湯瑾瑜

(揚州大學(xué) 商學(xué)院，江蘇揚州225009)

0 引言

胡錦濤總書記在黨的十七大上提出了要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，推動社會和諧，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗?？茖W(xué)發(fā)展觀，是立足社會主義初級階段基本國情，總結(jié)我國發(fā)展實踐，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗，適應(yīng)新的發(fā)展要求提出來的?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求的總體看法和根本觀點，是黨的執(zhí)政理念的重要組成部分，在一定程度上標(biāo)志著黨的執(zhí)政理念發(fā)展和進(jìn)步的水平。政府績效評估概念應(yīng)屬于一個綜合性范疇，其內(nèi)涵不僅包括成本、速度、質(zhì)量、效率、公平，還包括政府的民主性、責(zé)任性、回應(yīng)性等多元目標(biāo)，它關(guān)注政府與社會主體之間的關(guān)系，特別強(qiáng)調(diào)社會組織和公民的滿意度。政府的績效評估自然不能缺少合理的評估指標(biāo)的存在，建立正確合理的績效評估指標(biāo)體系是準(zhǔn)確衡量政府績效的必要前提。以科學(xué)發(fā)展觀作為政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)的指導(dǎo)，是保證我們的發(fā)展方向的根本所在，科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系的建立也是充分實踐科學(xué)發(fā)展觀的制度保障。

1 當(dāng)前我國地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)存在問題

我國現(xiàn)行的政府績效評估模式脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)時期，并隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了一些調(diào)整，具有三個方面的特點:一是考核內(nèi)容繁雜，涉及政府工作的所有部門;二是考核體系采用目標(biāo)管理和量化評估的方法，由幾十個乃至上百個量化指標(biāo)組成，但其中僅有GDP增長率等幾個經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是關(guān)鍵指標(biāo)，構(gòu)成對政府行為的“剛性約束”，其他指標(biāo)相對而言是“軟約束”;三是考核主體以上級為主，考核結(jié)果與政府主要官員的升遷去留密切相關(guān)，其他方面對政府績效評估的參與度較低。

1.1 政府績效評估指標(biāo)的總體理念不足

我國地方政府績效評估指標(biāo)的總體理念上還存在不足:對政府績效評估指標(biāo)體系的系統(tǒng)理論構(gòu)思不完善，評價指標(biāo)的選擇主觀隨意性很強(qiáng)，極大地降低了評價指標(biāo)的信度和效度。比如國家人事部的33項指標(biāo)當(dāng)中“外來投資占GDP的比重”這一指標(biāo)對急需招商引資之外的地區(qū)可能有失偏頗地降低了評價結(jié)果的有效性。評估體系在總體上還是以總量、規(guī)模、速度為中心，而質(zhì)量、效益價值觀念未得到充分的重視。強(qiáng)調(diào)結(jié)果指標(biāo)、硬性指標(biāo)，輕視過程指標(biāo)、潛在指標(biāo)和軟性指標(biāo);只強(qiáng)調(diào)數(shù)量指標(biāo)，輕視質(zhì)量指標(biāo)?？冃гu估多數(shù)仍停留在行政體系內(nèi)部進(jìn)行，民主參與、公民導(dǎo)向、群眾滿意度在指標(biāo)中體現(xiàn)不足。

1.2 評估指標(biāo)存在泛經(jīng)濟(jì)化的傾向

正如前文所指出的一樣，一個時期以來，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和增長速度成為地方政府績效評估中首要的，甚至是唯一的關(guān)注點，“唯GDP論英雄”的現(xiàn)象在相當(dāng)一部分地區(qū)還存在，甚至一些地方大搞政績工程，忽視經(jīng)濟(jì)增長的效益與質(zhì)量，忽視人的發(fā)展和社會的全面進(jìn)步，忽視公共行政所要達(dá)到的其他多元目標(biāo)。政府公共行政管理固然要追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，GDP作為一個地區(qū)在一定時期內(nèi)生產(chǎn)的最終產(chǎn)品和提供勞務(wù)總量的貨幣價值，其重要性不言而喻。但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不能涵蓋政府職能的全部，GDP的增加也不完全意味著社會財富和福利的等量增加。而且，衡量GDP增加的時候，還要看為此付出的代價，以及對環(huán)境的破壞性影響。因此，經(jīng)濟(jì)增長速度和財政收入這樣的指標(biāo)能夠反映的只是經(jīng)濟(jì)活動的整體規(guī)模大小和擴(kuò)張速度，而不能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的高低和效益的好壞。同時，這樣的指標(biāo)只能反映目前和過去的生產(chǎn)情況，不能說明未來發(fā)展的潛力?？梢姺航?jīng)濟(jì)化的地方政府績效評估指標(biāo)會誤導(dǎo)政府行為，不能作為評估政府績效的有效標(biāo)準(zhǔn)。要準(zhǔn)確反映政府的業(yè)績，必須建立一個科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系。在樹立科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的今天，僅僅局限于經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)意義的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

1.3 定性指標(biāo)與定量指標(biāo)未能有益結(jié)合

由于政府管理目標(biāo)復(fù)雜、產(chǎn)品形態(tài)特殊、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)多維、價格機(jī)制缺乏等因素，地方政府績效評估要比企業(yè)的績效評估復(fù)雜。而且，由于缺乏定量的測評標(biāo)準(zhǔn)和定量分析人員，我國目前的地方政府績效評估指標(biāo)仍然以定性指標(biāo)為主，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析測評，造成了評估的隨意性和片面性。完整的指標(biāo)體系中應(yīng)包含定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，對于定量指標(biāo)，通過規(guī)定的參數(shù)數(shù)值直接進(jìn)行量化;對于定性指標(biāo)，設(shè)定不同的等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化處理。以此保證評估工作的科學(xué)性和合理性。

2 科學(xué)發(fā)展觀:地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)的新視野

地方政府績效評估作為一種非常有效的政府管理工具，在世界各國的公共管理中日益受到廣泛的關(guān)注與重視。積極開展地方政府績效評估工作，有利于創(chuàng)新政府管理觀念，形成以績效為導(dǎo)向的政府管理機(jī)制，從而切實引導(dǎo)地方政府部門樹立和落實全面的科學(xué)發(fā)展觀。缺少科學(xué)的理論作指導(dǎo)的政府績效評估指標(biāo)體系是不科學(xué)的指標(biāo)體系，只有建立在科學(xué)發(fā)展觀基礎(chǔ)之上的政府績效評估指標(biāo)體系，才能更好地體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，實現(xiàn)以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。

2.1 科學(xué)發(fā)展觀為地方政府績效評估指標(biāo)體系提供了價值導(dǎo)向

科學(xué)發(fā)展觀是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，這樣的科學(xué)發(fā)展觀為政府績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)提供了價值指導(dǎo)的作用。首先，科學(xué)發(fā)展觀為政府績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)提供了以人為本的價值導(dǎo)向。以人為本就是指人民的利益高于一切，一切的發(fā)展都是圍繞著人民的根本利益的。以人民歡迎不歡迎，人民贊成不贊成，人民滿意不滿意作為衡量一切發(fā)展的準(zhǔn)繩。在政府績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)過程中要始終把人民的利益放在第一位，把增加和發(fā)展人民的根本利益作為政府績效評估體系的重要內(nèi)容。其次，科學(xué)發(fā)展觀為政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)提供了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的價值導(dǎo)向?？茖W(xué)發(fā)展觀追求的是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，所以在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府績效評估體系的建設(shè)，不能過分地僅僅注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的指標(biāo)，同時要看到社會進(jìn)步方面的成果;既要看到城市的發(fā)展又要看到農(nóng)村的發(fā)展;既要看到當(dāng)前的發(fā)展又要看到長遠(yuǎn)的可持續(xù)的發(fā)展?？傊?，要在政府績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)中體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。最后，科學(xué)發(fā)展觀為政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)提供了高效廉潔的價值導(dǎo)向。高效率是科學(xué)發(fā)展觀對政府行為的主要要求之一。政府行為的高效率是指所有的投入要有最大的產(chǎn)出，最高水平和質(zhì)量的產(chǎn)出，面對突發(fā)事件，政府需有最快的反應(yīng)速度，并獲得良好的結(jié)果。清正廉潔是對公務(wù)員隊伍行為的基本要求，更是科學(xué)發(fā)展觀在政府行為方面的體現(xiàn)。公務(wù)員隊伍的廉潔與否不僅僅涉及發(fā)展的問題，往往在更深的層面上涉及政府的合法性問題。因此，在政府績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)中一定要體現(xiàn)規(guī)范政府行為的價值導(dǎo)向。

2.2 科學(xué)發(fā)展觀為地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)確立了基本原則

以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對政府績效進(jìn)行評價是開展政府績效評估的關(guān)鍵?？茖W(xué)發(fā)展觀雖然沒有給出具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，但卻指出了評價標(biāo)準(zhǔn)的一般原則，即全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。這一原則可作為我們制定政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)的一般原則。在政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)的制訂上一定要貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的原則。一是在標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)置上，要全面反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，不能片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核政府;二是在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置上，既要重視反映經(jīng)濟(jì)增長的短期績效指標(biāo)，又要重視反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期績效指標(biāo)，使短期績效指標(biāo)服從長期績效指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的可持續(xù)性;三是在各類指標(biāo)設(shè)置上，注重績效與公正、公平結(jié)合，由于不同的利益主體對績效與公平偏好各不相同，因此，在績效評估指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)保持獨立性;四是在當(dāng)前考核指標(biāo)和長遠(yuǎn)考核指標(biāo)的設(shè)置上，既要注重短期的考核指標(biāo)的設(shè)置，又要看到具有考核長遠(yuǎn)社會效益指標(biāo)的設(shè)置。

2.3 科學(xué)發(fā)展觀為地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)的提供了根本方法

評估政府績效的根本標(biāo)準(zhǔn)是人民群眾對政府績效的滿意程度。沒有正確的發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府績效評估指標(biāo)體系，更注重的是上級領(lǐng)導(dǎo)部門和部門內(nèi)部考量政績的指標(biāo)，而忽視了部門外部、社會公眾的參與要求，同時，也忽視了作為第四部門的新聞媒體、社會輿論部門在政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)中的作用?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，反映了全球化的時代特征和要求，它立足于解決中國改革開放的現(xiàn)實問題和全球性問題，具有鮮明的時代性和現(xiàn)實的針對性，是發(fā)展觀發(fā)展的新階段，體現(xiàn)了我們黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的深化，從而為人們正確認(rèn)識政府績效提供了科學(xué)的認(rèn)識工具?？茖W(xué)發(fā)展觀正確地闡明了發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求，使人們對“什么是發(fā)展”的根本問題有了準(zhǔn)確的把握和深刻的理解，自然有助于人們科學(xué)有效地測量和評價人類發(fā)展的成果，其中包括政府在促進(jìn)發(fā)展的過程中所做出的貢獻(xiàn)，即政府績效。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府績效評估體系建設(shè)，按照以人為本的要求將會更加注重社會各界在政府績效評估體系中的作用，充分發(fā)揮各界的積極性，使各種力量為改善政府形象、提高政府效率做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

3 科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府績效評估體系建構(gòu)

政府績效評估的指標(biāo)體系的建設(shè)應(yīng)該按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，克服過去那種單一的經(jīng)濟(jì)衡量指標(biāo)的弊端，通過經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境等全面指標(biāo)的設(shè)置和考核，引導(dǎo)政府重視物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和社會文明的協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政府績效評估指標(biāo)體系，應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容。

3.1 評估指標(biāo)體系“人本化”

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心、精髓和實質(zhì)，也是政府績效評估的基本價值取向。政府績效評估最終要體現(xiàn)在為群眾謀實利上。群眾滿不滿意、贊不贊成、擁護(hù)不擁護(hù)、符不符合群眾利益才是政府績效評估的根本標(biāo)準(zhǔn)。要堅持群眾公認(rèn)、注重實效的原則，正確處理好以下幾方面的關(guān)系:一是開拓進(jìn)取與實事求是的關(guān)系。在為民眾辦實事的過程中，一定要做到盡力而為、量力而行、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、實事求是，既要防止不思進(jìn)取止步不前，又要防止不顧民意亂作為。二是對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的關(guān)系。政府部門既要對上負(fù)責(zé)，更要對下負(fù)責(zé)，尤其是為普通群眾盡責(zé)。三是“顯績”和“潛績”的關(guān)系?！帮@績”是見效快、看得見、易量化的業(yè)績，而“潛績”是難度大、周期長、難量化的工作，如改善生態(tài)環(huán)境、改善民生等?！帮@績”“潛績”都要關(guān)注，協(xié)調(diào)一致。四是政府施政成效與施政成本的關(guān)系。只有既評估政府施政成效，又評估政府施政成本，才能得出準(zhǔn)確的評估效果，才能防止為追求政績不惜代價，不計成本的行為。另外，在評估工作中要關(guān)注公眾評價。用群眾的觀點對待政績，改變過去以官方評估為主、以內(nèi)部評估為主和以上級評估為主的單一評估體制，逐步向包括社會公眾和專業(yè)評估機(jī)構(gòu)等多方參與的多元化績效評估體制轉(zhuǎn)變。關(guān)注公眾對政府的主觀評價，讓人民群眾對政府的活動、職能和職責(zé)的情況進(jìn)行評價，顯示出群眾對政府的滿意度，體現(xiàn)建設(shè)為民政府、責(zé)任政府、效能政府和服務(wù)政府的實現(xiàn)程度。評估指標(biāo)的設(shè)定也要由“以物為中心”轉(zhuǎn)變成“以人為中心”，建立“以人為本”的政府績效評估指標(biāo)體系。

3.2 評估指標(biāo)體系“全面化”

全面協(xié)調(diào)可持續(xù)是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，構(gòu)建科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系要牢記這一要求。首先，評估的主體要全面。構(gòu)建多元化的績效評估主體的體系，保證評估主體的科學(xué)性及評估組織的獨立性。政府作為構(gòu)建和諧社會的主導(dǎo)力量，其行為表現(xiàn)應(yīng)接受多方主體的評價，形成多層次評估的政府績效評估體系。多元主體評估可以使評估結(jié)果更為客觀、公正，彌補(bǔ)政府績效評估本身的不足。改變目前政府部門中向上級看齊、向領(lǐng)導(dǎo)看齊的績效評估指向的重要方式就是擴(kuò)大評估主體的范圍，將公民、社會組織、輿論等吸納到政府績效評估主體中來，并將評價結(jié)果與各種激勵措施相結(jié)合，才能實現(xiàn)各方對政府行為的有效監(jiān)督。其次，評估的指標(biāo)要全面。從以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會指標(biāo)相結(jié)合?？茖W(xué)發(fā)展觀是一種全面的發(fā)展觀，要求采用全面績效指標(biāo)來取代經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)。政府活動的影響不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是影響到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個領(lǐng)域，因此，政府績效評估不僅體現(xiàn)在其對經(jīng)濟(jì)增長方面的影響，還應(yīng)體現(xiàn)在對政治發(fā)展、對科技文化發(fā)展、對社會發(fā)展、對自然發(fā)展以及對人的發(fā)展的影響等多個層面，不可僅僅依據(jù)某種單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)的、社會的、人的、環(huán)境的一系列綜合的指標(biāo)，根據(jù)各個系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)程度設(shè)定評估指標(biāo)。最后，評估的方法要全面。政府績效評估中可以引入360度全方位評估技術(shù)，采用定量和定性相結(jié)合的方法，形成一個復(fù)合的、多元的政府績效評估指標(biāo)體系，保證評估工作的客觀、公正。

3.3 評估指標(biāo)體系“規(guī)范化”

績效評估的方法其實就是對收集到政府績效評估指標(biāo)的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行解讀。從方法論上講，績效評估應(yīng)該堅持定量與定性相結(jié)合的原則，因為績效本身并不能完全以量化的形式表達(dá)出來，但是，在采用定性的方法評估時，最終是要將定性的結(jié)果通過科學(xué)的方法轉(zhuǎn)化為定量的指標(biāo)。這就要求正確使用定性和定量分析，做到有機(jī)統(tǒng)一，保證政府績效評估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性?？冃гu估方法可以采用定性和定量考核相結(jié)合的方法，對政府績效工作進(jìn)行質(zhì)的考察和確定等級的定性分析，再加上對評估指標(biāo)的定量分析，保證績效評估結(jié)果更具客觀性和可比性，使考核的方法更加細(xì)化、更易操作。保證績效評估結(jié)果的效用，把評估結(jié)果公諸于眾，起到有效的傳遞和反饋作用，引起社會公眾的廣泛關(guān)注，促使政府改變傳統(tǒng)的重視過程忽視結(jié)果的行政模式，建立圍繞評估結(jié)果的獎懲制度，將評估結(jié)果與干部的選拔任用和獎懲結(jié)合起來，讓政府更重視評估結(jié)果，真正起到約束和激勵政府部門的目的，最終實現(xiàn)政府績效評估的經(jīng)?；?，不斷提高政府績效水平。

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