)展，首先從解決土地利用問題和矛盾著手，充分把握主要矛盾和次要矛盾，重點抓好土地利用的優(yōu)化組織和合理利用，嚴格落實規(guī)劃，加強法制建設(shè)，為加快城市化進程創(chuàng)造良好的環(huán)境。

1、進一步健全和完善土地利用總體規(guī)劃，處理好規(guī)劃與現(xiàn)實需求的矛盾。在制定和實施土地利用總體規(guī)劃的過程中，應(yīng)依照法律規(guī)定在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會規(guī)劃、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需要，確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、用地布局的總體戰(zhàn)略部署。土地利用總體規(guī)劃是土地管理工作的“龍頭”，科學(xué)的規(guī)劃可以協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃之間的關(guān)系，從而確保從宏觀上調(diào)控土地利用，科學(xué)規(guī)劃布局土地利用結(jié)構(gòu)，從而達到建設(shè)用地的節(jié)約和集約利用。針對土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不同步的情況，應(yīng)協(xié)調(diào)各部門，著眼未來，積極邀請專家進行評審，擴大公眾的參與力度，增強其現(xiàn)實的可操作性，達到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用的經(jīng)濟社會效益的目的。

2、建立城市土地集約利用評價體系。主要包括以下三個層面：一是國土部門要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃制定具體的土地集約利用指標體系。作為考核土地集約利用程度的主要指標，筆者認為，土地投資強度具有很大的不確定性和合理性，目前國土部門主要依據(jù)發(fā)改部門提供的文件或批復(fù)，而企業(yè)在取得土地后實際的投資規(guī)模往往有變數(shù)，因此當前必須要盡快建立和完善行業(yè)用地指標體系，根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等綜合確定供地指標；二是在《土地出讓合同》增加土地容積率、建筑密度、投資強度等條款；三是推進標準廠房建設(shè)，應(yīng)鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)標準廠房用于出租或出售，工業(yè)企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實行社會化服務(wù)。

3、推進城市土地整理。與目前正在進行的以土地儲備為手段、以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的舊城區(qū)改造要有區(qū)別，今后土地整理必須按照國際通行做法，應(yīng)以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應(yīng)充分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的積極性，在拆遷補償?shù)男问缴弦w現(xiàn)多樣性。

4、健全土地市場供求機制。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，要促進各類建設(shè)節(jié)約集約用地，牟平區(qū)必須建立和健全適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)則的長效機制，特別是要充分發(fā)揮土地占有成本的約束、產(chǎn)出效益的激勵作用。要充分發(fā)揮土地有償?shù)母軛U作用，運用地價手段調(diào)節(jié)土地的利用方式，制定地價和土地利用集約度的調(diào)節(jié)系數(shù)，對土地利用效率高的項目給予優(yōu)惠，反之則嚴格控制，限量審批。要創(chuàng)造性地實施土地交易規(guī)則，廣泛采用招、拍、掛方式交易，實行交易許可制度和交易預(yù)報制度，對所有交易信息、交易程序、收費標準等公開化，使得土地市場運行規(guī)范化。

5、加強宣傳力度，增強節(jié)約集約土地利用意識。針對當前一些部門和單位節(jié)約集約土地利用意識薄弱的現(xiàn)象，應(yīng)加強學(xué)習和宣傳，增強政府、企業(yè)、群眾節(jié)約集約土地利用的意識，樹立土地資源的憂患意識，增強保護和合理利用土地資源的緊迫感和責任感。例如，可以通過開會、辦培訓(xùn)班、刷寫標語、辦專欄、土地日等多種形式，廣泛開展節(jié)約集約用地的宣傳教育，使全民形成節(jié)約集約用地共識。