黃愛東

(中共廈門市委黨校，福建 廈門 361027)

始于1994年的分稅制改革以及1998年的房地產改革，啟動了“土地資本化”驅動城市化的我國城市化新階段。我國的城市化進入快速發(fā)展的軌道。與“土地資本化”相輔相成的“土地城市化”，導致我國人口城市化明顯滯后于土地城市化，并出現(xiàn)了近兩億在城市打工的農民工群體，面臨著難以轉變?yōu)槭忻竦睦_。農民工是城鄉(xiāng)二元結構體制在城市的縮影。

一、不完善的分稅制改革導致財權事權不匹配

1994年的分稅制改革，力度之所以如此之大，是因為中央財政已經被逼近無路可走，到了難以為繼的地步。始于1980年的分灶吃飯的財政體制改革，財政實行包干體制，其所顯現(xiàn)出來的一個后果，就是中央財政日趨緊張，到1990年，中央政府已先后3次向地方政府借錢，日子過得異常艱難。正是在這種背景下，啟動了分稅制改革。所謂分稅制是指在各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上，按照事權和分稅制財權相統(tǒng)一的原則，結合稅種的特性，劃分中央和地方的稅收管理權限和稅收收入，并輔以補助性的預算管理體制模式。分稅制是符合市場經濟原則和公共財政理論要求的，是市場經濟國家運用財政手段對經濟實行宏觀調控的較為成功的做法。因為市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調控又要求財力相對集中。這種集中與分散的相互關系，反映在財政管理體制上，就是中央政府和地方政府之間的集權與分權關系。分稅制是按照稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。分稅制的實質就是為了有效處理中央政府和地方政府之間的事權和財權關系。通過劃分稅收，將稅收按照稅種分為中央稅和地方稅以及共享稅的一種財政管理體制。

分稅制是一種合乎市場經濟要求的管理體制。但是我國的這一改革帶有鮮明的漸進式改革以及與其相聯(lián)系的過渡性質。也可以說是一種不徹底的改革。這突出表現(xiàn)在中央和省實行分稅制框架，但是省以下還有四級政府，卻未能進入分稅制狀態(tài)。中央和地方共享的稅，比如增值稅的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個層級劃分，并沒有作出明確的界定。我國的行政體制通行的是下級服從上級，這就必然在各級政府間造成層層傳遞，造成所謂財權“層層上收”的效應。目前流行的順口溜：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爺叫娘。”作為帶有明顯集權化傾向的財稅改革，分稅制所帶來的直接影響就是中央和地方的財力分配苦樂不均。從收入角度看，地方財政收入在財政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到45%左右。可見分稅制使中央集中了大量的地方財政收入，約占財政總收入的20—30%，這就是分稅制所造成的“財權上收效應?！钡c此同時，中央和地方的支出劃分幾乎沒有發(fā)生顯著變化，即分稅制沒有根本改變中央和地方事權劃分格局。我們應當認識到，出現(xiàn)這樣的問題，并不是分稅制本身必然帶來的問題，而是分稅的改革任務尚未完成，分稅制改革目標沒有推進到位。

與分稅制相聯(lián)系的是，大量稅收集中到中央政府，再由中央政府下?lián)芙o地方政府，這種“收支兩條線”的制度安排，雖然有利于財稅的統(tǒng)一管理，防止地方政府擁稅自肥，但是，在地方政府承擔了越來越繁重的地方發(fā)展任務的情況下，地方財政資金短缺成了一個突出問題。越來越多的人認為，分稅制改革不到位導致地方財政收入不足，使得地方政府把更多的注意力放在提高地價房價、增加土地批租收入和房產稅收入等短期行為，并且認為只有解決“土地財政”問題才能有效解決高地價進而解決高房價。在歷次的房地產市場調控中，房價似乎總是越調控越上漲。其中的一個重要原因就是地方政府囿于自身利益所反映出來的“曖昧”，即中央政府的宏觀調控在執(zhí)行過程被地方政府“軟化?！必敊嗯c事權的不統(tǒng)一，為不完善的分稅制埋下了與生俱來的缺陷?？梢赃@樣說，地方政府對土地財政的依賴是“逼上梁山?！痹谖覈F(xiàn)行的分稅體制下，地方政府只能從稅收中分得40%多的收益，卻要承擔80%左右的支出。土地財政便因此成為地方政府的主要生財之道。只有下決心從根本上解決現(xiàn)行不合理的財稅制度，才能從根本上扭轉地方政府對土地財政的過度依賴。只有從根本上解決了土地財政問題，才能從根本上解決高地價以及與其相聯(lián)系的高房價。

二、土地資本化衍生土地財政

改革開放以來，我國的城市化離不開土地的資本化。我國最早的土地資本化，是城市土地租賃制。土地使用權出讓價格，不外是資本化的因而提前支付的地租。由于土地使用權年價格就是地租，因此一定年限的土地使用權出讓價格，就是按現(xiàn)值計算的一定年限的地租的總和。從這個意義上說，土地使用權出讓價格不外是資本化的因而提前支付的地租。1998年城市房地產改革開始啟動了“土地資本化”進而啟動了城市化的新階段。城市土地批租使各級地方政府掌握大量土地出讓金和利用抵押的銀行貸款，成了城市基礎設施建設最重要的資金來源。2000年以后，以“土地資本化”為主要驅動力的城市化，日益演變成為各級政府的“土地財政”。所謂“土地財政”包括兩個部分：一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、房地產和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅等等。目前地方政府重點征收的是房地產稅和建筑稅，高的已占地方稅收收入的百分之三四十;二是與土地有關的政府非稅收入，如土地稅金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金等等。目前地方政府看重的是土地出讓金，一般相當于地方預算內收入的百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過預算內收入。上述二項存在著內在聯(lián)系，政府土地出讓獲得非稅收收入的出讓金，而房地產業(yè)得到土地搞開發(fā)，又可以增加政府房地產稅和建筑稅，對地方財政形成良性循環(huán)。在這個循環(huán)中，源頭是出讓土地使用權。2001年土地出讓金占地方財政收入的16．6%，2009年上升到48．8%。政府土地出讓收入主要用于城市建設開支，發(fā)展建筑業(yè)和房地產業(yè)，帶動建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業(yè)發(fā)展，往往導致這些行業(yè)出現(xiàn)產能過剩?！巴恋刎斦钡闹匾M成部分是土地出讓金。是指一些地方政府依靠出讓土地使用權收入來維持地方政府的財政支出。屬于預算外收費，又稱第二財政。我國的“土地財政”主要依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是通過出賣不可再生的土地的出讓金，來滿足財政需求。這是其不可持續(xù)性的原因。“土地財政”的不可持續(xù)性，還表現(xiàn)在地方政府的土地出讓收入主要用于投向城市建設，刺激了建筑業(yè)、房地產業(yè)的大發(fā)展，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產業(yè)發(fā)展，并導致生產能力的嚴重過剩。這條產業(yè)鏈處于產業(yè)鏈低端，并占用大量資源，加大轉變經濟發(fā)展方式的難度。或者說，與轉變經濟發(fā)展方式背道而馳。

“土地財政”的不可持續(xù)性，源于土地出讓金的特殊性。土地出讓金是未來若干年土地使用權價格，實際上是政府向企業(yè)一次性收取未來若干年的地租。土地使用權價格是地租的資本化。對企業(yè)而言，一次性支付未來若干年的地租意味著預支未來企業(yè)利潤，屬于負債經營。在現(xiàn)實生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金的，其負債性是一目了然的。房地產業(yè)，開發(fā)商出售房地產，如住宅，其購買的是消費者，大量是工薪階層，一般也都是向銀行貸款支付房價，其負債性也是一目了然的。這意味著政府用土地出讓金搞建設，是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。這就不難作出如下的判斷：“土地財政”實際上是一種依靠透支社會未來收益、謀取眼前利益的發(fā)展方式，形象地說“寅吃卯糧”。我國“土地財政”的形成源于現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度和特殊的土地出讓制度。城鄉(xiāng)二元土地制度表現(xiàn)在農用土地要轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，必須通過國家低價向農民征用轉化為國有土地，然后高價轉讓給從事城市建設的開發(fā)商，即國家壟斷土地一級市場。國家壟斷土地一級市場，實質上是地方政府壟斷土地一級市場。地方政府既是土地的管理者，又是土地經營者，既是“運動員”，又是“裁判員”。作為經營者，是市場主體，追求收益最大化，當管理與經營相矛盾，自然是把經營放在首位。允許地方政府經營土地是生成“土地財政”的主要內在原因;地方政府財力與事權的不匹配，是生成“土地財政”的外在原因。

從更深層次分析，土地財政的不可持續(xù)性表現(xiàn)在兩個方面，一是房地產價格;二是地方政府負債。房地產價格與土地財政結伴而行，二者寸步不離。實踐經驗表明，凡是土地財政搞得越紅火的地方，房地產價格就漲得越快;反之，房地產價格則比較平穩(wěn)。地方政府沒有降低地價的動力，因為降低地價意味著地方政府財富“縮水”，也意味著地方政府賣地將不再那么順利了。買漲不買跌的心態(tài)，誘發(fā)地方政府為了持續(xù)增進土地收益，采取不斷抬高地價的做法。地方政府之所以能夠做到這一點，是因為地方政府是土地供應的壟斷者。地方政府利用壟斷優(yōu)勢，通過調節(jié)供地結構，實現(xiàn)地價不降反升的目標。就地方政府負債而言，雖然這幾年地方政府從土地增值中獲得相當可觀的收入，不少地方的土地收益超過地方可支配財力的50%，但土地收益的大幅度增長，不但沒有讓地方政府“減負”，還留下數(shù)萬億的負債。問題的實質在于，地方政府這類債務的最大載體是土地。地方政府要想使這些債務不構成風險，就必須強化“土地財政?！爆F(xiàn)在的問題是，由于地方政府對土地財政的過度使用，以及土地收益沒有得到科學合理的支配、使用，不僅使房地產價格出現(xiàn)離奇的上漲，而且使地方政府負債超出可承受能力。如果這種模式長期運行下去，房地產價格和地方政府負債都很難得到抑制，不僅會危及社會穩(wěn)定，政府的公信力和誠信度也會面臨嚴峻考驗。把未來50—70年的土地收益一次性吸取，以土地為抵押物獲取城市開發(fā)建設巨額貸款，通過房地產開發(fā)獲得GDP的巨大上行空間，這是“土地財政”越陷越深的根本原因。要解決這個問題，必須把我國分稅制改革繼續(xù)進行下去，建立健全分稅制的財政體制，讓地方政府有與其事權(支出責任)相對應的財權財力。只有這樣，才能淡化地方政府的賣地沖動。地方政府的土地財政，在某種程度上可以說是我國城市化快速發(fā)展的一大“秘訣”。

三、土地城市化之沖動與農民工市民化之艱難

從本源意義上，城市化是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)人口集聚、財富集聚、技術集聚和服務集聚的過程，是人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程。但是，我國的城市化，卻背離城市化的出發(fā)點，不是以人口城市化為主導，而是以土地城市化為主導。1990—2007年，我國城市建成區(qū)面積從1．29萬平方公里擴大到3．55萬平方公里，擴大175%。但1990—2007年我國農村人口轉化為城市人口，所表現(xiàn)出來的城市化率僅提高70%，遠遠低于土地城市化率。應當著重指出，城市化的真正意義是在城市定居的人口在總人口中比重的提高。如果僅僅是將農村土地大量“化”到城市，但排斥農村人口到城市定居，那就談不上城市化的提高。例如，目前還有近1．6億農民工在各類城市流動，但其中能夠真正在城市定居的是少數(shù)，這就談不上城市化。如果城市化不“以人為本”，那么城市的“農村化”便是不可避免的。我國大中城市群體分化越來越嚴重，不同群體的矛盾、沖突日益凸現(xiàn)。城市化的核心應當是“以人為本”，也就是保證城市化能夠讓進城農民納入到正常的城市社會生活中，這就迫切需要城市以更公平的方式提供所必須的公共品，以及適應這種城市化進程的就業(yè)和培訓機會。要創(chuàng)造條件保證土地增值帶來的收益主要用于促進進城農民的福利和生活改善。

當前我國城市化的主要特征，一是政府主導，即積極性主要來自政府;一是外延擴張。地方政府之所以熱心于城市擴張，其中的一個重要原因，就是可以使地方政府財稅收入最大化。一些發(fā)達地區(qū)政府財政的基本格局是：預算內依靠城市擴張帶來的產業(yè)稅收效應;預算外依靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關的建筑業(yè)和房地產業(yè)發(fā)展，發(fā)達地區(qū)的政府財政就是“土地財政”。由于城市擴張帶來的房地產業(yè)和建筑業(yè)，成為地方政府財政預算內的支柱收入，土地出讓金額巨大，成為地方政府預算外最主要來源。在制造業(yè)稅收大部分被中央政府分享的情況下，城市擴張便成為地方政府擴充稅源的最主要途徑。追求土地收益最大化以及以土地儲備抵押融資，是地方政府儲備土地的真實目的。土地儲備是通過低價征收農民集體所有的土地，爾后大部分通過“招、拍、掛”進行市場化高價出讓。土地抵押融資是土地儲備機構的基本功能。無論是開發(fā)區(qū)建設或者是城市基礎設施建設投資，土地抵押貸款是其主要資金來源。政府從銀行獲得貸款，土地成為銀行最青睞的抵押品。城市基礎設施建設貸款的抵押品是土地，而其背后的真正保證則是政府信用。人民銀行規(guī)定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方政府應對辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進行城市基礎設施建設或舊城改造，獲得貸款的工具還是政府儲備的土地。一旦房地產市場萎縮，房地產價格猛跌，地價大幅度縮水，政府的債務危機以及與其相聯(lián)系的金融風險，便是不可避免的。

我國土地城市化之所以明顯超過人口城市化，農民工之所以轉化為市民難，關鍵在于公共產品的供給問題。農民之所以希望向城市轉移，是因為城市有比農村更為發(fā)達的基礎設施建設，以及提供更為完善的公共產品和公共服務。如果城市戶口附屬的公共產品和公共服務，明顯地超過農村，城市戶口是難以完全開放的;反之，如果城鄉(xiāng)戶口附屬的公共產品和公共服務沒有什么差別，城市戶口對農民就沒有什么吸引力了。近年來我國農村人口城市化出現(xiàn)明顯放慢的現(xiàn)象，就是政府職能的嚴重缺位，本來理應由政府提供的公共產品和公共服務，相當程度上推向市場，大大超越了進城農民工的支付能力。我國的城鄉(xiāng)差別，除了初次分配不公平所造成的差別，還有再分配不公平所造成的差別。再分配不公平所造成的差別，主要是公共產品和公共服務投入不公平所造成的差別。據(jù)有關部門資料顯示，上海市市民享有的社?；?，相當于外來農民工的8倍。要把深圳市的農民工全部轉變?yōu)槭忻?，與市民平等享受公共服務，所需要的投入相當于深圳市2009年地方財政收入的10倍。改革開放以來，城市公共產品和公共投入之所以嚴重不足，在相當程度上是由于分稅制的不完善所造成的。我國的分稅制雖然較大幅度地提高中央財政收入在財政總收入中的比重，但卻帶來中央政府和地方政府的財力與事權的不對稱。由于地方政府財政收入比重較大幅度下降，支出比重沒有相應降低，事權沒有相應減少，導致政府公共政策在執(zhí)行過程中，因資金不到位而徒有虛名。由于城市公共產品和公共投入嚴重不足，對原來的城市居民尚存在許多歷史欠賬，更難以覆蓋大規(guī)模進城的農民工。這就很難創(chuàng)造條件促使農民工轉化為市民。人口城市化嚴重滯后于土地城市化便是必然的。我國公共服務均等化之所以難以取得突破性進展，和我國的稅收制度是以增值稅、營業(yè)稅為主體的間接稅有很大的關系。因為這種稅收體制是鼓勵各地地方政府把資金投放的重點，放在上項目、辦企業(yè)，特別是搞產值大、稅收多的重化工項目，而不可能把重點放在改善民生和公共服務投入上，因為稅收、利潤都是和地方經濟發(fā)展速度息息相關，關系到地方政府官員升遷榮辱。而以完善的市場經濟為基礎的發(fā)達國家，是以所得稅、房產稅為主體的直接稅收，就可以避免我國當前出現(xiàn)的這種現(xiàn)象，這是值得我們借鑒的。

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［3］許經勇．中國農村經濟制度變遷60年研究［M］．廈門：廈門大學出版社，2009．312．