□文/魏麗紅

我國失業(yè)保障體系淺析

□文/魏麗紅

我國的失業(yè)保障體系整體發(fā)展速度和效果顯著，然而由于失業(yè)保障制度共性的內在缺陷，以及我國保障體系個性中出現(xiàn)的種種問題，要實現(xiàn)較為理想的失業(yè)保障體系，還需采取全方位且有效的措施來實現(xiàn)。

失業(yè)保障體系；失業(yè)保險；失業(yè)救濟

一、我國失業(yè)保障體系現(xiàn)狀

我國失業(yè)保險制度始于1986年的《國有企業(yè)職工待業(yè)暫行規(guī)定》；1999年頒布和實施的《失業(yè)保險條例》是這一制度完整體系形成的標志。該制度自產生之日起便實行基金制，基金來源采取用人單位繳費和財政補貼相結合的方式。通過多年實踐發(fā)現(xiàn)，該制度在宏觀經濟中作用顯著，表現(xiàn)為參加失業(yè)保險的人數(shù)，失業(yè)保險基金的收入和支出都在大幅增加。

據(jù)國家統(tǒng)計局人口就業(yè)統(tǒng)計司數(shù)據(jù)顯示：1998年底全國就業(yè)總人口為69，957萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為20，678 萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為 49，279 萬人，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)不到8，000萬人，失業(yè)保險基金支出僅為56.1億元，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為571萬人，年末領取失業(yè)保險金的人數(shù)為158.1萬人；到了2009年末，全國就業(yè)總人口為77，480萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為31，120萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為46，875萬人，全國參加失業(yè)保險總人數(shù)為12，715萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為886萬人，失業(yè)保險基金收入580億元，失業(yè)保險基金支出367億元，年末全國領取失業(yè)保險金人數(shù)為235萬人，失業(yè)保險基金累計結存1，524億元。

然而，據(jù)預測，到2010年底，我國勞動力總量達8.3億人，城鎮(zhèn)新增勞動力供給5，000萬人；而從需求情況看，勞動力就業(yè)崗位預計只能新增4，000萬個，勞動力供求缺口在1，000萬左右，失業(yè)保障壓力更大。

二、我國失業(yè)保障體系存在的問題

1、失業(yè)保障范圍覆蓋狹窄。我國失業(yè)保障制度發(fā)展到現(xiàn)在，一個突出問題就是產品覆蓋面窄，供紿不足。據(jù)《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險待遇。本條所稱城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)?！笨梢?，失業(yè)保險范圍主要覆蓋在城鎮(zhèn)居民里的正式職工。

然而，從勞動供給方面來看，失業(yè)保險的保障對象應為所有參與市場經濟活動的勞動人員，由于受失業(yè)保險制繳費制約、享受期限限制和當?shù)刎斄χ萍s，其中也應包括農村進城務工人員和新成長勞動力（包括畢業(yè)的大學生），這部分失業(yè)人員沒有被納入失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低保障制度保障范圍；從勞動需求方來看，一些經濟效益比較穩(wěn)定的國有單位及其職工不愿意參加失業(yè)保險；一些三資企業(yè)和民營企業(yè)的領導則認為自己企業(yè)員工自愿流動現(xiàn)象頻繁，參加失業(yè)保險是一種額外的負擔。

2、失業(yè)保障給付水平低、時間長。我國失業(yè)保險金的發(fā)放以低于最低工資、高于城市居民最低生活保障標準的水平為原則，且通常為當?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的70%～80%。目前，我國的失業(yè)保險金只能替代25%左右的工資，與其他國家40%～75%的替代率相比，我國失業(yè)保險金的標準過低。不僅如此，一方面由于我國失業(yè)保險實際發(fā)放金額由各地方政府參照當?shù)毓べY水平制定，同一地區(qū)所有的失業(yè)人員都領取相同的金額，當勞動者按規(guī)定繳納其工資的1%作為失業(yè)保險金時，失業(yè)保險金的給付卻是以當?shù)貥藴使べY作為計算基數(shù)，造成保險的繳費和給付的脫鉤；另一方面由于失業(yè)保險金的發(fā)放由各地方政府統(tǒng)一標準，工作年齡較長的勞動者，隨薪資調高而繳納較多的金額，但失業(yè)時領到的保險金卻是與工齡較短者一樣的水平，故對于工作期間長的勞動者有失公平。

3、失業(yè)保險基金管理混亂。從基金的籌措環(huán)節(jié)來看，征繳缺乏強有力的手段和激勵機制。目前，我國失業(yè)保險基金的來源主要靠城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工繳納的保險費費用，但許多單位因此將職工基本工資調低，改以津貼方式支付職工工資，導致職工在失業(yè)時拿到的失業(yè)保險金金額偏低，同時也造成失業(yè)保障基金存底的薄弱。

從基金的運轉環(huán)節(jié)來看，我國是將支付給失業(yè)人員以外的結余部分用于購買政府債券，以提高收益。但是與存入銀行相比，購買債券風險較高，加之很多地方監(jiān)管體制不健全，許多財政收不抵支的地方政府官員將失業(yè)保險金用于彌補財政虧空，或用于基礎設施建設，造成基金無法補償。

從基金支出環(huán)節(jié)來看，一方面我國新增崗位不能滿足適齡勞動力人口增速，造成失業(yè)保險金供不足需，一些地方出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象；一方面隱形就業(yè)人員虛報、冒領失業(yè)保險金的現(xiàn)象也是管理不嚴的結果。

4、配套措施不完善。我國雖然建立了再就業(yè)服務中心和職業(yè)培訓機制，但配合的相關法令仍未完善，導致許多下崗職工及失業(yè)者不愿接受培訓。目前，各地方政府雖提供了培訓和職業(yè)介紹服務項目，但由于進行培訓期間，并沒有或者僅提供低額的生活補助，使得失業(yè)者為求失業(yè)期間能維持最低生活水平而不得不放棄政府提供的培訓課程，轉而以其他方式謀生。

三、解決當前失業(yè)保障問題的措施

1、擴大失業(yè)保險實施范圍。失業(yè)保險的范圍應擴展為以下三類：一是有雇主的勞動者，包括國家機關和事業(yè)單位工作人員以及國有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)中的各類勞動者；二是無雇主的勞動者，包括農業(yè)勞動者，個體工商戶和其他自營業(yè)者；三是由有雇主的勞動者和無雇主的勞動者所供養(yǎng)的家屬。由于客觀條件的限制，可先將失業(yè)保險的范圍擴大到所有城市中有雇主的勞動者，而后兩類可以根據(jù)條件逐步推廣。鑒于此，建立保險信用卡、身份證和計算機戶籍檔案三位一體的失業(yè)保險制度將是一個較好的改革思路。

2、提高失業(yè)保險和救濟給付水平。要實現(xiàn)這一目標，一個重要的前提是改變失業(yè)保險和救濟的資金來源。第一，要改變過去失業(yè)保障資金主要來源于國家財政和企業(yè)繳納這兩個渠道對失業(yè)保險金籌措的限制，實現(xiàn)國家、企業(yè)、個人共同負擔的失業(yè)保險金籌措方案，隨著個人收入水平的不斷提高，這種方案實施的現(xiàn)實性越來越強；第二，應充分發(fā)揮政府作用，明確劃分中央與地方政府責任，當失業(yè)保險收不抵支時，應能通過財政撥款補充失業(yè)保險金和失業(yè)救濟金。

3、加強對失業(yè)保險基金的管理。從基金籌措環(huán)節(jié)出發(fā)，失業(yè)保險經辦單位除征收和發(fā)放失業(yè)保險金外，應派專職人員加大失業(yè)保險的宣傳力度，轉變人們對失業(yè)保險的認識；其次，政府可根據(jù)出臺不同行業(yè)不同繳費比率，把外資企業(yè)，民營企業(yè)等納入到失業(yè)保險的覆蓋范圍；最后，增加基金的調度調劑能力，認真研究實行市級統(tǒng)籌失業(yè)保險基金的優(yōu)先實現(xiàn)形式，明確直轄市區(qū)和市級的責任，提高省級籌集的比例，提高基金調劑余缺的能力。

從基金運轉環(huán)節(jié)出發(fā)，針對投資選擇面過窄的問題，在保證安全的前提下，可成立專門部門負責結存資金的運營或通過向社會招標的方式選擇信托投資工作負責運作，使失業(yè)保險基金的運作走向社會化、透明化的道路；其次，針對基金運轉中的秩序混亂問題，應堅決實行收支兩條線管理，負責社會保險費征繳的機構、財政部門和失業(yè)保險經辦機構在國有商業(yè)銀行分別開設“社會保險基金收入戶”、“社會保障基金財政專戶”和“失業(yè)保險基金支出戶”等。

從基金支出環(huán)節(jié)出發(fā)，為防止虛報冒領現(xiàn)象，必須加大各個機關之間的相互合作，如我國許多城市街道社區(qū)建立的勞動保障工作機制，作為失業(yè)保險基金的審核主體，能夠有效監(jiān)督基金發(fā)放；同時，可發(fā)揮網(wǎng)絡優(yōu)勢，運用電子技術建立全國范圍的基金管理網(wǎng)絡，并與公安部門聯(lián)網(wǎng)溝通，即時了解信息。其次，對于再就業(yè)人員，應從失業(yè)保險基金中撥付一部分資金創(chuàng)造公益性崗位，解決其就業(yè)問題。

4、建立完善的公共就業(yè)服務制度。一是要完善組織機構建設；二是在人口密集區(qū)設立中心勞動力市場；三是建立以面對面和現(xiàn)代化管理手段計算機網(wǎng)絡和電話聲訊服務勞動力市場服務系統(tǒng)，實現(xiàn)就業(yè)和社會保障一條龍服務。

[1]杜黎霞.淺談我國失業(yè)保險存在的主要問題.甘肅科技，2007.23.5.

[2]劉媛媛，張毅.談我國現(xiàn)行失業(yè)保險的制度缺失.商業(yè)時代，2009.14.74.

[3]李傳彪.芻議中國特色的失業(yè)保障制度的構建.蘭州學刊，2009.9.127.

[4]周巖.關于建立失業(yè)保障體系的若干問題.科技咨詢導報，2007.13.80.

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（作者單位：河南大學工商管理學院）