吳彩虹，宋 鋒

(1．湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410205;2．湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081)

一、當(dāng)前我國基層行政倫理失范的表現(xiàn)

1．基層行政人員行政權(quán)力的尋租。基層行政人員行政權(quán)力尋租是指基層行政人員利用行政權(quán)力為部門竊取公共資源，為自身謀取私利，侵害和損害人民群眾的利益以實現(xiàn)個人利益的最大化?；鶎觽€別行政人員在運用行政權(quán)力的過程中將市場交換原則帶入公共行政領(lǐng)域，這就導(dǎo)致了部分基層行政人員利用手中的權(quán)力和制度的漏洞來為自己獲取高額回報。在基層行政管理活動中，個別基層行政人員時常把本來可以用于基層生產(chǎn)性活動的資源浪費在一些無益于基層社會發(fā)展的活動上。例如尋租者進(jìn)行游說所花費的時間和精力等等。權(quán)力尋租對社會來說，可能會造成社會資源浪費，對尋租者自身來說可能會出現(xiàn)務(wù)實、進(jìn)取和全局精神減弱，而對于民眾來說，可能會導(dǎo)致民眾對政府失去信心、貧富差距拉大乃至社會不平等等惡劣的社會問題。

2．基層行政人員服務(wù)意識淡薄。公共行政是對社會價值進(jìn)行權(quán)威性的分配。早在古希臘時期，柏拉圖就對良好公共行政進(jìn)行了思考：“我們建立這個國家的目的并不是為了某一個階級的單獨突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福［1］。”公共行政的公共性表明其行政權(quán)力屬于公有權(quán)力，而非私有權(quán)力，政府及其行政人員有責(zé)任，也有義務(wù)運用公共權(quán)力為公民和社會提供良好的公共服務(wù)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國基層政府組織及其行政人員的官僚化傾向的內(nèi)在變化，非常值得關(guān)注的是，當(dāng)前部分基層行政機(jī)關(guān)坐、等、看的思想觀念尚未根本扭轉(zhuǎn)，服務(wù)對象不清，主動服務(wù)意識淡薄，對服務(wù)行政抱冷漠和消極的態(tài)度，這就顛倒了公共行政的目的與手段，背離了公共行政的公共性和服務(wù)性原則。

3．基層行政人員責(zé)任觀念淡化。行政倫理是對行政活動的道德審查，它是以“責(zé)”、“權(quán)”、“利”的統(tǒng)一作為基礎(chǔ)的，其中“責(zé)任是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念”［2］。基層行政人員權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，基層行政人員的權(quán)力無法脫離責(zé)任而單獨存在。作為公共權(quán)力的載體，基層行政人員亦必須承擔(dān)與公共權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任，以保證公共行政的公共性質(zhì)。但是在我國基層行政管理活動中，由于受權(quán)力本位觀念和傳統(tǒng)的官本位的影響，許多基層普通行政人員，甚至領(lǐng)導(dǎo)干部始終認(rèn)為行政職權(quán)就是用來管理基層的方方面面的，約束相對人行為的。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，市場經(jīng)濟(jì)使傳統(tǒng)的行政倫理體系受到了嚴(yán)重的沖擊，在作為行政機(jī)關(guān)治理主體的基層行政人員的自利性也被充分激發(fā)的情況下，傳統(tǒng)的倫理說教連同計劃經(jīng)濟(jì)體系一同開始瓦解，權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡和物質(zhì)利益的誘導(dǎo)導(dǎo)致了不少基層行政人員公仆意識淡薄、責(zé)任意識缺失、裙帶人情行政、收賄索賄行政、拖沓超時行政日益彰顯，嚴(yán)重侵蝕了基層行政權(quán)力。

4．“政治作秀”大行其道。弗里德雷克森在其著作《公共行政的精神》中論述到：“新公共行政回應(yīng)和授能的對象是公民。［3］”但是我國部分基層行政機(jī)關(guān)及其行政人員在行使權(quán)力的過程中，存在著對上負(fù)責(zé)與回應(yīng)民眾的顛倒，在同時發(fā)生對上級負(fù)責(zé)和回應(yīng)民眾之間的矛盾時，基層行政機(jī)關(guān)及其行政人員最終總傾向于對上負(fù)責(zé)而很少回應(yīng)民眾、為民請命。當(dāng)前，作為基層行政人員考核和晉升標(biāo)準(zhǔn)的政績常常被不適當(dāng)?shù)亓炕癁橹笖?shù)，這導(dǎo)致基層行政人員大搞形象工程來完成數(shù)字指標(biāo)，這也造成在行政活動中，有的基層行政機(jī)關(guān)及其行政人員脫離現(xiàn)實，脫離群眾，只對上負(fù)責(zé)，總是以能否為自己撈取政治資本作為行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)和原則，不擇手段地想方設(shè)法追求所謂經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政績，大興政治做秀，走所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的怪圈子。“這種錯誤政績觀指導(dǎo)下的政治做秀導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣，行政效率低下，使國家和人民利益受到重大損失，長此以往，甚至?xí)硇姓戏ㄐ晕C(jī)?！保?］

二、當(dāng)前我國基層行政倫理失范的原因

1．基層行政人員人格缺陷。基層行政人員人格是指基層行政人員所獨有的與其他社會主體不同的內(nèi)在構(gòu)成性。所謂基層行政人員人格缺陷是指基層行政人員所獨有的內(nèi)在構(gòu)成性的發(fā)展不協(xié)調(diào)，是一種背離常態(tài)行政人員人際關(guān)系和個人風(fēng)格的異常模式?；鶎有姓藛T的主要職責(zé)是為人民群眾服務(wù)，為其爭得更多的公共服務(wù)和公共利益，這一職業(yè)在普通群眾看來是十分可觀的，其實也包含了許多難以克服的內(nèi)在困境，那就是在公共利益和私人利益發(fā)生矛盾和沖突時，需要他們做出正確的取舍。如果不能正確處理好這對矛盾，那么就很可能出現(xiàn)基層行政人員人格缺陷?；鶎有姓藛T在人格缺陷的誘導(dǎo)下，一般會導(dǎo)致他們很難向上晉升級別和工資，他們?yōu)榱耸棺约涸诼殬I(yè)上有所發(fā)展，就會不惜運用各種手段，甚至走上違法的道路。目前，在基層已經(jīng)開始實施領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化，這一措施的出臺使得很多年齡偏大晉升無望的老同志走錯道路，如一些基層老領(lǐng)導(dǎo)在退休前運用手中的權(quán)力假公濟(jì)私，貪贓枉法，這樣權(quán)力尋租就應(yīng)運而生。

2．對基層行政人員行為缺乏監(jiān)督。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！保?］以往，“我們在行政倫理建設(shè)問題上，習(xí)慣于從精神層面號召、宣傳而忽視從制度規(guī)范層面建立倫理的動作保障機(jī)制，過于強(qiáng)調(diào)自律而忽視他律，這使得對行政人員的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強(qiáng)制力。［6］”基層行政人員有些違法行為之所以發(fā)生，并有所抬頭，主要是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制，忽視預(yù)防性的事前監(jiān)督和監(jiān)控性的事中監(jiān)督，監(jiān)督方式單一，這就導(dǎo)致基層行政人員難免為了自己的特殊利益，利用手中的權(quán)力使支配社會財富的便利首先滿足自身的需要，這也是導(dǎo)致當(dāng)代我國基層行政人員行政倫理失范的客觀條件之一。監(jiān)督和制約機(jī)制的缺乏主要是我國制度建設(shè)滯后，尚缺乏一套完整嚴(yán)密的監(jiān)督制度，這在一定程度上影響了監(jiān)督功能的正常發(fā)揮。

3．基層行政法律環(huán)境構(gòu)建相對滯緩。依法治國是當(dāng)代我國治理國家的基本方略，應(yīng)該堅決尊重和維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，保證國家的各項法律落到實處。但是，我國目前的基層行政法律環(huán)境構(gòu)建相對滯緩，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是針對基層的行政立法本位主義嚴(yán)重，以法爭權(quán)現(xiàn)象突出;行政立法不能適應(yīng)社會生活的變化，立法內(nèi)容相對滯后。二是立法方面，廉政法律法規(guī)的制定尚不夠完善，反腐敗法制建設(shè)相對滯后。

三、治理行政倫理失范的對策

1．加強(qiáng)基層行政人員的行政倫理教育。加強(qiáng)基層行政人員的行政倫理教育就是指政府部門根據(jù)基層行政人員行為規(guī)范對基層行政人員有組織、有計劃地施加系統(tǒng)影響，使其接受這些規(guī)范并轉(zhuǎn)化為自己內(nèi)心信念的教育活動。基層行政人員行政倫理教育的核心理念是增強(qiáng)基層行政人員的公仆意識。要像馬克思和恩格斯總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，特別重視“防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕保?］那樣。鄧小平同志曾在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的報告中指出：“當(dāng)前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強(qiáng)烈不滿，損害黨的威信，如不堅決改正，勢必使我們的干部隊伍發(fā)生腐化?！保?］

要大力加強(qiáng)基層行政人員行政倫理教育，不斷提高基層行政人員的道德責(zé)任意識，樹立正確的行政價值取向和科學(xué)的行政倫理觀，革除傳統(tǒng)的“官本位”觀念，讓基層行政人員真正認(rèn)識到以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為的社會危害性和自身的風(fēng)險成本。以便促使他們牢固樹立民主行政、法治行政和服務(wù)行政的倫理價值取向。第一是加強(qiáng)德性教育?；鶎有姓藛T的角色行為經(jīng)常來自于基層行政人員個人的道德素養(yǎng)和個人的道德追求，因而不斷地提高基層行政人員的道德水準(zhǔn)，將是促成良好基層行政生活的一個重要因素。對他們的道德素養(yǎng)，不僅要加強(qiáng)他們正直、公正、誠實、守信、寬厚等美德，更重要的是要求他們將這些美德當(dāng)作一種義務(wù)落實到具體的基層行政實踐活動中去。第二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育?；鶎有姓鳛樾姓凶畹讓踊顒宇I(lǐng)域，有其獨特的道德標(biāo)準(zhǔn)和道德內(nèi)容。其核心在于要求基層行政人員直接將面對面服務(wù)人民群眾作為自己的崇高使命，真正與人民群眾打成一片，切實地為人民群眾謀福利。第三是加強(qiáng)基層行政人員道德判斷和道德推理能力的訓(xùn)練。這類教育旨在培養(yǎng)基層行政人員一些倫理道德上的實用性技巧，促使基層行政人員不去從事與行政倫理相沖突的行政行為，增強(qiáng)他們道德推理或道德決策的能力，從而使基層行政人員能夠更為合理地在倫理困境中做出選擇，既不違背職責(zé)和制度規(guī)定，又能夠使結(jié)果對各方來說都是可以接受的［9］。

2．健全對基層行政人員的監(jiān)督機(jī)制。基層行政人員行政倫理規(guī)范作為規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)控基層行政人員行政行為的規(guī)范性文件，如果缺乏現(xiàn)實的執(zhí)行和監(jiān)控效力，那也只能是一紙空文。要想做好基層行政人員行政倫理規(guī)范的執(zhí)行和監(jiān)控工作，主要就是要完善基層行政機(jī)制。一是健全對基層權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，并且將事前、事中、事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。二是健全基層行政人員激勵機(jī)制，樹立典型，給予相應(yīng)的物質(zhì)和精神激勵。三是健全基層行政評價機(jī)制，專門設(shè)立基層行政倫理咨詢評議機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家越來越重視行政倫理的調(diào)控功能的落實，許多國家不僅對行政倫理加以立法，還設(shè)立了行政倫理的咨詢監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

3．加強(qiáng)基層行政倫理立法。羅爾斯曾說過：“離開制度的正當(dāng)性來談個人的道德修養(yǎng)與完善，甚至對個人提出各種嚴(yán)格的道德要求，那只是充當(dāng)一個牧師的角色，即使個人真誠地相信和努力遵奉這些要求，也可能只是一個好牧師而已?！保?0］基層行政倫理立法主要是指具有行政立法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)把基層行政活動中經(jīng)常使用的若干道德準(zhǔn)則和倫理精神制定成必須遵守的法規(guī)，以法規(guī)的強(qiáng)制力來保證這些基本道德規(guī)范。在基層行政立法的過程中，要打破立法本位主義，克服以法爭權(quán)的怪圈，同時要完善廉政法律法規(guī)制度，完善反腐敗法律制度。通過基層行政道德立法，創(chuàng)建基層行政道德追究制度，走基層行政倫理制度化的路子，把基層行政倫理引入基層官員任職、升降、獎懲中，不斷完善基層行政道德責(zé)任制度，加強(qiáng)形成完善的基層行政人員行政倫理監(jiān)督機(jī)制，這樣才能為基層行政人員以德行政提供一個制度性的框架。因此，基層行政倫理建設(shè)要走制度化的路子，在基層行政倫理規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建過程中應(yīng)對包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的基層行政人員應(yīng)具備的職業(yè)倫理素養(yǎng)提出明確的要求，建立道德賞罰機(jī)制。在基層官員的任免、考核和升遷中引入道德賞罰機(jī)制是行政倫理得以發(fā)揮其規(guī)制、引導(dǎo)作用的重要保障?！百p善罰惡，必將形成兩個不同的道德場，從而對行政人員的行為發(fā)生道德調(diào)控作用。對于一個善于反思的行政人員來說，賞善罰惡不僅會引起一定的道德心理效應(yīng)和道德經(jīng)驗的心理積淀，還會引起積極的道德思考，從而強(qiáng)化行政人員的道德意識和道德選擇的能力”［11］。

［1］［古希臘］柏拉圖．郭斌和等譯．理想國［M］．北京：商務(wù)印刷館，1996．

［2］特里·L·庫伯．張秀琴譯．行政倫理學(xué)－實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002．

［3］［美］喬治·弗里德里克森．張成福等譯．公共行政的精神［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003．

［4］張志強(qiáng)．和諧社會視野下的中國基層行政倫理建設(shè)［J］．華夏教育，2009，(9)．

［5］孟德斯鳩．論法的精神(上)［M］．北京：商務(wù)印書館，1987．

［6］戴奇峰．行政倫理重構(gòu)的路徑選擇［J］．中共樂山市委黨校黨報，2008，(11)．

［7］馬克思恩格斯選集(第2卷)［M］．北京：人民出版社，1995．

［8］鄧小平文選(第 2卷)［M］．北京：人民出版社，1994．

［9］劉雪華．行政倫理困境中的行政行為選擇［J］．長白學(xué)刊，2007，(4)．

［10］約翰·羅爾斯．何懷宏，何包鋼，廖申白譯．正義論［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，1988．

［11］別道學(xué)，白萍．論我國行政道德責(zé)任制度的優(yōu)化與實現(xiàn)［J］．湖北社會科學(xué)，2004，(4)．