□文/趙經(jīng)華 李進(jìn)英 趙偉拓

規(guī)范經(jīng)濟合同管理化解農(nóng)村基層矛盾

□文/趙經(jīng)華 李進(jìn)英 趙偉拓

本文探討當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟合同所存在的主要問題，認(rèn)為形成這些問題的主要原因是基層政府有關(guān)部門對經(jīng)濟合同管理的失范，并對這方面的不足進(jìn)行詳細(xì)分析，找到潛藏的深層次原因，最后提出解決辦法。

農(nóng)村經(jīng)濟合同；管理；建議

引言

建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，并取得了極大成就。但在這一轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村信訪問題日趨嚴(yán)重，集體上訪、越級上訪問題不斷增多，信訪數(shù)量逐年上升，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和諧和基層黨群干群關(guān)系。根據(jù)我們的調(diào)查和課題組有關(guān)成員多年農(nóng)村基層黨政管理經(jīng)驗分析，這些農(nóng)村糾紛和信訪案件中絕大部分涉及農(nóng)村財務(wù)管理問題，而其中又以關(guān)涉農(nóng)村各類經(jīng)濟合同的居多，因此全面加強和規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟合同管理工作是當(dāng)前有效化解農(nóng)村基層矛盾的有效手段。保障農(nóng)村合同的合法性和有效性，有利于維護(hù)雙方合法權(quán)益，促進(jìn)集體資產(chǎn)運營規(guī)范化和制度化；有利于集體資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于創(chuàng)造安定團(tuán)結(jié)的環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，對當(dāng)前轉(zhuǎn)型期保持農(nóng)村穩(wěn)定和推動經(jīng)濟發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。本文旨在通過探討當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟合同所存在的主要問題，認(rèn)為形成這些問題的主要原因是基層政府有關(guān)部門對經(jīng)濟合同管理的失范，并對這方面的不足進(jìn)行分析，從而找到適合我國農(nóng)村現(xiàn)狀的解決辦法和措施。

一、農(nóng)村經(jīng)濟合同存在的主要問題

（一）重視程度不夠，當(dāng)事人未簽訂書面合同。雖然經(jīng)過多年的法制普及，但在農(nóng)村地區(qū)，有些人仍不重視合同的作用，在一些事前認(rèn)為不是很重要的交易上沒有簽訂書面合同。根據(jù)我們的調(diào)查，在一些涉及面較窄、標(biāo)的較小，或某些人出于私利秘密發(fā)包、秘密承包的，則經(jīng)常不簽訂書面合同，而是采用口頭協(xié)商、直接敲定的形式，有時也輔以第三方見證等方法。這種不簽訂書面合同的口頭協(xié)定，很容易為日后糾紛埋下伏筆，約定雙方各執(zhí)一詞，都認(rèn)為自己屬于受害一方。

（二）經(jīng)濟合同形式不規(guī)范，內(nèi)容不合理。有些當(dāng)事人對合同非常重視，但受知識水平所限，合同形式極不規(guī)范，不用說條款、事項沒有條理，字跡模糊不清，還有些僅靠發(fā)包方寫個便條，承包方在條子上簽名畫押了事，更有些是用圓珠筆甚至鉛筆、彩筆書寫。在內(nèi)容方面也不盡合理，合同條款不全、權(quán)利義務(wù)不明或不對等的現(xiàn)象很多。

（三）訂立合同的過程和內(nèi)容不符合法律要求。有些合同簽訂的過程沒有按照法律的程序執(zhí)行，例如集體組織作為發(fā)包人對外發(fā)包的過程中，特別是村委會、村民組作為當(dāng)事人一方時，不依法召開村民大會或村民代表大會，由個別村、組干部利用職權(quán)，直接簽訂合同。有些合同的內(nèi)容不符合法律規(guī)定，簽訂的合同大都有利于發(fā)包方，表現(xiàn)為承包指標(biāo)、承包費用過高等，承包方只盡義務(wù)，享受不到權(quán)利，或借保護(hù)集體利益為名，損害承包方的利益等。

（四）合同執(zhí)行隨意性強，缺乏統(tǒng)籌管理。很多合同簽訂后即被束之高閣，成為一紙空文，發(fā)包方只收承包費，不盡管理義務(wù)，或擅自撕毀合同，變更合同內(nèi)容等，承包方則采取拖延、少交承包費，或改變承包項目，或私自轉(zhuǎn)包等。在合同管理方面，很多地方的農(nóng)村經(jīng)濟合同無人管理或管理比較松弛，農(nóng)業(yè)部門也沒有設(shè)立專門的農(nóng)村合同管理機構(gòu)，導(dǎo)致管理混亂，造成不必要的糾紛。

二、合同管理工作失誤主要原因分析

（一）鄉(xiāng)村兩級有關(guān)部門的重視程度和管理意識不夠。經(jīng)濟合同管理非常重要，但多數(shù)基層干部依然不夠重視。在實際操作中，部分村干部未能及時公開村委會所簽訂的合同及履行情況，透明度不高，造成部分群眾對村委會所簽訂的合同內(nèi)容及款項均不清楚；經(jīng)濟合同履約率不高，承包金拖欠現(xiàn)象較為普遍?；鶎痈刹繉τ诮?jīng)濟合同管理的這種態(tài)度，容易造成群眾對干部產(chǎn)生誤解，使干群關(guān)系緊張，影響社會的安定團(tuán)結(jié)。既不利于群眾監(jiān)督合同的履行，也不利于合同管理水平的提高。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機構(gòu)設(shè)置不合理、不健全。在村級組織做好有關(guān)經(jīng)濟合同基礎(chǔ)檔案管理的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面必須發(fā)揮好統(tǒng)籌管理和調(diào)節(jié)仲裁的功能。但根據(jù)我們的調(diào)查，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)立合同管理相關(guān)機構(gòu)，僅有少部分設(shè)立的，也由于人員變動頻繁又未及時調(diào)整，不能切實履行起應(yīng)發(fā)揮的職能。經(jīng)濟合同發(fā)生糾紛后應(yīng)有必要的機構(gòu)來進(jìn)行仲裁和調(diào)節(jié)，以將糾紛控制在較小范圍內(nèi)，大事化小、小事化無。但當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未設(shè)立相關(guān)機構(gòu)，這就造成了一旦出現(xiàn)糾紛，矛盾就會迅速升級。

（三）村級原始檔案管理水平較低。根據(jù)我們的調(diào)查，目前許多村委會并沒有設(shè)立專門的合同管理機構(gòu)，大部分是由村委會主要領(lǐng)導(dǎo)或其所指派的人負(fù)責(zé)全部合同管理工作，沒有統(tǒng)一登記造冊、歸檔管理，這種做法既不利于監(jiān)督也容易遺失。經(jīng)常是在發(fā)生經(jīng)濟糾紛時，村委會作為合同當(dāng)事人卻找不出自己保存的那份合同，從而使糾紛無法得到及時有效地解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于合同檔案管理也不是很科學(xué)，沒有引起足夠的重視。

（四）合同管理人員專業(yè)水平不夠，業(yè)務(wù)能力不足。村級負(fù)責(zé)合同管理的人員由于缺乏培訓(xùn)、素質(zhì)較低等原因，普遍存在專業(yè)水平不夠，業(yè)務(wù)能力不足的現(xiàn)象。在其輔導(dǎo)下，村民與村委會或村民間在合同簽訂、鑒定和管理方面存在很多弊病，不規(guī)范的合同較多。有些合同因此失去法律效力而無法兌現(xiàn)，有些則因解釋不清而出現(xiàn)糾紛。有些合同是根據(jù)村委會的“標(biāo)準(zhǔn)”合同而簽訂，但由于“標(biāo)準(zhǔn)”合同也并不標(biāo)準(zhǔn)，因此仍存在條款不規(guī)范、語句表達(dá)不清楚、存在歧義或多種解釋等現(xiàn)象。

（五）事前和事后服務(wù)功能缺位。農(nóng)村經(jīng)濟合同管理是一項系統(tǒng)性很強的工作，包括前期輔導(dǎo)、事中參與和事后監(jiān)督等，每個環(huán)節(jié)都有十分重要。但當(dāng)前絕大部分合同管理工作只注重合同的簽訂，忽略了合同簽訂前的有關(guān)培訓(xùn)和輔導(dǎo)，以及簽約后應(yīng)有的跟蹤回訪工作。前期準(zhǔn)備不足，造成合同本身存在缺陷。事后回訪不夠，則不能及時了解經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營情況及對經(jīng)濟合同的履行能力，造成原本可以履行的合同，最后無法兌現(xiàn)，造成不必要的損失。

三、對規(guī)范經(jīng)濟合同管理的建議

（一）通過下發(fā)文件、召開會議、媒介宣傳等形式，使鄉(xiāng)村兩級有關(guān)部門和廣大群眾充分認(rèn)識到合同管理工作的重要性。為提高鄉(xiāng)村兩級有關(guān)部門對合同管理工作的重視，主要應(yīng)采取以下行政手段：一是通過下發(fā)文件、召開會議等形式，加強對有關(guān)部門該方面的思想政治教育，并以任務(wù)的形式要求相關(guān)人員組織學(xué)習(xí)；二是將該項工作列為鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)同志的工作重點，讓領(lǐng)導(dǎo)同志充分認(rèn)識到該項工作的重要性，切實在人、財、物等方面予以傾斜；三是組織合同管理方面的評獎評優(yōu)活動，對表現(xiàn)好的部門或個人給予較大幅度的獎勵，在日常工作中，對從事合同管理方面的同志也提供較好的待遇，調(diào)動工作人員的積極性，扎扎實實抓好專業(yè)合同管理工作。還要提高廣大群眾在合同管理方面的認(rèn)識程度，讓其充分認(rèn)識到合同的重要性，知道合同涉及每個人的切身利益，并通過各種媒介普及、宣傳合同知識。

（二）鄉(xiāng)、村兩級分別成立相關(guān)機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟合同管理工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次成立農(nóng)村經(jīng)濟合同管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管領(lǐng)導(dǎo)任組長，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)專門負(fù)責(zé)人開展工作，負(fù)責(zé)村經(jīng)濟合同方案的審核、合同的鑒定、督促村委會加強對農(nóng)村經(jīng)濟合同的正常履行。該機構(gòu)還應(yīng)與執(zhí)法部門共同組成農(nóng)村經(jīng)濟合同仲裁機構(gòu)，對管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)的經(jīng)濟合同糾紛實行仲裁。村級成立專門的經(jīng)濟合同管理小組，成員有黨員、干部、群眾代表組成。合同管理小組人員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，對村內(nèi)所簽經(jīng)濟合同進(jìn)行監(jiān)管，審核合同的簽訂是否合法，是否符合上級政府的相關(guān)政策，監(jiān)督合同的履行情況，在村級層面上起到一定程度的仲裁職能，并傳達(dá)和宣傳上級政府的有關(guān)政策和最新規(guī)定。

（三）規(guī)范經(jīng)濟合同管理工作，做好簽約各環(huán)節(jié)的服務(wù)。經(jīng)濟合同管理工作的首要任務(wù)是制定各類經(jīng)濟合同的模版，使每類合同的簽訂有章可循，這項工作非常繁重，不是每個鄉(xiāng)村可以完成的，需要縣級政府幫助完成此項工作，鄉(xiāng)村兩級只負(fù)責(zé)具體普及和挑選模版的工作；其次是制定各項規(guī)章制度，對不同類型的經(jīng)濟合同訂立相應(yīng)的原則和流程，簽訂合同的各個環(huán)節(jié)均要按原則進(jìn)行審核，按流程進(jìn)行操作，以使合同的簽訂與履行得到有力的保障；再次還要對簽約各環(huán)節(jié)提供良好的服務(wù)，合同簽訂前應(yīng)通過培訓(xùn)等手段使當(dāng)事人充分了解該類合同的相關(guān)知識，并協(xié)助當(dāng)事人對項目進(jìn)行評估及各項準(zhǔn)備工作，簽約過程中的招標(biāo)等環(huán)節(jié)，應(yīng)力爭達(dá)到規(guī)范運用，保障公平，簽約后要及時分類、歸檔、保存，并進(jìn)行跟蹤回訪，以保障合同能夠有效執(zhí)行。

（四）加強村級經(jīng)濟合同管理人員培訓(xùn)，提高管理水平。要提高農(nóng)村經(jīng)濟合同的管理水平，對村級管理人員的培訓(xùn)非常重要，村級管理人員的水平直接決定著整個合同管理工作的水平。有關(guān)部門要進(jìn)行村級合同管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容主要是法律、法規(guī)，合同簽訂及合同的管理、履行、變更、解除等。提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，使合同管理人員熟悉業(yè)務(wù)，促進(jìn)合同管理工作不斷完善，防止簽訂不符合法津法規(guī)的合同，提高合同正常履行的比率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。培訓(xùn)應(yīng)采取多種形式，主要是集中講授的形式，縣以上級政府組織，在黨?；蚱渌嘤?xùn)機構(gòu)開辦培訓(xùn)班，短時間之內(nèi)傳授較多知識，再慢慢消化；也可采取現(xiàn)場培訓(xùn)的方式，組織合同管理人員到典型單位進(jìn)行學(xué)習(xí)，并讓優(yōu)秀合同管理人員介紹經(jīng)驗，進(jìn)行現(xiàn)身說法；對于一些落后村，可以組織講師到該村重點授課，對村里所有村民進(jìn)行講授，以增強針對性和培訓(xùn)效果。

[1]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國合同法（實用版）[M].中國法制出版社，2009.

[2]河北省人大常委會.河北省農(nóng)業(yè)承包合同管理條例，1993.

[3]黃健雄.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律政策解答[M].法律出版社，2008.

[4]張新梅.三農(nóng)與法——勞動合同[M].吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2008.

[5]法律出版社法規(guī)中心.最新農(nóng)村土地承包法律實用問答：土地承包合同、流轉(zhuǎn)、糾紛解決[M].法律出版社，2009.

[6]劉龐芳.農(nóng)村承包合同糾紛訴訟與仲裁[M].中國社會出版社，2010.

[7]王建峰，溫秀鳳.“三到戶”、“三相符”、“三滿意”——山西省臨汾市規(guī)范農(nóng)村承包合同管理[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2003.10.

[8]肖方揚.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的合同問題研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005.11.

[9]李正友，黃金龍.規(guī)范經(jīng)濟承包合同促進(jìn)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大——文峰鎮(zhèn)加強村集體經(jīng)濟承包合同管理的調(diào)查 [J].福建農(nóng)業(yè)，2008.9.

本文為2010年度河北行政學(xué)院院級課題“以規(guī)范經(jīng)濟合同管理為突破點化解農(nóng)村基層矛盾”的科研成果（課題編號：2010X Y K T053）

F322

A

（作者單位：河北行政學(xué)院）