劉祖云，王 昕

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210095)

1 非政府組織的多樣性

在非政府的領(lǐng)域內(nèi)，由于各種組織的稱謂和特征不盡相同，因此，理論界和實(shí)務(wù)界在非政府組織概念的表達(dá)上呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性的情形。在相關(guān)文獻(xiàn)中，非政府組織通常也被稱為“第三部門”、“民間組織”、“社會(huì)團(tuán)體”、“民辦非企業(yè)單位”、“非政府公共組織”、“準(zhǔn)政府組織”、“中介組織”、“志愿組織”、“公益組織”、“慈善部門”等等。實(shí)際上，這些稱謂大體上指稱的是“一種有別于政府和企業(yè)的社會(huì)組織”。

萊斯特·薩拉蒙將非政府組織發(fā)展的動(dòng)力歸結(jié)為“三個(gè)方面的壓力”，根據(jù)他所述的三個(gè)壓力來源，可以將我國的非政府組織分為三類，即官辦非政府組織、草根非政府組織、我國境內(nèi)的國際非政府組織。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這三類非政府組織與政府組織都有著某種形式的合作關(guān)系，但是，他們?cè)诨顒?dòng)中也受到了政府組織的不同對(duì)待，因此，每一類非政府組織與政府組織間都呈現(xiàn)出了不同的關(guān)系特征。本文就按這三個(gè)類別，來分別探討它們與政府組織關(guān)系的多樣性情形。

2 官辦非政府組織與政府的關(guān)系:以“行業(yè)協(xié)會(huì)”為例

2.1 我國官辦非政府組織的組織特性

與世界上許多國家非政府組織不同的是，我國絕大多數(shù)非政府組織還存在著較強(qiáng)的官辦特性。本文所言的“官辦性”指“官辦”和“半官辦”兩種形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這兩類組織已占我國現(xiàn)有非政府組織總數(shù)的2/3以上，這類官辦非政府組織構(gòu)成了當(dāng)代中國法定非政府組織的主體。從其產(chǎn)生來看，這類官辦非政府組織，要么由政府扶植成立，要么由政府部門改制而成，因此，他們扮演著政府機(jī)構(gòu)延伸出來的某些職能與角色，且充當(dāng)著政府的合作伙伴或社會(huì)權(quán)力的維護(hù)者。因此，它們與政府的關(guān)系非常密切，可以部分地分享政府的政治權(quán)力以及財(cái)政資源等。在它們開展活動(dòng)和運(yùn)營管理等許多方面，既會(huì)得到來自政府的特殊照顧，又可能會(huì)受到來自政府的支配和控制，它們與政府組織實(shí)際上形成了一種“依賴－控制型”的特殊關(guān)系，因此，這類非政府組織的民間性、獨(dú)立性與自治性等特點(diǎn)就明顯不足，從而具有了“準(zhǔn)政府組織”的某些特性。

2.2 行業(yè)協(xié)會(huì):我國官辦非政府組織的代表

我國的行業(yè)協(xié)會(huì)是一個(gè)具有官辦非政府組織典型特征的社會(huì)組織，它與政府的互動(dòng)行為及其所形成的社會(huì)關(guān)系具有中國的本土特征，是我國官辦非政府組織與政府關(guān)系研究的典型代表。我國的行業(yè)協(xié)會(huì)，有些是由原來的行業(yè)產(chǎn)業(yè)部門改制或更改名稱而來的，如由“國家紡織工業(yè)部”改制而成的“中國紡織工業(yè)總會(huì)”、由“國家輕工業(yè)部”改制而成的“中國輕工總會(huì)”等;有些是出于幾次政府機(jī)構(gòu)改革的考慮，逐漸將部分行政職能劃出交由行業(yè)協(xié)會(huì)來擔(dān)當(dāng)?shù)?，如“中國礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)”、“中國建筑材料工業(yè)協(xié)會(huì)”等。從我國行業(yè)協(xié)會(huì)的生成機(jī)制和發(fā)展歷程中不難發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)最大的特點(diǎn)就是其濃厚的行政色彩，大多數(shù)都屬于體制內(nèi)生成的，即官辦或半官辦的非政府組織。盡管隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)利益的多樣化，我國行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展模式也呈現(xiàn)出多元化的特征，但就總體而言，自上而下的官辦行業(yè)協(xié)會(huì)依然占據(jù)著行業(yè)協(xié)會(huì)的主流，因此，行業(yè)協(xié)會(huì)呈現(xiàn)出明顯的“二政府”特性。

2.3 行業(yè)協(xié)會(huì)與政府組織的密切關(guān)系

基于我國行業(yè)協(xié)會(huì)的特性，它與政府組織的關(guān)系非常密切。其一，從政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系來看，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府有著天然的、密切的血緣關(guān)系，他們大多是通過剝離政府的部分行政管理職能而建立起來的，有的甚至掛靠在政府部門名下。如“中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)”、“中國輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)”、“中國紡織工業(yè)協(xié)會(huì)”等都掛靠在“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”的名下?！爸袊馍掏顿Y企業(yè)協(xié)會(huì)”、“中國對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)協(xié)會(huì)”等都掛靠商務(wù)部名下。事實(shí)上，它們成為政府行業(yè)管理職能的“合法”延伸者。從政府的角度看，也并未把分離出來的行業(yè)協(xié)會(huì)真正投放進(jìn)社會(huì)或市場，而是將其視為自己組織機(jī)構(gòu)的一部分。其二，從行業(yè)協(xié)會(huì)的資金來源來看，政府資助成了這類協(xié)會(huì)的一個(gè)重要的財(cái)政經(jīng)濟(jì)來源。經(jīng)濟(jì)上的依賴性也使這類行業(yè)協(xié)會(huì)的自治程度受到極大的影響。其三，從人員構(gòu)成上看，行業(yè)協(xié)會(huì)的成員多半是政府部門精簡機(jī)構(gòu)后分流的人員，協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)大多有政府部門領(lǐng)導(dǎo)直接兼任，或是由退休老干部擔(dān)當(dāng)，工作人員多為國家公務(wù)員兼任或者是政府機(jī)構(gòu)的一些退休人員擔(dān)任。人員的行政性就導(dǎo)致了行業(yè)協(xié)會(huì)政治性和行政性色彩過重。

2.4 我國官辦非政府組織與政府的關(guān)系:從屬性關(guān)系

政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系僅僅是政府和官辦非政府組織之間關(guān)系的一個(gè)縮影，也就是說，這一關(guān)系也不同程度地存在于政府與官辦非政府組織之間的關(guān)系中，非政府組織與政府組織之間本質(zhì)上是一種“從屬性關(guān)系”，即非政府組織完全從屬于政府組織。因?yàn)椋覈俎k非政府組織大多是由政府扶植成立或由政府部門改制而成的，其行政色彩比較濃，而其民間性、獨(dú)立性與自治性等特點(diǎn)不足。在其組織行為中，他們扮演著政府的延伸機(jī)構(gòu)，又充當(dāng)著政府的合作伙伴，所以，官辦非政府組織對(duì)政府的依從，以及政府對(duì)官辦非政府組織的干預(yù)都是順理成章的。兩者關(guān)系中的一個(gè)最明顯的特點(diǎn)就是“依賴－控制模式”，因此，兩者之間的合作也體現(xiàn)出“依附性合作”或“從屬性合作”的特點(diǎn)。

因此，我國官辦非政府組織與政府之間并沒有形成真正意義的平等的“合作伙伴關(guān)系”，他們之間的合作關(guān)系，更像是官辦非政府組織對(duì)政府組織的一種行政配合或附屬。這一尷尬關(guān)系必然會(huì)導(dǎo)致兩種后果:其一，由于非政府組織成了政府的附屬物或半官方機(jī)構(gòu)，很容易產(chǎn)生類似于政府部門的“失靈現(xiàn)象”，這樣，官辦非政府組織只會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān)，尤其是增加政府的財(cái)政壓力與規(guī)模的膨脹，從而會(huì)影響到政府的行政效率。其二，由于立場模糊，非政府組織難以代表或維護(hù)社會(huì)公眾的利益，尤其是當(dāng)公眾利益與政府權(quán)力相沖突的時(shí)候，這將進(jìn)一步影響非政府組織的社會(huì)公信力和公眾對(duì)它的支持程度。

3 草根非政府組織與政府關(guān)系——以自然之友為例

3.1 草根非政府組織的特性

在政治學(xué)范疇中，草根組織(Grass Roots Organization，GRO)特指非政府組織中那些扎根于城鄉(xiāng)社區(qū)的基層民眾組織，側(cè)重于發(fā)展中國家中的基層組織。本文的“草根非政府組織”是指，自下而上由社會(huì)民間人士自發(fā)成立的，具有獨(dú)立性、自治性與志愿性等特點(diǎn)，不受政府組織支配和控制的，能自主開展社會(huì)活動(dòng)的非政府組織。草根非政府組織的獨(dú)立性和自主性主要表現(xiàn)在:① 內(nèi)部管理運(yùn)作和開展社會(huì)活動(dòng)的獨(dú)立性;② 對(duì)政府政策和私有部門行為具有監(jiān)督作用;③ 公共關(guān)系方面的自主性。

3.1.1 自然之友:我國草根非政府組織的典型代表

1993年6月5日，自然之友的幾位創(chuàng)始人梁從誡、楊東平、梁曉燕和王力雄發(fā)起了中國首次民間自發(fā)的環(huán)境研討會(huì)——“玲瓏園會(huì)議”。1994年3月31日，自然之友以“中國文化書院·綠色文化分院”為注冊(cè)名稱，經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)，正式注冊(cè)成立。它是中國最早在民政部門注冊(cè)成立的民間環(huán)保組織之一。自然之友以“推動(dòng)群眾性環(huán)境教育、提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)、倡導(dǎo)綠色文明、促進(jìn)中國的環(huán)保事業(yè)以爭取中華民族得以全面持續(xù)發(fā)展”為宗旨，倡導(dǎo)“在人與自然和諧的社會(huì)中，每個(gè)人都能分享安全的資源和美好的環(huán)境”。歷經(jīng)十多年的創(chuàng)立與發(fā)展，自然之友已擁有會(huì)員10000余人，獲得國際國內(nèi)二十余種獎(jiǎng)項(xiàng)，已經(jīng)成為國內(nèi)具有重大影響力和良好公信度的環(huán)保非政府組織。

3.1.2 自然之友與政府關(guān)系的總體特征:互補(bǔ)性關(guān)系

一方面，政府有意尋求與自然之友的合作。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的興起，越來越多的社會(huì)問題凸顯出來，政府不再是萬能的。尤其是在環(huán)保領(lǐng)域，伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)惡化日趨嚴(yán)峻，政府肩負(fù)著解決生態(tài)環(huán)境問題的艱難使命，但是環(huán)境保護(hù)工作單靠政府是不能完全勝任的。因此，政府呼吁公眾參與，同時(shí)也需要環(huán)保非政府組織來宣傳和推廣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)理念和政府政策。自然之友就是在這種背景下成立的。自成立以來，自然之友以參與環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)環(huán)境教育、提高公眾環(huán)保意識(shí)為己任，積極開展各項(xiàng)活動(dòng)。通過一系列活動(dòng)，自然之友積累了環(huán)境保護(hù)及環(huán)境教育方面的經(jīng)驗(yàn)，并擁有了一批積極的環(huán)境保護(hù)志愿者，成為中國環(huán)保領(lǐng)域越來越有影響力的非政府組織之一。

現(xiàn)實(shí)中，在環(huán)境保護(hù)方面，像自然之友這樣的非政府組織就成為政府組織的一個(gè)得力的支持伙伴。比如，在“怒江建壩”事件中，環(huán)保總局有官員堅(jiān)決反對(duì)對(duì)僅存的兩條原生態(tài)河流之一的怒江進(jìn)行水電開發(fā)，但是由于與地方經(jīng)濟(jì)利益之間存在著沖突，環(huán)?？偩直銓ふ颐耖g環(huán)保組織的支持。這樣，“自然之友”、“綠家園”、“云南大眾流域”等環(huán)保非政府組織紛紛聯(lián)合加入保護(hù)怒江的行列。這些非政府組織在眾多場合奔走游說，積極向公眾宣傳怒江建壩的危害性，以引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。最終，怒江建壩方案在“自然之友”等草根環(huán)保非政府組織與環(huán)保總局的強(qiáng)烈反對(duì)中被暫時(shí)擱置。可以說，這一路徑是我國草根非政府組織今后與政府組織建立更加緊密的合作伙伴關(guān)系的契機(jī)。

另一方面，自然之友也有意尋求政府組織的支持。雖然自然之友經(jīng)過了十幾年發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模，積聚了一定的影響力，但是若需長久發(fā)展，離不開政府的支持和認(rèn)可。與其他草根環(huán)保非政府組織一樣，自然之友需要借助各種資源才能得到良好的發(fā)展，尤其是在經(jīng)費(fèi)方面，這是任何草根非政府組織想要正常運(yùn)作所必須解決的問題。事實(shí)上，在堅(jiān)持自治原則的前提下，自然之友已經(jīng)多次主動(dòng)與政府組織溝通，爭取理解和支持。在自然之友的影響下，國家環(huán)?？偩帧彝饨?jīng)貿(mào)部、國家計(jì)委、北京市環(huán)保局等一些政府部門的活動(dòng)都主動(dòng)約請(qǐng)自然之友的會(huì)員參加，體現(xiàn)出兩者之間建立合作關(guān)系的良好愿望。筆者認(rèn)為，在今后的發(fā)展中，兩者應(yīng)該朝著建立平等的、互動(dòng)合作的伙伴關(guān)系模式發(fā)展。

4 境內(nèi)國際非政府組織與政府的關(guān)系:以福特基金會(huì)為例

4.1 我國境內(nèi)國際非政府組織發(fā)展的態(tài)勢

目前，在我國境內(nèi)活動(dòng)的國際非政府組織的數(shù)量在逐年增長，不過官方還沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國長期活動(dòng)的國際非政府組織大約有1000家左右，如果包括開展短期合作項(xiàng)目的則多達(dá)幾千個(gè)，每年通過國際非政府組織流入到我國的活動(dòng)資金大約有兩億美元。其中，來自美國的非政府組織數(shù)量最多，資金也最雄厚。這些組織在我國的活動(dòng)遍及扶貧、助殘、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等二十幾個(gè)領(lǐng)域;活動(dòng)區(qū)域主要集中在北京、上海等大城市和云南、青海等邊遠(yuǎn)省份。就當(dāng)前來看，國際非政府組織在我國開展的活動(dòng)已初具規(guī)模，對(duì)我國社會(huì)發(fā)展所起的作用和影響已不容忽視。國際非政府組織通過開展項(xiàng)目、培訓(xùn)和研討會(huì)，把在世界其他地區(qū)形成的理念、經(jīng)驗(yàn)和方法帶到了中國，給中國社會(huì)的發(fā)展注入了新鮮的血液。

4.2 福特基金會(huì):國際在華非政府組織的一個(gè)個(gè)案

福特基金會(huì)是1936年1月，由亨利·福特(福特汽車公司的創(chuàng)始人)的兒子愛德塞·福特捐資25萬美元，于密執(zhí)安州威恩縣底特律注冊(cè)成立的。它是一個(gè)旨在促進(jìn)世界和平和公眾福利的獨(dú)立的、非營利性、非政府性的國際非政府組織。它致力于強(qiáng)化民主價(jià)值觀，減少貧窮和不公平，推動(dòng)國際合作，促進(jìn)人類進(jìn)步。福特基金會(huì)在我國的工作內(nèi)容主要是向政府、研究機(jī)構(gòu)、高校和非政府組織提供資金和幫助，資助他們的研究、試驗(yàn)、自身建設(shè)和開發(fā)性項(xiàng)目等。它在中國工作的重點(diǎn)在五個(gè)領(lǐng)域:① 和平與社會(huì)公正;② 經(jīng)濟(jì)問題:包括穩(wěn)定就業(yè)、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)平等、改進(jìn)勞資關(guān)系、更好地保持經(jīng)濟(jì)生活中的自由與控制之間的平衡;③ 民主政治:促進(jìn)和完善民主制度，包括維護(hù)公民的權(quán)利和自由、反對(duì)集權(quán)以及促進(jìn)政府科學(xué)決策等;④ 教育:包括明確教育目標(biāo)，消除阻礙教育機(jī)會(huì)平等的宗教和種族障礙等;⑤對(duì)人的科學(xué)研究:包括對(duì)人的價(jià)值觀、行為以及人與人之間的關(guān)系的研究，并把這一研究成果充分用于社會(huì)生活的各個(gè)方面。

4.3 福特基金會(huì)與政府組織關(guān)系的主要表現(xiàn)

從總體上看，福特基金會(huì)與中國政府一直保持著一種良好的合作關(guān)系。之所以兩者能保持一種良性的合作關(guān)系，是因?yàn)?一方面，福特基金會(huì)一直對(duì)中國很有興趣，關(guān)注中國的發(fā)展，在進(jìn)入中國后，便積極尋求與政府部門的合作。另一方面，中國政府對(duì)福特基金會(huì)的態(tài)度是歡迎和支持的，這既與中國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)發(fā)展對(duì)成熟的非政府組織活動(dòng)的需求有關(guān)，也與福特基金會(huì)的世界影響力有關(guān)。政府給予福特基金會(huì)政策上的支持和寬容，使得福特基金會(huì)在中國能夠高效地運(yùn)作。

在中國改革開放前，福特基金會(huì)就開始關(guān)注中國的發(fā)展。雖然那時(shí)，福特基金會(huì)還不能進(jìn)入中國開展活動(dòng)，但卻資助了許多美國一流大學(xué)和有影響力的研究機(jī)構(gòu)對(duì)中國進(jìn)行研究。改革開放后，福特基金會(huì)是首批進(jìn)入中國開展項(xiàng)目活動(dòng)的國際非政府組織之一。進(jìn)入中國后，福特基金會(huì)最先參與的是向中國學(xué)者提供兩年的出國進(jìn)修經(jīng)費(fèi)40萬美元的獎(jiǎng)學(xué)項(xiàng)目。經(jīng)過20多年的發(fā)展，福特基金會(huì)在中國的工作領(lǐng)域從一開始的三個(gè)領(lǐng)域:經(jīng)濟(jì)、法律、國際關(guān)系，擴(kuò)展到了目前的八個(gè)領(lǐng)域:經(jīng)濟(jì)與金融、教育改革與文化、環(huán)境與發(fā)展、治理與公共政策、國際合作、法律和權(quán)利、公民社會(huì)、衛(wèi)生健康。

總之，福特基金會(huì)作為一個(gè)在國際上享有盛譽(yù)的境外非政府組織，對(duì)中國社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展確實(shí)做出了有益的支持，而且，它對(duì)中國本土非政府組織的發(fā)展也發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。鑒此，中國政府對(duì)這種類型的境外非政府組織的基本態(tài)度是歡迎的，兩者總體上保持著一種良性的合作關(guān)系。

4.4 合作關(guān)系:境內(nèi)國際非政府組織與政府關(guān)系的總體特征

從上文對(duì)福特基金會(huì)和中國政府關(guān)系的分析中可以看出:總體上，境內(nèi)國外非政府組織與中國政府及其部門之間關(guān)系最主要的特點(diǎn)還是合作關(guān)系。這一合作關(guān)系建立在中國政府組織與境內(nèi)國外非政府組織的雙向合作意愿的基礎(chǔ)上，以及兩者在社會(huì)治理中的求同存異、共同發(fā)展的目標(biāo)上。一方面，我國政府在社會(huì)底層讓渡一定的政治空間，引入國際非政府組織，既順應(yīng)了與國際接軌的潮流，又可以獲得有利于社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的基金和社會(huì)治理的新理念。對(duì)我國政府來講，這是一種以“合作求公益”的指導(dǎo)精神;另一方面，任何國際非政府組織想要進(jìn)入中國社會(huì)領(lǐng)域，并在中國獲得長足發(fā)展，是離不開中國政府的認(rèn)可和支持的。所以，這些國際非政府組織為了能在中國順利開展活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，就會(huì)積極尋求與政府或本土社會(huì)組織的合作，以表達(dá)自己的公益目的和對(duì)中國的價(jià)值關(guān)切。對(duì)國際非政府組織來講，這是一種以“公益求合作”的指導(dǎo)精神。

5 關(guān)系的多樣性與復(fù)雜性

從上文中對(duì)三種不同類型的非政府組織與我國政府組織關(guān)系的分析中，可以看出，筆者呈現(xiàn)出來的主要是一種良性的合作關(guān)系，盡管合作的方式與管道有些差別，但是，總體上兩者之間是一種合作狀態(tài)。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，非政府組織與政府組織的關(guān)系呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的狀態(tài)，兩者之間有沖突與博弈，也有互動(dòng)與合作;它們既相互競爭，也相互依賴，從而形成了多樣性和復(fù)雜性的關(guān)系形態(tài)。其一，從性質(zhì)上看，非政府組織與政府組織畢竟是兩類不同性質(zhì)、不同運(yùn)作方式與具有不同理念的社會(huì)組織，兩者之間在社會(huì)活動(dòng)中常常在資源獲取、價(jià)值目標(biāo)等方面存在著比較大的分歧，因此，兩者之間的競爭與博弈也就在所難免。其二，非政府組織的產(chǎn)生本身就是對(duì)政府失靈的一種回應(yīng)，它和政府代表了社會(huì)上兩大不同的力量。非政府組織作為公民社會(huì)的一種重要力量，在其活動(dòng)中難免會(huì)削弱政府組織在社會(huì)公共領(lǐng)域的權(quán)力，從而與政府組織產(chǎn)生多種沖突。盡管如此，從總體上看，合作關(guān)系仍然是我國非政府組織與政府組織之間主流的關(guān)系形態(tài)，而且，基于平等、互信的“伙伴合作關(guān)系”應(yīng)該是兩者關(guān)系發(fā)展的基本趨勢。

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